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環境規劃是國民經濟和社會發展的有機組成部分，是環境決策在時間、空間上的具體安排，是規劃管理者對一定時期內環境保護目標和措施所作出的具體規定，是一種帶有指令性的環境保護方案，其目的是在發展經濟的同時保護環境，使經濟與社會協調發展。環境規劃是組織開展環境保護工作的綱領和依據，具有指導作用，它的好壞直接決定環境保護工作的成效。中國目前的環境規劃體系中還存在著很大的缺陷，在環保工作進程的同時，也阻礙了社會經濟的快速發展。因此加強環境規劃體系建設，能使環境規劃真正起到促進環境、經濟與社會協調發展的作用。

1環境規劃的定義、基本特征及其內容

1.1環境規劃的定義

環境規劃是人類為使環境與經濟和社會協調發展而對自身活動和環境所做的空間和時間上的合理安排[1]。其目的是指導人們進行各項環境保護活動，按既定的目標和措施合理分配排污削減量，約束排污者的行為，改善生態環境，防止資源破壞，保障環境保護活動納入國民經濟和社會發展計劃，以最小的投資獲取最佳的環境效益，促進環境、經濟和社會的可持續發展。

1.2環境規劃的基本特征

環境規劃具有整體性、綜合性、區域性、動態性、信息密集和政策性強等基本特征[2]。

1.3環境規劃的內容

由于環境規劃的種類較多，內容側重點各有不同，故環境規劃沒有一個固定的模式，但內容基本上有許多相似之處，主要包括環境調查與評價、環境預測、環境功能區的劃分、環境規劃目標的制定、環境規劃方案的設計、方案的選擇和實施。其中，制定恰當的環境目標，是指對規劃對象(國家、城市和工業區等)未來某一階段環境質量狀況的發展方向和發展水平所作的規定，運用數學方法，對環境質量、環境影響進行定性和定量的評述[3]。

2環境規劃與國民經濟長期可持續發展的關系

2.1科學合理的環境規劃是國民經濟長期可持續發展的基本前提

要想使國民經濟長期可持續發展，目前最為根本的、最急需的就是要解決環境問題，那就是讓污染盡可能的不要發生。以往單純的末端治理，清潔生產，實施相應的環境影響評價并不能有效防止環境問題的產生，相反，環境危機還在加重。從世界各國有效治理環境問題中不難發現，環境政策的制定不能僅停留在對環境破壞的治理上，而應該更多地轉向管理利用好有限的寶貴資源。合理的環境規劃制度是最為前端的環境源頭預防。

2.2科學合理的環境規劃是國民經濟得以實現長期可持續發展的重要保證

科學的環境規劃是實現國民經濟長期可持續發展的重要保證，中國是一個疆域遼闊的國家，由北向南跨越寒、溫、熱三個氣候帶，不同區域都各有其特色之處。是否對不同區域進行有針對性合理的規劃(如什么地域適宜搞旅游產業、什么地域適宜做房產建筑等)，對整個國民經濟有著重要的作用。反之，若將適宜作為生態旅游的城市硬是改造成房產或重工業發展城市的話，必將適得其反，既破壞了生態環境，在經濟上又得不到最大化效益[4]。自改革開放開始，全國各地為發展經濟，不惜一切代價，以破壞環境招商引資，短期內不少地區確實取得不錯的經濟效益，但畢竟只是短期內，長期后因資源消耗、氣候情況等諸多原因往往使得當地經濟處于停滯不前或出現倒退，使得國民經濟未得到長久發展。

2.3國民經濟長期可持續發展推動環境規劃

環境規劃的合理科學與否，在很大程度上取決于國民經濟收入的實力強大與否。環境規劃，從其規劃設計、目標制定、環境預測、方案實施等一系列程序上看，每一步程序無不需要經濟上的支出。沒有強大的國民經濟收入作后盾，環境規劃也只能說是一句空話，一個口號。國民經濟的長期可持續發展能為環境規劃提供充足的資金與物質條件，推動環境規劃朝著更科學、更合理化方向發展，更進一步地促進國民經濟長期可持續發展。

3環境規劃與氣候變化的關系

氣候科學家們表示全球必須停止增加溫室氣體排放，并且在2015到2020年間開始減少排放。科學家們預計想要防止全球平均氣溫再上升2℃，到2050年，全球的溫室氣體減排量需達到1990年水平的80%。低碳城市的建設是長期的，需要艱苦努力，不可能一蹴而就。中國現在總體上還處在工業化階段，大多數城市的基礎設施建設和工業化發展還沒有完成。所以大多數城市，包括北京、上海這樣一些比較先進的城市在內，他們的碳排放總量還會有所持續地上升。但碳排放所產生的經濟效益，應該是不斷的大幅度提升的。也就是每排放一噸二氧化碳，所產生的GDP應該有很快速的提升，這是建設低碳城市的一種發展方向。在整個城市的規劃和交通、建筑理念上一定要節能環保，要綠色，要低碳。依照這樣的路徑發展下去，十年、二十年、五十年之后，就和沒有這種理念的城市化模式有很大差別。

