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《環境保護法》將“環境”定義為“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”。按照目前法律法規規定，眾多環境要素均有相應的規劃引導，但各類規劃之間銜接不足、難以形成合力，導致環境規劃效力不高。為統籌環境規劃工作、提升城鄉環境質量，成都市開展了環境規劃體系研究工作，力圖理順環境規劃編制體系、行政管理體系和法律法規體系，夯實環境工作頂層設計。

一、成都市環境規劃現狀

1.1環境規劃編制體系不健全

一是規劃類型不齊全。目前環境規劃以五年環境保護規劃為主，引領城市發展的城市環境總體規劃尚未編制完成，水污染防治規劃、大氣污染防治規劃、危險廢物污染防治規劃、工業固體廢物污染防治規劃等專項規劃正在編制或已編未批。二是規劃之間不銜接。各類規劃在基礎數據、規劃內容、成果表達等方面缺乏統一，隨意性較大，且常出現相鄰行政區的環境規劃不統一的情況。三是部分規劃未編制。以《環境保護法》要求的五年環保規劃為例，“十二五”期間，有8個區（市）縣未編制，占到區（市）縣總量的40%。調查顯示，截至2015年4月，仍有3個區（市）縣未計劃編制“十三五”時期五年環保規劃。

1.2環境規劃行政管理體系不健全

一是環境規劃的組織編制、審批、實施、監督檢查、評估和修改程序不明確。正在試點的成都市城市環境總體規劃仍不明確其審批主體；各種專項規劃在哪些情況下應進行修改也不明確；五年環保規劃從“十二五”時期才開始實行中期評估，并且與社規、城規、土規執行情況評估、修訂時間嚴重滯后與脫節，其結果預計2015年年底才出，“十三五”即使任務未完成，特別是工程項目，也沒有時間進行調整。二是現有行政管理體系不合理。例如城市環境總體規劃由環保局而非人民政府組織編制，難以統籌其他相關部門；環保局既是五年環保規劃和專項規劃的編制者，又是實施者，還是監督檢查者。三是不同類型環境規劃的行政管理程序不協調。例如《大氣污染防治法》要求由地方人民政府制定專項規劃，而作為統領五年間各環境要素發展的五年環保規劃，卻由環保部門編制。四是各級環境行政主管部門尚無專職的環境規劃管理機構，基本上與財務合署工作。實踐中暴露了突出問題：規劃管理機構和人員缺乏專業性，長期以來，環境規劃局只限于環境項目和環境能力建設范圍，對規劃的執行情況無動態管理和監督；環境規劃對經濟、社會協調發展的調控作用十分微弱。

1.3環境規劃法律法規體系不健全

一是環境規劃的法律地位低或是地位不明確。我國法律法規分為法律、行政法規（國務院制定）、地方法規（地方人大制定）、行政規章（國務院部門或地方政府制定）四個位階。五年環保規劃僅由地方人民政府審批，為最低的行政規章層級。成都市城市環境總體規劃擬由成都市人大審批，這相比五年環保規劃已經上升了一個位階，但相對于由國務院審批的成都市城市總體規劃和土地利用總體規劃，仍有較大差距。二是缺乏對環境規劃編制的規范要求。成都市和其他試點城市的城市環境總體規劃編制框架有不同程度的差異，難以充分對比；五年環保規劃雖已開展多次，但每個時期的規劃框架和內容仍在不斷變化。三是對環境規劃工作開展的保障不足。環境工作涉及國土、規劃、建設、水務、交通、林業、農業等多個部門，環境規劃需要統籌協調其他部門工作，但目前無相應的法律保障。成都市大部分區（市）縣環保局無專職的環境規劃管理人員，有的甚至未將環境規劃納入環保局職能之中。

二、國內外環境規劃體系經驗借鑒

2.1國內進展

國家層面，環保部正推動城市環境總體規劃試點、環境功能區劃、五年環保規劃評估等工作，完善我國各層級的環境規劃體系。地方層面，從大連、廣州、重慶的探索經驗看，以地方法規的形式明確環境規劃的地位尤為重要（表1）。

