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黨的十一屆三中全會以來，經過20多年的不懈努力，我國的環境與資源保護立法（以下簡稱環境立法）取得了舉世矚目的重大成就。至2003年底，我國解決主要環境問題已經基本上做到有法可依。

在解決環境問題基本上有法可依的形勢下，如何提高環境立法質量已經成為環境立法的主要矛盾。第十屆全國人大常委會設立以來，非常重視提高立法質量，這是改進我國社會主義立法工作，提高我國法制建設實效的關鍵。下面，筆者集中對我國環境立法存在的主要“缺陷”及成因進行揭示和分析，并相應提出對策建議。論文百事通

一、環境立法存在的主要“缺陷”

所謂環境立法質量，是指環境法律適應環境與資源保護工作的實際需要與現實可能，合理平衡社會各方利益，并便于實施的狀況。如果基本上達到“是”的要求，可以說環境立法質量較高，反之則立法質量較低。立法質量較低，就是法律有“缺陷”。只有提高立法質量，克服法律“缺陷”，才能有效促進和保障環境與資源保護工作，有利于生產力的發展，維護人民的根本利益。

根據上述標準，可以認定我國環境立法多數達到了立法質量的基本要求。但是，目前仍然有相當大比重的環境法律存在這樣或者那樣的“缺陷”。

表現之一：項目安排欠妥

在適當的時機制定社會所需要的法律，是正確開展立法工作的前提。但是有的地方在制定立法規劃和計劃時，沒有選擇那些問題突出、人民群眾最為關心的熱點和難點問題，而是根據某些行政主管部門的要求或者某些領導同志的偏好，選擇了某些問題不夠突出、人民群眾感覺不是很緊迫的立法項目。其結果是“該立的未立，不急于立的卻早早出臺了”。還有的立法項目，立法指導思想不符合黨和國家的環境資源保護方針，立法的目標與環境與資源保護工作的實際需要相距甚遠。

表現之二：回避重大問題

環境立法，應當有針對性地解決影響我國環境與資源保護的重大問題。但是，有的機構在起草或者審議事關全局的重要環境法律時，一遇到爭議，就采取回避矛盾的態度，使制定出來的法規既無害也無大用。

還有的法規明顯缺乏針對性。例如某地，在全國性的環境法律出臺后，制定了實施該法的細則，但仔細分析，發現其基本上是照抄照搬全國性法律，缺乏針對性和本地特色。

表現之三：規范力度不夠

法律應當有極大的權威性，對違法者和違法行為，應當有“鋒利的牙齒”。但是有的環境法規，對嚴重超標排放污染物的企業，溫情脈脈，愛護有加。有人形容有的環境法律是“軟法”、“豆腐法”，是“宣言式”法律。其他的環境法律，也在一定程度上存在“宣言性”、“口號式”規定過多的問題。顯然，用這樣的法律同嚴重破壞環境的行為作斗爭，是難以大見成效的。

表現之四：“一刀切”不合國情

立法應當從實際出發，正確把握時機，寬嚴適度。但有的法規，在各方面的條件尚不具備時，就在過短的期限內對全國所有地區的企業都提出了嚴格的污染防治要求。而經濟不發達地區的一大批企業，即使經過努力也無法達到要求。這類過于“超前”的法律，顯然難以實施。

表現之五：缺乏可操作性

環境法律應當有很強的可操作性。但是有的環境法律，對調整的主體規定了義務，而對其不履行義務時如何追究法律責任，卻沒有了下文。還有一些環境法律，雖然提出了實體性要求，卻沒有程序性的規定與之配套，結果形成“空中樓閣”，好看而不中用。

下位法不依照上位法的要求制定配套性法規，往往使法律的規定難以操作。例如，原大氣污染防治法對機動車污染的監督管理作了規定，并明確要求有關機關要制定配套法規具體落實。但是在該法律生效多年之后，有關機構由于種種原因一直未制定配套法規，使得該規定實際上未執行。

表現之六：放任排污主體

保護環境是所有自然人和法人的共同責任。但是有的法律只對國有企業提出環境保護要求，而對其他所有制企業以及個體戶和公民個人，要么放任不管，要么照顧遷就。這種以所有制為標準區別管理的做法，顯然縱容了一些單位和個人污染環境、破壞生態。

表現之七：權利義務失衡。

法律的基本特性是權利與義務相一致。但是有的環境法律，對行政管理人（行政主管部門）的權利設定過多，而賦予行政管理相對人（主要是老百姓和被管理的企業、事業單位和其他社會組織）的權利過少；強調行政管理相對人的義務多，設定行政管理人的義務少，從而使環境立法規定的權利義務不夠平衡。這不僅打擊了廣大人民參與環境保護事業的積極性，而且也難以真正提高行政效率。這種部門利益色彩嚴重的法律，必然引起人民的不滿。