4中國與美國環境規劃差異比較與成因分析

4.1中美環境規劃比較

由于中國和美國在環境規劃體系上的明顯差異，本研究將選取中國《“十一五”環境保護規劃和美國(2006-2011)環境保護局戰略規劃》進行對比，其共同點是：事實上構成國家環境保護工作的最高規劃，具有內容可比性和空間可比性；規劃年限均為5年，并都處于實施階段，具有時間可比性。規劃的主要區別與比較如表1所示[5]。

4.2中美環境規劃差異成因分析

4.2.1權責界定與環境規劃相適應美國環境規劃得到順利實施和落實的關鍵原因是于實施規劃的環境主管部門具有明確的和環境規劃相適應的權責界定。在中國的政府部門體系中，環境主管部門首先受到該級政府約束，環保規劃需要納入國民經濟發展規劃，上級環境部門的環境規劃不能直接分解落實，而必須與該級政府協調并接受指導。在具體實施中，環保主管部門沒有完整的事權，過多的會同實施和分解落實，使規劃涉及部門增多、協調難度加大，問責困難。

4.2.2健全的財政負責與行政問責制度財政負責與行政問責是環境主管部門切實落實環境規劃的重要動力。基于明確的事權規定，美國將財權中的使用權完全交由環境規劃的實施部門，而批準權則由國會掌握。同時，美國EPA行政上對總統直接負責，其部門工作都由EPA及其派出機構完成，與地方環保部門是合作與指導關系，而沒有領導關系。因此，EPA戰略規劃的行政問責明確地指向EPA。EPA每年提交的年度績效報告是國會財政問責和總統行政問責的共同基礎。中國環境規劃的財政尚處在很不明細的階段，首先要關注和落實財政來源，其次才是財政是否嚴恪使用。對環境預算特別是地方配套尚沒有嚴格的負責制度。環保規劃的行政問責仍在起步階段。

4.2.3強調協商與合作協商合作構成環境規劃在各級政府間的合作基礎。EPA提倡以“聯邦-伙伴關系”和各州合作協調共同推進環境事務。EPA建立了一系列環境激勵項目，試圖用較少的激勵資金鼓勵各州之間主動建立和實施與EPA目標一致的環境項目。但和中國的地方配套不同的是，EPA只負責對這些項目進行挑選和獎勵，其主導權屬于各州。

5中國環境規劃制度的健全和完善

5.1構建全面、完整協調的環境規劃法規體系。應該將環境規劃真正納入法制化的軌道，并使其運作規范化、程序化[6]。

5.2要完善環境規劃權力體系依據我國目前的地方治理結構，必須理順不同類型、不同行政級別規劃的關系，完善我國環境規劃體系，確立合理和完整的規劃行政權力體系，協調全國—省級—市級—縣級—鄉鎮五級環境規劃的關系。

5.3確定限制規劃自由裁量權的實體規則（1）我國要通過實體規則建立具有可操作性的公共利益衡量和保護準則，確立規劃裁量權行使的原則，為行政機關的規劃裁量權設定標準。（2）確定規劃的主要內容和形式。

5.4確立公眾參與環境規劃的法律地位。在環境規劃法中確立公眾參與的法律地位是支撐公眾參與環境規劃制度健康運作的基礎。

5.5建立和完善環境規劃的法律救濟制度。制定具有法律約束力的環境規劃行為會對相對人的權利義務產生直接影響。若規劃對個人產生不利影響，就應為相對人受損的權益尋求救濟途徑，才可在最后一道防線保證合法私人利益，協調和平衡公共利益與私人利益關系，實現公正規劃的原則和精神。

6中國環境規劃發展趨勢

6.1建立新的環境規劃體系

中國當前的環境規劃體系主要包括三個方面:環境規劃法規體系、環境規劃行政體系和環境規劃技術體系。近幾年隨著社會經濟的快速發展，中國的環境規劃理論方法研究漸漸跟不上步伐，當前的環境規劃體系已難以適應快速發展的需要，暴露出種種弊端，比如法制不夠健全、政府職能不夠完善等，因此對舊的環境規劃體系進行改革，建立新的科學的環境規劃體系必然是中國環境規劃的發展趨勢。未來的環境規劃體系應包括環境規劃體系，環境規劃行政體系和環境規劃運作體系，其中環境規劃運作體系包括環境規劃技術體系、環境規劃管理體系、環境規劃理論體系和環境規劃教育體系[7]。

6.2加強環境規劃理論研究

中國目前的環境規劃編制模式基本上都是延用以前的模式，對一些新出現的環境問題考慮不夠，例如農村城鎮化過程中城鄉結合部的規劃、近岸海域的環跪保護規劃等。規劃中所用的方法也都比較落后，對規劃中所包含的大量不確定因素未能進行系統分析，而許多較先進的規劃方法卻未能得以推廣，總之，中國的環境規劃理論研究明顯滯后于規劃的實踐，是目前環境規劃體系中的薄弱環節，急待加強。

6.3加強環境規劃與環境管理的結合

加強環境規劃與環境管理的結合包括兩個層面的意思，一是加強環境規劃的管理和實施，二是加強環境規劃工作與IS014000系列環境管理標準的結合。

7結語

建設資源節約型，環境友好型社會是中國環境規劃的目標，然而，目前中國環境規劃體制有待健全和完善，而在規劃的實施上則更應引起高度的重視，真正把規劃目標當作政府的工作目標．并適時地進行跟蹤考查，直至實現為止。