2.2國外經驗

大多數國家的環境工作都涉及多個政府部門，因此發展一套相對穩定的環境規劃體系以統籌多層級、多部門的環境工作十分重要。荷蘭、德國、日本、美國等國家在從末端治理到循環經濟、可持續發展、應對氣候變化的過程中，都重視環境規劃工作。除了已有文獻多次提到的法律保障、公共參與、部門合作之外，特別值得成都借鑒的是從指令控制到共同管理的模式轉變。以荷蘭為例，荷蘭的國土面積為4.1萬平方千米，相當于3個成都市。荷蘭在20世紀70年代制定的環境規劃也是以強制性指標為主，層層下達，后來發現這樣的方式并不能有效地實現規劃目標。最近幾次的國家環境政策規劃（NEEP）都充分體現了共同治理的方式——多層級、多部門的多頻次深度協作，以共同完成環境規劃。盡管目前我國環境規劃管理主要依靠從中央到地方各級政府層層下達指標和命令，但成都市可以采取類似荷蘭的共同管理方式。原因有三：一是成都市一級和區（市）縣有密切的互動，在環境目標上也較為一致；二是成都市在城鄉規劃領域已經實現了市級與縣級的共同管理，即市、縣共同制定縣域城市規劃，充分保障對市級規劃的落實和對縣級訴求的響應；三是區（市）縣級本身的環境規劃管理能力較弱，需要成都市一級加以輔助。

三、從四個層面構建環境規劃體系

3.1作為環境規劃工作的統領

環境規劃體系是各層級、各類型環境規劃有機聯系形成的整體，其作用是明確不同環境規劃的編制內容、管理程序和法律法規保障，以及不同環境規劃內部的協調統一。其中，環境規劃編制體系具體規定環境規劃的類型、各類環境規劃的作用和主要內容，環境規劃管理體系具體規定各類環境規劃的組織編制、審批、實施、修改、監督檢查和評估主體，環境規劃法律法規具體規定開展各類環境規劃的法律法規要求。

3.2作為環境工作體系的頂層設計

環境規劃是對環境工作的全面、長遠的整體安排，與此對應，環境規劃體系是環境工作體系的頂層設計。環境規劃與其他環境工作密切相關，例如環境規劃的基礎數據直接來源于環境監測，環境規劃措施與污染防治技術密切相關，環境規劃的公眾參與一定程度上依托于環境教育，環境規劃法律法規體系需要與其他環境法規體系相協調。因此，環境規劃體系應對環境監測體系、污染防治技術體系、環境教育體系和環境法律法規體系的發展進行指引。

3.3與其他規劃體系相融合

從性質看，環境工作是社會經濟發展的重要組成部分，是與經濟發展、城鄉建設和土地管理等平行的工作；從行政機構看，環境部門是與發改部門、規劃部門和國土部門等平行的機構，是我國“條塊”行政架構的重要組成部分。因此，作為統籌環境工作的環境規劃體系，應與統籌其他部門工作的規劃體系相平行，在規劃編制、規劃管理、法律法規等方面與國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用規劃等形成合力，實現“多規合一”，共同指導社會經濟發展。與國家總體制度安排相協調對比表明，不同國家因其法律體系、行政架構、土地所有制、財政制度、自然資源、文化傳統的不同，環境規劃體系也有所不同。目前，我國環境工作中遇到的一些問題根源于國家總體制度安排，例如各層級環境規劃之間難以銜接，與國家“條條塊塊”行政架構關系密切；部分地方政府環境保護工作積極性不高，這與國家分稅制的財政體制相關。構建環境規劃體系，應探索如何更好地發揮國家總體制度安排對環境工作的有利作用。

四、創新成都市環境規劃體系探索

4.1環境規劃編制體系

一是明晰規劃類型。通過研究與學習借鑒，結合成都市環境規劃工作實際，將成都環境規劃分為城市環境總體規劃、重點區域/流域環境規劃、五年環保工作規劃、環境保護重要方向專項規劃和重點污染物治理專題規劃共“五大類規劃”。城市環境總體規劃以環境承載力為根本，協調、控制污染排放，明確減排的區域和方向，從基礎和源頭破解當前存在的環境問題。城市環境總體規劃在“五大類規劃”中居統領地位，其他四類規劃編制必須以此為依據。重點區域/流域環境規劃是在城市環境總體規劃的基礎上針對某一區域、流域開展的規劃，其規劃深度與城市總體規劃保持一致。五年環保工作規劃是為對應《環境保護法》要求而編制的規劃，是對五年內環境工作的總體安排，相當于城市環境總體規劃的近期行動計劃。環境保護重要方向專項規劃不僅包括大氣、水、土壤等要素專項規劃，也包括環境功能區劃和環境公共服務設施規劃，它們都是環境總體規劃的組成部分。重點污染物治理專題規劃是圍繞某污染物治理主題而開展的專題規劃（表2）。二是明確各類規劃的性質，即明確各類規劃的作用、規劃時期、規劃范圍和規劃對象，以便于各類規劃相互銜接（表3）。城市環境總體規劃是引領城市發展的中長期、綜合規劃，發揮著龍頭作用，而重點區域/流域環境規劃、五年環保工作規劃、環境保護重要方向專項規劃和重點污染物治理專題規劃是分別就某一區域/流域、五年時期工作、某一重要方向和污染物治理專題對環境總體規劃的分解和落實。三是明確五類規劃的編制規范，即明確規劃的編制要求、主要內容以及成果表達。規劃的編制要求體現生態文明價值，建立完善的目標體系，明確優化環境規劃的措施，并保障價值、目標和措施三者的一致性。規劃主要內容中以城市環境總體規劃最為重要，其至少應包括明確或提出總體定位和策略，發展目標與指標體系，環境功能區劃及管制措施，大氣、水、土壤、生態等環境的改善措施，環境公共服務設施建設要求以及實施規劃的措施和有關建議。其他四類規劃應在此基礎上進行專項深化。四是明確規劃編制任務，避免出現規劃編制缺位的情況。根據環境問題的空間尺度和各級政府環境管理能力，建議成都市本級編制城市環境總體規劃、重點區域/流域環境規劃和環境保護重要方向專項規劃，而區（市）縣可選擇性編制。鄉鎮不需要編制總體規劃、專項規劃和五年規劃，但可根據實際情況需要編制重點污染物治理專題規劃（表4）。