表現之八：內容不合時宜

法律應當與時俱進，反映時代要求。但是有的機構，時至今日還再要求強化計劃經濟體制下的行政審批方式，顯然與時代格格不入。

法律反映時代要求，又是一個相對的概念。有些在計劃體制下一些很得當的法律措施，在社會主義市場經濟體制下就不適用了。所以，有些現行法律，依然保持著計劃體制下的內容，已經落后于時代要求。

表現之九：表述模糊不清

法律語言應當簡潔扼要，明確規范、嚴謹一致。但現在有些規定，表述模糊，概念不清。人們閱讀之后，不明就里，既可以這樣理解，也可以那樣理解，遇到糾紛時，雙方各執一詞，人民法院判案時無所適從。

表現之十：下位法抵觸上位法

建立和諧有序的法律體系是社會主義法制建設的內在要求。但在目前，有的下位法公然抵觸上位法的規定，使法律的尊嚴受到嚴重侵犯。例如有的地方制定土地管理方面的法規，擅自擴大本地政府審批占用耕地的權力；還有的地方擅自規定農村集體所有的土地可以對外商出讓、出租；還有的地方在征收排污費、處罰企業的權限等方面“突破”了法律的限制。

在實踐中，還有另外一種致使環境法律“失效”的情形。例如現行《土地管理法》、《農業法》、《基本農田保護條例》，對保護基本農田作了重要規定，我們曾自豪地將其稱之為是“世界上最嚴格的土地管理制度”。但是，一些地方卻依據其他文件的規定，違法占用耕地、甚至占用大量基本農田搞開發區建設。這里所稱“其他文件”，往往比土地管理法律更有“權威”。1998年新土地管理法生效實施后，耕地占補平衡的目標不但沒有實現，反而迎來了一些地方亂占耕地、亂占基本農田、亂建開發區的新高峰，成為土地資源立法中的一大尷尬。

上述問題已經突破了個別環境立法“缺陷”的問題，上升為宏觀性、整體性的環境立法“缺陷”。宏觀性、整體性環境立法“缺陷”的嚴重存在，導致了與環境法律逆向調節的惡果。所謂法律逆向調節，就是立法機關雖然制定了法律，但是由于與該項立法目標相悖的其他法律或者文件大量存在并發揮更大的作用，致使出現了與本項立法目標相反的結果。宏觀性、整體性環境立法的“缺陷”，比起個別環境法律的“缺陷”，范圍更廣泛、時間更持久、影響更惡劣。

凡此種種，不一而足。

環境法律“缺陷”情形的大量存在，嚴重影響了我國環境法律的權威，影響了環境法律制度的實效，影響了我國環境污染和生態破壞等問題的及時有效解決，必須引起高度重視。只有認真解決環境法律自身的“缺陷”，才能為環境法律的執行創造有利的條件。

二、環境立法“缺陷”的成因

茲將環境立法“缺陷”的成因分析如下：

（一）思想觀念原因

1、指導思想有誤

有的機構起草法律，在指導思想上不是為了人民的利益和國家穩定，而是與民爭利，與其他部門爭權奪利。還有的部門領導同志“屁股指揮腦袋”，他在哪個位置上工作，就認為哪里的工作最重要，因而千方百計為本部門爭利益，在本部門內部爭威信。用這樣的思想指導法律的起草，顯然不可能制定出人民滿意的、高質量的環境法律。

2、觀念不合時宜

有的同志起草和審議法律草案，沒有及時認真學習和深刻領會黨和國家新的環境資源保護方針，沒有與時俱進、更新觀念，還在用過去的老知識、老經驗辦事。有的同志認為，還是計劃經濟時代的行政命令、行政審批手段管用，對于市場經濟體制下的經濟手段往往采取不屑一顧的態度。

還有的同志過于強調法律的穩定性，在我國經濟體制已經發生巨大變化的形勢下，依然對環境法律的修改，不積極，不支持。

3、環境意識不足

目前，我國決策機關有相當一些同志，環境意識有待提高。在他們的內心深處，依然有著強烈的“先污染、后治理”、“先上車、后補票”的思想。他們片面理解“發展才是硬道理”的科學論斷，認為發展就是經濟增長，認為現階段環境保護工作就應當為經濟增長讓路，甚至認為“先污染、后治理”是經濟發展的“普遍規律”。表現在環境法律的制定中，總是過分遷就那些嚴重污染環境的落后企業的不合理要求，導致一些環境法律成為空洞的“口號”和“宣言”。

4、立法急于求成

這是環境立法指導思想不正確的另一種表現。有的同志在起草和審議環境法律草案時，對解決環境問題心情迫切，但對現階段的國情、省情卻了解不夠，對治理環境問題的難度估計不足，急于求成，這是一些“超前”條款得以出臺的重要原因。

（二）體制機制原因

1、立法準備階段

我國目前的立法準備階段非常重要，在這個階段也容易出問題。例如，政府部門的專家和干部從事某領域的具體管理工作，精通業務，了解實際操作的關鍵和問題癥結所在，由他們起草法規草案可以有的放矢地解決實際問題。但缺點在于他們往往為本部門的權力和利益考慮過多，所起草的法律草案往往有著過多的部門色彩和痕跡。由于這種局面將長期存在，也將長期影響環境立法的質量。

政府部門完成起草法律法規草案的任務后，要送交政府法制機構進行審查，然后提請政府常務會議審議。如果在政府法制機構審查法律法規草案的階段，由于種種原因出現其有關負責人員嚴重偏袒某一部門的情形，就有可能強化或者保留部門利益的內容，從而為部門利益的法制化奠定基礎。因為需政府常務會議審議的事項比較多，政府領導同志比較繁忙，加之開會時間有限，一般難以發現草案中所有的重大問題。

再如，一些立法項目之所以選擇失當，與某些領導者有較強的“個人偏好”，而民主制約機制又不完善有一定關系。

2、人大常委會審議階段

全國人大常委會每年專門審議法律草案的時間不足30天，平均每次常委會審議法律草案的時間不超過4天，面對繁重的立法任務，審議時間顯然過少；

很多委員兼職化，甚至身兼數職，他們不但沒有足夠的時間認真閱讀有關的立法文件，甚至有些委員連出席審議會議的時間都不能保證；

辦公條件不適應審議工作需要，甚至全國人大常委會的一些委員在人大常委會里沒有自己的辦公室，也沒有必需的工作設備。

有時有關機構對常委會委員的審議意見不夠尊重，會議期間對重大問題很少開展辯論，都影響委員們開展工作的積極性，導致對法律草案的審議不充分。

常委會征求全民對法律草案的意見，比較隨意。哪些必須征求全民意見，哪些不必征求，沒有明確的要求。

目前立法機關很少開展對法律草案的聽證，人民群眾與常委會委員之間的交流渠道不暢，加之常委會委員沒有固定的立法助理人員，他們很難弄清法律草案的矛盾焦點和幕后實質問題所在。

人大專門委員會如何在立法中發揮應有的作用，是提高環境立法質量的關鍵之一。與法制建設的實際需要相比，我國人大專門委員會的工作現狀顯然不夠適應。

對審議中出現的重大分歧意見，有關機構組織協商或者協調不夠，使一些法律中常常隱藏著部門職責之間潛在的沖突和矛盾。

可想而知，在目前狀態下的人大常委會，經過常委會的審議，很難發現和改正法律草案中的主要“缺陷”，從根本上提高立法質量。

3、關于下位法與上位法相抵觸

有些違反上位法的規定之所以長期存在，與上級立法機關的立法監督無力有關。上級立法機關對違法的下位法不行使撤銷權，后者自然要發揮作用，從而影響上位法的有效實施。但是，有的法律雖早已不合時宜，但立法機關卻長期不作修改，也是一些地方“因工作需要不得不采取突破措施”的因素之一。

4、關于決策機制的若干矛盾

一是，我們在制定一部新法規時，對如何全面解決本法實施中的障礙，如何靈敏有效地解決法律之間的沖突，考慮不充分，辦法不夠多。

二是，對法律可以規定的內容，限制過多。根據我國起草法律的一些要求，法律一般不得規定諸如機構設置、經費保障等實質性內容。所以，在一般情況下，環境立法只能淺層次地解決影響環境與資源保護的若干問題，只能是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，“治標不治本”，而難以從機制上、根本上解決深層次問題。環境法律的實際地位和作用可想而知。

三是，黨和政府的若干文件對環境法律的沖擊問題。我們在實踐中時常遇到這樣的問題，有時某項法律正在貫徹中，因黨的政策或者黨的領導人的注意力突然發生變化，法律的執行力度就受到影響。如上世紀80年代因鼓勵個體采礦造成礦產資源的破壞性開采問題、80至90年代因鼓勵發展農村“15小企業”對環境的嚴重污染問題，等等。最近幾年，以國內生產總值指標作為考核領導干部政績主要標準的辦法，對環境法律的實施造成很大沖擊。如違反土地管理法大量占用耕地特別是基本農田搞開發區建設，就是典型的例證。哪個地方執行土地管理法將基本農田保護得好，那里的國內生產總值往往就比較低，那里的領導干部的政績往往就比較差，提拔往往就會受到影響。反之則重用提拔。既然如此，誰還會去認真執行土地管理法保護基本農田呢？