4.2環境規劃行政管理體系

針對規劃行政管理過程存在的各方博弈，建立博弈論模型分析最優的行政管理主體選擇。以規劃組織編制為例，現有法律對環境規劃編制主體的規定基本可以分為兩類：環保部門、地方人民政府。假設由人民政府組織編制環境規劃時，如果其他部門積極配合，則能取得較高的規劃質量R1，但因動用政府領導層資源，會付出相應的成本C1；而此時部門雖然在配合環境規劃工程中付出了成本C2，但因為積極工作得到政府的表彰h。如果其他部門消極配合，此時政府能取得的規劃質量在原來的基礎上下降f，變為R1－C1－f；而部門也因消極工作而被政府懲罰H。由環保部門組織編制環境規劃時，如果其他部門積極配合，政府仍能取得較好的規劃質量R1，但不用付出政府領導層面的成本；而此時部門在配合環境規劃工程中付出了成本C2卻不會得到相應的表彰。如果其他部門消極配合，政府能獲得的規劃質量為R1－f；而其他部門不會付出任何成本（表5）。地方人民政府和其他部門的效用函數分別表示為U和V。同時，假設地方人民政府選擇由政府作為組織編制主體的概率為p，其他部門積極配合的概率為q。因為地方人民政府收益U為p的減函數，因此要保障政府收益，一是應減小其他部門因配合工作而付出的成本C2，二是政府應加大其他部門因積極配合工作的獎勵h和因消極配合工作的懲罰H。影響C2的因素，主要是環境規劃工作的復雜程度，一般說來其復雜程度排序為：城市環境總體規劃＞重點區域/流域環境規劃＞環境保護重要方向專項規劃≥五年環保工作規劃。因此，要降低p*值，需要政府給予環境規劃的重視程度也應是：城市環境總體規劃＞重點區域/流域環境規劃＞環境保護重要方向專項規劃≥五年環保工作規劃。目前，五年規劃由環保局組織編制，因此其他規劃編制主體的層級應更高。建議成都市環境總體規劃和重點區域/流域環境規劃由成都市人民政府組織編制。對審批、實施、評估和監督檢查的程序進行模型分析，行政管理主體建議如表6所示。

4.3環境規劃法律法規體系

一是提升環境規劃的法律地位。盡快出臺《成都市環境保護條例》，設專章制定成都市環境規劃工作辦法，明確其他部門參與環境規劃的責任。二是明確各類規劃的編制規范。以《成都市環境保護條例》或《成都市環境規劃編制辦法》的形式，明確城市環境總體規劃、重點區域/流域環境規劃、五年環保工作規劃、環境保護重要方向專項規劃和重點污染物治理專題規劃的主要編制內容、基礎數據收集規范和成果表達方式。三是明確各類規劃的評估機制。在《成都市環境保護條例》中明確各類規劃的評估主體，并對評估時間和內容作出具體詳細的規定。四是以法律法規保障環境規劃工作的順利開展。在《成都市環境保護條例》中，明確將環境規劃所需資金納入市一級財政預算，規定市級和各區（市）縣環保部門配備環境規劃管理人員。環境規劃執行評估體系一是明確五類規劃評估指標體系，即明確各類規劃的執行狀況。執行情況應設計并執行年度評估制度，通過嚴控過程來保證規劃任務的完成。二是明確五類規劃評估管理要求，即明確評估主體、評估方法、評估時間等，并解決與社規、城規、土規協調執行情況評估，修訂時間嚴重滯后與脫節等問題。

作者：陶宏志 張珂 嚴祥 單位：成都市環保局