我國在形式上和口號宣傳方面，法律的地位很重要，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，也寫進中國共產黨章程。但是在實踐中，人們對黨中央和國務院聯合發文的重視程度明顯高于對法律的重視程度。黨中央發文件，黨的領導人發表重要講話，會層層傳

達貫徹，可是全國人大常委會通過的法律，登載報刊上，又有多少領導機構和領導干部重視它、學習它、并堅決執行它呢？所以，僅僅依靠一兩部環境法律，而不進行配套改革整個體制和機制，就想扭轉整個環境污染和生態破壞的局面，那是不切實際的。

（三）具體工作原因

1、工作作風原因

例如，有些機關的負責人員深入實際不夠，調查研究不細，抓問題不準，對實踐中人民群眾所關心的問題，感受不深；對基層的有益經驗，視而不見。有的法律“缺陷”就是由于一些同志調查研究“走馬觀花”或者偏聽偏信造成的。

還有的同志是為了立法而立法，為完成立法數量或者應付上級而立法，對嚴肅的立法工作采取敷衍了事的態度。有的地方搞立法是盲目“跟風”、感時髦，中央有什么法本地就制定什么實施條例，發達地區有什么法規本地也制定什么法規。還有的同志食洋不化，言必稱希臘，外國有什么法律就主張我國也應制定什么法律。照抄照搬來的法規很難適應本地實際工作的需要。

2、工作條件原因

某國制定法律平均每一條的經費投入為五萬美元，而我國全國人大專門委員會起草一部法律的經費投入一般為五萬元（1998年）人民幣。國外議會的圖書館藏書豐富，資料齊全，而我國全國人大至今沒有一個像樣的圖書館，查找資料很不方便。雖然國情不同不能進行簡單的類比，但是，由于缺乏必要的工作和保障條件，不能對許多重大問題（如實施某法律的投入和產出比）進行深入論證，在起草和審議時對許多重大問題說不清楚，導致所制定的法律出現“缺陷”，確是不爭的事實。

3、關于工作機構的績效考核

過去對立法工作機構和干部進行考核，主要看其一年下來制定了多少法律而不重視立法質量如何。這在客觀上鼓勵了立法工作機構追求立法的數量。至于立法的質量，由于實踐中沒有開展有效的評估，因此也就不被重視。實踐中甚至出現這樣的情況，有的機構為了追求立法的數量，爭取上級表彰，竟然將用一部法律就可以解決的事情，硬是分解制定成兩部法律解決。可見單純追求立法數量后果多么嚴重。

（四）國情原因

實際上，有的環境法律之所以對一些重大問題不作規定或者弱化處理，是受到我國國情國力的限制。如出現這樣的情形，是實事求是，而不能被認定是環境法律的“缺陷”。

1、解決重大環境問題的條件尚不具備

從當前實際情況看，我國有相當一批企業生產經營困難，無法斥巨資進行污染防治的技術改造，而如果采取關停措施又面臨工人失業和社會不穩定的壓力。與此同時，相當一些地方政府又不具備足夠的財力解決長期積累下來的環境問題。這是一些環境法律不能寫得過于嚴格的客觀原因之一。

2、國情復雜，解決問題難以“一刀切”

由于我國國家大，情況復雜，各地發展不平衡，難以對所有問題都作出整齊劃一的規定，所以我國的行政類立法在實踐中自然形成了獨特的立法習慣。這就是，先由中央定出原則性的規定，然后再由國務院、國務院有關部門、有關地方制定實施類的條例或者細則。這種立法體制總體上有其合理性，適應我國國情，但缺點在于，一旦上述單位在制定實施細則時遇到重大分歧，不能及時出臺，法律的實施就會受到嚴重影響，從而使法律的可操作性問題變得突出起來。環境立法也逃不脫這個弱點的限制。

3、缺乏實踐基礎，短期難以形成全國統一的規范

有的環境立法有很強的自然科學屬性，我國作為發展中國家，缺乏解決現代環境問題的實際經驗，這是某些環境法律質量不高的又一個客觀原因。

三、對策建議

為了從根本上克服環境立法的“缺陷”，切實提高環境立法質量，建議采取以下措施，

（一）以正確的思想指導環境立法

1、以鄧小平理論和“三個代表”重要思想作為環境立法的根本指導思想

堅持正確的指導思想是搞好立法工作，形成中國特色社會主義法律體系的前提和根本保證。法律是實踐證明為正確的、成熟的、需要長期執行的黨的路線方針的制度化、規范化和程序化。黨的16大報告指出，開創中國特色社會主義事業新局面，必須高舉鄧小平理論偉大旗幟，堅持貫徹“三個代表”重要思想“。”三個代表“重要思想”全面體現了黨的基本理論、基本路線、基本綱領和基本經驗，是堅持和發展社會主義的必然要求，是馬克思主義在中國的最新成果，反映了最廣大人民的共同意愿，是我們必須長期堅持的指導思想，是全黨全國人民在新世紀新階段繼續團結奮斗的共同思想基礎。黨的路線方針是法的靈魂。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。環境立法，是我國社會主義立法的重要組成部分，也是我國環境與資源保護工作的重要組成部分。因此，環境立法工作必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為根本的指導思想，保證環境立法的正確政治方向。這樣才能使環境法律符合中國先進生產力的發展要求，符合中國先進文化的發展方向，符合中國最廣大人民的根本利益。我認為，真正在環境立法中把鄧小平理論和“三個代表”重要思想作為根本指導思想，那些部門利益和地方保護主義等問題，就不難解決了。

2、以科學的發展觀作為環境立法的重要指導思想

開展環境立法還要以科學的發展觀作為重要的指導思想。科學的發展觀是“三個代表”重要思想在發展領域的具體化。黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》在深化經濟體制改革的指導思想和原則中提出了“五個堅持”，其中明確提出要“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。”黨中央提出的科學發展觀，強調在促進發展中，要“統籌人與自然和諧發展”，不僅要關注經濟指標，而且要關注社會發展指標、人文指標、資源指標和環境指標；不僅要注意增加經濟增長的投入，而且要增加促進社會發展的投入，增加保護資源和環境的投入，堅持在經濟發展的基礎上促進社會全面進步和人的全面發展。概括地說，科學的發展觀是堅持以人為本和經濟社會全面協調可持續的發展觀，也是以人為本、統籌兼顧的發展觀。這個科學發展觀是在認真分析世界經濟發展趨勢并總結我國改革開放以來經濟發展經驗教訓的基礎上提出來的。認真學習和貫徹科學的發展觀，對于馬克思主義和鄧小平理論有關發展理論的豐富與發展，對于進一步提高我國經濟社會發展的質量和水平具有重大而深遠的意義。

科學的發展觀有助于把促進經濟社會發展和推進改革開放的各項工作統一起來，對提高環境立法的質量具有重大指導意義。這是因為，樹立科學發展觀的基礎在于尊重和把握客觀規律，核心在于堅持以人為本，關鍵在于深化體制改革，建立健康有效的引導和約束機制。過去在制定環境法律時，遇到的阻力和責難比較多、比較大，在黨中央提出要樹立科學的發展觀后，立法機關以科學的發展觀作為環境立法的重要指導思想，就會相對容易地統一人們的思想，因而會極大地促進環境立法工作，進一步提高環境立法質量。

在今后的環境立法中，我們要以實際行動將科學的發展觀作為重要的指導思想。為此，從事環境立法的同志，在樹立和落實科學發展觀

方面，首先要刻苦學習、深刻理解黨中央的指示精神，帶頭和牢固樹立科學發展觀。其次，要運用科學發展觀的觀點和方法，來分析和認識我國環境與資源的形勢，科學準確地認識環境與資源保護工作在我國國民經濟和社會發展中的重要地位。再次，要按照科學發展觀的要求，認真反思過去的環境保護工作，提高對環境立法的重視程度，切實加大環境立法的力度，進一步提高環境立法質量，把環境立法提高到一個新的層次。

（二）建立科學的立法機制

1、加強黨對環境立法的領導

加強黨對環境立法的正確領導，是提高環境立法質量的根本保證。特別對于改革征地制度，關閉污染嚴重企業等重大的環境與資源保護的法律行動，要及時向黨中央報告，得到黨中央的同意，這是提高環境法律權威性，使環境法律能夠得到有效實施的重要保證。正因為我國的法律是黨領導人民制定的，嚴格遵守法律，依法辦事，與堅持黨的領導，服從人民利益是完全一致的。

2、堅持法制統一，堅持環境與經濟發展綜合決策

我國是集中統一的社會主義國家。社會主義法制的統一，是維護國家統

一、政治安定、社會穩定，促進經濟協調發展和社會全面進步的基礎，是完善社會主義市場經濟體制的重要保障。堅持社會主義法制的統一對做好立法工作至關重要。同時我們也要看到，我國各地經濟、文化、社會發展很不平衡，市場經濟體制還很不完善，整個國家處在改革轉型的時期，法律規范之間的關系比較復雜，這就要求在堅持法制統一的前提下，建立既統一又分層次的立法制度。中國特色社會主義法律體系充分體現了這一精神，法律、行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例都是國家統一的法律體系的重要組成部分，行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例是對國家法律的細化和補充。堅持法制統一原則重點要堅持：一是必須依照法定權限、遵循法定程序立法，不得超越法定權限、違反法定程序立法；二是堅持以憲法為核心和統帥，任何法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸，法律法規的規定之間要銜接協調，不能相互矛盾。同時，全國人大常委會要發揮立法監督的作用，按照法制統一的原則及時審查和解決下位法與上位法相抵觸的問題。

3、建立有利于環境法實施的機制

為此，各項改革一定要配套進行。也就是說，每制定一項新的法律，立法機關一定要認真考慮，實施本法，要實現哪些立法目標？為實現該目標，有那些阻力？社會各方利益平衡得如何？與新法律相抵觸的文件和法律法規有那些？對這些文件和法規如何處理？在搞清情況的基礎上，立法機關或者有關決策機關要協調各方，一攬子解決與新法律相抵觸的所有的文件和法律法規障礙。這是一項艱巨的工作，又是一件必須做好的工作。否則，新法律的實施必然受到負面影響。我國在上世紀80年代和加入世界貿易組織之后，有關機關曾組織了對有關法律法規的清理，從中總結了不少有益的經驗，環境法規的清理應當從中借鑒經驗。今后，如何解決法律法規之間的矛盾，還要探索新的辦法，逐步使我國的立法體制更加靈敏高效。

為了從根本上提高環境法律的質量，保證其實施成效，還必須從體制、機制，從根本上清除影響我國經濟和社會可持續發展的重大障礙。為此，從事環境立法工作的同志要以科學的理論做指導，要有系統思維和戰略思維，要善于發現并緊緊抓住事物之間的聯系與區別，要準確把握改革的時機，適時推進包括立法體制在內的政治體制改革。當前學習和落實黨中央提出的科學的發展觀，通過推進政府職能轉變，通過建立科學有效的干部考核、選拔、任用和監督機制，可以在很大程度上促進環境法律的有效實施。

4、充分發揚環境立法民主

充分發揚環境立法民主，是我國社會主義民主制度的內在要求，對于保證環境立法更好地體現人民意志、保證環境立法的質量至關重要。

第

一、要嚴格按照立法法的規定進行環境立法工作，保證常委會委員充分發表意見，鼓勵委員們就一些重大問題展開辯論。因此，要提高常委會委員在國家政治生活中的實際地位，要延長常委會審議法律的時間，要改善常委會委員的審議工作條件，為委員們充分發表高質量的審議意見奠定良好的基礎。

第

二、對常委會委員在常委會上的發言，建議予以公開，讓本選區的選民知曉，以便于他們接受本選區選民的監督。這是鼓勵委員們充分反映人民意見、疏通民意渠道的一個積極措施。

第

三、法律草案提請全國人大常委會審議，要按照法律規定，提前將擬審議的法律草案和有關材料送交全國人大常委會組成人員，以保證他們有充足的時間進行調查研究，準備審議意見。

第

四、要廣泛聽取各方面對法律草案的意見，切實做到集思廣益。環境立法是為了人民，也應當依靠人民。環境立法工作必須要走群眾路線。現在，全社會的環境意識和法律意識不斷增強，廣大人民群眾參與環境立法的積極性越來越高。環境立法中要特別注意傾聽基層群眾的意見，要通過組織立法聽證會、論證會、座談會等多種形式廣泛征求社會各方面對有關環境法律的意見，今后應當更多地運用聽證會的方式。要更廣泛地吸收專家參與環境立法。今后所有的環境法律草案，包括擬定環境立法的規劃和計劃，都應向社會公布，不但要注意“聽”意見，還要認真地“取”意見，切實做到集思廣益，使制定的法律充分體現人民群眾的意愿，增強法律實施的群眾基礎。

第

五、要更多地依靠人民群眾，通過檢討環境法律的實施情況，對環境法律的質量進行評估。立法機構及其人員，通過接受人民群眾對法律質量的評估，受到教育，以切實改進今后的環境立法工作。

5、從制度上防范部門利益法制化

立法一定要堅持執政為民的原則，防止“政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化”的傾向，真正做到以人為本、立法為民。特別是在大量的法律草案是由有關職能部門起草的情況下，如何正確處理政府權力與自然人、法人權利的關系，顯得更為重要。因此，每個政府部門都要深刻理解“良法”和“善治”的意義，認清政府部門是法律的“守護人”而不是法律的所有者。我們既要注意給予行政機關必要的手段，以確保行政權力的有效行使，又要注意對行政機關的規范、制約和監督，切實做到職權法定、責任法定、建立起有權必有責、用權受監督、失職必受罰的機制，促使行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，確保自然人、法人和其他組織的合法權利不受非法侵害。這是立法質量如何的一個重要標志。

解決部門利益法制化的問題，僅僅喊幾句口號是不行的，而必須采取有效的對策。一是，要加強法律草案起草中的協商工作。目前環境法律草案的起草工作，主要是由國務院有關部門負責；全國人大有關專門委員會、工作委員會也承擔一部分綜合性的法律草案的起草。為了提高立法質量，有必要加強起草中的協商工作。一般來說，在委員長會議決定提請全國人大常委會會議審議前，凡由國務院有關部門負責起草的法律草案，都要先由全國人大相關的專門委員會、工作委員會提出初步意見；由全國人大專門委員會、工作委員會起草的法律草案，凡涉及到國務院有關部門和其他方面的，專門委員會、工作委員會也要征求這些部門的意見，以便對一些重大問題事先充分協商，達成共識，防止在法律

生效后因認識不一致再相扯皮。二是，相互的參與和介入要制度化。一方面，由全國人大有關專門委員會、工作委員會起草的法律草案，一般要吸收國務院有關部門等單位參加工作；另一方面，凡由國務院有關部門等單位組織起草的法律草案，全國人大有關專門委員會和工作委員會也要派人參與。有關環境保護的行政法規、地方性法規的起草，要參照這個辦法辦理。三是，要注意防止法律草案起草和審議中的不良風氣，保證環境立法的公正性。

（三）培育立法工作隊伍，抓好基礎工作建設

第十屆全國人大常委會，要求法律草案提請全國人大常委會審議，尤其是提請初審時，要有詳盡的說明。提請初審時的說明，要包括立法宗旨、法律調整的范圍、法律草案規定的基本原則和重要章節、條款的內容，以及擬解決的主要問題。還要將法律草案起草過程中所涉及的重大問題的分歧意見，以及法律草案如何處理這些分歧意見及其理由，都要講清楚。還要提供有關的論證材料、聽證材料、參考資料和名詞解釋等，以便常委會組成人員了解全面情況和主要內容，深入進行審議，提出高質量的審議意見。在法律草案進入二審、三審時作的法律草案修改情況的匯報和審議結果的報告，必須對常委會組成人員在前次審議中提出的意見和建議，有針對性地進行詳盡解答。吸納了的意見和建議，為什么被吸納；沒有吸納的意見和建議，為什么不吸納，都要講出具有說服力的理由。

提請審議法律所配套的材料，要言之有理有據，這是提高環境立法質量的重要保證，由此可見，立法工作機構今后的任務將十分繁重。因此，第

一、要下決心加強立法工作隊伍的建設。要建立健全留住立法人才、讓立法人才充分發揮作用的機制；第

二、要加強環境立法和整個立法工作的理論建設，為制定高質量的環境法律提供強有力的理論支撐；第

三、要加強環境立法的調查研究和科學論證工作；第

四、國家要為立法機關開展正常立法工作創造必要的條件。要進一步提高立法工作的經費投入等。第

五、要為人大常委會委員提供專門的辦公室，并為他們配備必要的立法助理人員。第

六、要加快人大常委會的圖書館建設，進一步提高辦公自動化的程度。第七，為了保證法律語言的準確性，建議請語言專家對最后的法律草案文本進行文字把關。

鑒于如何提高立法質量已經成為當前立法工作的主要矛盾，各有關單位不要在立法數量上搞競賽。時間要服從質量，要把主要精力放在提高立法質量方面。

（四）妥善處理環境立法中的幾個關系

1、正確處理環境立法的必要性和現實可行性的關系

社會實踐是立法的基礎，法律是實踐經驗的總結。因此，環境立法工作必須堅持從我國的國情出發，從實際出發，而不能從愿望和想當然出發，不能從本本和概念出發，也不能言必稱外國，照抄照搬西方發達國家的東西。要始終把我國改革開放和社會主義現代化建設的偉大實踐，作為我們立法的基礎。環境立法的項目，應當主要來源于社會主義市場經濟發展的需要，社會全面進步的需要，實施可持續發展戰略的需要，維護、實現和發展人民群眾根本利益的需要。要把解決環境問題的必要性和我國現階段的國情國力結合起來。進行環境立法，要認真研究和借鑒國外的有益經驗和人類共同創造的文明成果。但是在學習和借鑒國外立法的經驗時，應采取分析、鑒別的態度，從中汲取一些對我們有益、有實效的內容，而不能照抄照搬。同時，即使外國法律沒有的，只要我們的實踐需要，就要及時制定法律，認真加以規范。

2、正確處理行政命令與市場經濟手段的關系

在社會主義市場經濟條件下，如何做好環境與資源保護工作，如何處理好政府與市場的關系，是一個新的課題。過去在環境立法時，比較重視政府的作用，但在市場經濟條件下，任何事情都由政府大包大攬，已經不合時宜，實際上政府也管不了，管不好。現在我們強調市場的作用，要發揮市場在資源配置中的基礎性作用，發揮市場在環境保護中的特殊作用，這對提高資源利用效率，加快環境建設步伐，是十分重要的。這就需要我們在法律制定中，更多地注意運用市場經濟手段，制定相應的措施，來推動環境與資源保護工作。如通過確立和完善資源的產權制度來協調各方利益，提高資源利用效率；通過建立資源有償使用制度來促進資源的合理開發利用和節約使用；通過建立污水和垃圾收費機制來推進環境基礎設施建設的社會化融資、市場化運作、企業化管理，等等。但強調市場的作用，不等于也不應該減少政府的責任和作用，因為市場并不是萬能的，市場也存在著失靈的現象，許多公共資源的開發利用和保護，公共環境的修復和保護等問題，就難以靠市場來解決。因此，正確處理行政命令與市場經濟手段的關系，關鍵在于轉變政府職能，讓政府把職能真正轉變到社會管理和公共服務上來，搞好環境、資源等公共物品的管理，提供環境與資源保護的各類服務，切實解決市場解決不了或者解決不好的問題，為環境與資源保護工作創造良好的條件。

3、正確處理公眾參與和維護社會穩定的關系

做好環境與資源保護工作，必須依靠廣大人民群眾。一個社會只有當它的公眾真正意識到自己是環境的受益者，同時又是環境保護事業的真正主人時，這個社會才有可能有效地保護環境。如果沒有在法律上確立公眾在環境保護中的重要地位，要想喚醒全社會公眾的環境意識和熱情是不太可能的。因此，應盡快將公民的環境權益在立法中具體化和程序化，以確保公民行使環境權益時有法可依。在目前階段，公民環境權益至少包括三方面內容：一是環境知情權，即每個公民對行政機關所持有的環境信息擁有適當的獲得利用權；二是環境決策參與權，即保證給予每個公民參加環境決策的機會；三是環境救濟權，即公民環境權益受到損害時，應當讓每個人都能夠有效地運用司法程序和行政程序，獲取相應補償。當然，公眾參與環境保護活動，要在法律的范圍內進行，要注意維護社會的穩定。

4、正確處理突出重點和兼顧一般的關系

我們現在的立法任務很重，應當針對我國面臨的重大環境資源問題，集中力量制定出真正管用的環境法律，盡量避免把精力花在那些難以用國家強制力保證實施，“無害也無益”的“宣言性”的立法項目上。

5、正確處理法律的穩定性與改革過程中變動性的關系

法律的特點在于“定”，一旦作出規定，就要保持相對穩定；而改革的特點是“變”，是要突破原有的一些體制和規則。所以，環境立法要及時把改革中的成功經驗用法律的形式固定下來，對現行環境法律中不合時宜的規定要及時作出修改，以推進環境與資源保護事業的發展。新晨

6、正確處理規范國有企業與非國有企業的關系

在計劃經濟體制下制定的環境法律，主要對國有企業提出環保要求。在市場經濟條件下，應當擴大環境法律的覆蓋面。保護地球環境是所有自然人和法人的責任。今后進行環境立法，所有的主體都要納入調整范圍，都要按照環境保護的要求辦事，都要對環境保護承擔義務和責任。

（五）為提高環境立法質量，還應切實遵循“七個原則”：一是協調發展原則；二是預防為主、防治結合原則；三是污染者付費、開發者恢復、受益者補償原則；四是協同合作原則；五是重視司法解決環境糾紛的原則；六是解決環境污染和生態破壞問題要綜合運

用行政手段、民事手段、刑事手段的原則；七是地方環境立法要有本地特色原則。這些原則都已在近年來制定環境法律時有所體現，立法機關今后制定法律時應當繼續遵循。

簡短的結論。我認為，在黨中央提出科學的發展觀，建設社會主義法治國家的新形勢下，我們研究如何在鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指導下，努力提高環境立法質量，以更好地為環境與資源保護事業服務，為改革開放和社會主義現代化建設服務，為人民的根本利益服務，具有十分重要的意義；我相信，只要我們真正重視環境立法質量問題，實實在在地采取以上對策措施，消除產生環境立法“缺陷”的各項原因，我國的環境立法質量一定會大大提高；我堅信，在鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀指導下制定的、高質量的環境立法，一定能夠為形成中國特色社會主義法律體系，為推進可持續發展戰略的全面實施，為促進經濟社會和人的全面發展做出應有的貢獻！