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在致生態文明貴陽國際論壇2013年年會的賀信中指出:“走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。”然而在整個社會自然環境污染日益惡化的大背景下，以前曾被認為是綠水青山、碧海藍天的農村地區的環境污染形勢也變得非常嚴峻，主要表現在:生活垃圾污染嚴重，工礦業污染加劇，焚燒秸稈污染進一步加重，土壤和地下水源有害物質含量嚴重超標等，因此，治理農村環境污染已迫在眉睫。本文著重從農村非政府組織參與農村環境污染治理的角度入手，重點考察了農村非政府組織在治理農村環境污染問題中的獨特優勢，認為針對農村環境污染問題，應采取多元治理模式，即在政府的主導下，鼓勵農村非政府組織積極參與，形成各種社會力量齊抓共治的良好局面。

一、農村非政府組織介入農村環境污染治理的獨特優勢

在整個社會非政府組織蓬勃發展的大背景下，我國農村非政府組織近年也得到一定程度的發展，這為農村環境污染的治理選擇提供了新的途徑。學界一般認為，“非政府組織是依法建立的、非政府的、非營利性的、自主管理的、非黨派性質的，并且具有一定志愿性質的、致力于解決各種社會性問題的社會組織”。農村非政府組織主要是指以維護農村社會公益為目的、萌發成長于農村社會的自治性組織，具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性等特征。

(一)農村非政府組織能夠有效彌補農村環境治理的制度設計不足農村非政府組織除了具備非政府組織的一般特征外，還具有地域性特征。由于我國地域遼闊，農村的情況各有不同，基于不同的村情社情基礎上成立起來的農村非政府組織必定不會像一般非政府組織那樣，而是和不同農村特殊的地理環境、風俗習慣等相適應的，其組織架構、人員構成、運作方式也就必然具備一定的地域特征。這種地域性就使得農村非政府組織在環境污染治理上非常接地氣，它們能夠深切地體會到環境污染給農村帶來的危害，也非常清楚造成污染的原因，能夠提出并實施具有針對性的措施。在當前國家環境保護立法層面上相對忽視農村環境污染治理這一制度設計不足的現實下，農村非政府組織在環境保護上的意愿和認識，在一定程度上能夠彌補因制度設計缺陷所造成的對農村環境污染治理問題的忽視。

(二)農村非政府組織能夠填補農村環境污染治理的主體缺位按照“誰污染，誰治理”的原則，我國目前針對農村環境污染的治理出現了主體缺位，即沒有特定的組織或團體真正有意識、有擔當地承擔起治理污染的主體責任。另外，由于農村污染具有隨機性、分散性、隱蔽性的特點，而且大部分農戶經濟水平還很低，單個農戶也很難成為有效的責任主體。因此，迫切需要尋找一個新的責任主體，而農村非政府組織就是一個恰當的選擇。農村非政府組織是一個相對穩定的常設性機構，有自身的領導機構和組織原則，實行自我約束和管理，其成立帶有志愿性質，其成員大部分是志愿者，參加者都致力于該組織所關注的特定的社會問題，環境污染問題即是其一。比如，農民專業合作社在農村環境污染中起到非常重要的新的責任主體作用。一方面，該組織可以通過培訓強化農民的環保意識，也可以通過經濟手段來改變現有的種植養殖方式，使其變得更加環保;另一方面，通過該組織可以在農戶和政府之間架起橋梁，起到上傳下達的作用，充分發揮政府和農戶的各自職能，促進環境污染問題的解決。

(三)農村非政府組織能夠有效緩解農村環境治理的投入不足問題在整個國家尤其是城市污染日益嚴重的情況下，指望政府在農村污染治理上投入大量資金是不現實的，即便是政府有所投入，也只是杯水車薪。因此，必須為治理污染找到新的籌集資金的渠道，而通過農村非政府組織中的各個團體的積極參與，能夠最大限度地籌集到治理污染所需的資金。把這些捐贈資金用于農村環境污染治理，就能夠在一定程度上彌補環境污染治理資金的不足。同時，農村非政府組織在治理環境污染中對資金的使用采取民主開放的公眾參與機制，直接處于公眾的監督之下，相當程度上避免了暗箱操作，最大限度地發揮資金的使用效率。

二、農村非政府組織介入農村環境污染治理的現實困境

農村非政府組織在農村環境污染治理中發揮了比較重要的作用，但是各種主客觀條件的存在也制約著其發展，致使其在農村環境污染治理中面臨困境，主要表現在以下幾個方面。

(一)農村環境污染治理中農村非政府組織的法律地位和保障相對缺位現代化的治理體系是多元主體合作共治，是對傳統治理模式的突破。農村非政府組織參與農村治理，需要以一定的公共權威為基礎，但現實中其權威的認同面臨挑戰。一些鄉鎮政府，雖然支持發展農村非政府組織，但是把它們當成自己的附屬機構，“對非政府組織采取了一種既鼓勵發展又強化行政管理和政治限制的謹慎態度”［2］。一旦二者發生沖突，非政府組織的合法性便蕩然無存。一些村民對非政府組織也并不認同，一方面是受傳統觀念的影響，另一方面也是農村非政府組織自身公信力不足。由于合法性問題的存在，農村非政府組織在參與農村環境治理工作上顯得心有余而力不足，這是目前其所面臨的一大困境。另外，從立法層面上講，我國目前還沒有一部相對完整的關于非政府組織的法律文本。改革開放以來，我們國家制定了幾部關于非政府組織參與行政活動的法律規章，這些法律規章雖然彌補了我國關于非政府組織的法律空白，但是都缺乏完整性和系統性，而且少見相應的司法解釋和具體的實施細則。尤其是在實踐中，過于強調登記注冊程序，實際的針對性和可操作性不強，缺乏對農村非政府組織在環境污染治理中的地位、性質、具體活動原則等規定。這就使得農村非政府組織在污染治理中的地位顯得尷尬，有“名不正、言不順”之嫌，直接影響了農村非政府組織在環境治理中優勢作用的發揮;同時，也會導致政府對農村非政府組織的隨意化管理。

(二)農村環境污染治理中農村非政府組織的社會公信力有待于加強農村非政府組織要想有成效地致力于各種社會公益活動，就必須在其所服務的對象、當地政府以及捐助者面前具有公信力，有作出承諾并實現承諾的能力。我國的農村非政府組織發展尚不成熟，廣大民眾對其了解和認識比較有限，甚至存在部分認識誤區，這就使其發展缺乏寬松的社會環境和民意認可，不利于農村非政府組織的正常運行以及公益活動的開展。另外，相當一部分農村非政府組織是從政府機構中演化而來的，獨立開展活動比較困難。其獨立性的弱化很容易導致其公益活動具有濃厚的官僚化和商業化色彩，有的甚至開展經營性活動，這就背離了其公益性和非營利性的基本特征，無形中就使得農村非政府組織的社會公信力大打折扣，也會使其參與社會公益活動喪失民眾基礎和人才支持。

(三)農村環境污染治理中農村非政府組織的資金、人才相對缺乏經費短缺一直是制約我國農村非政府組織在環境污染治理中發揮作用的主要“瓶頸”，而人才尤其是專業人才的相對缺乏也限制了其工作的開展。從理論上說，非政府組織的經費來源十分廣泛，既有財政撥款和社會捐助，又有會費和各種附加收入，但實際上并非如此。“當前，我國‘內生型’非政府組織和‘外生型’非政府組織都在不同程度上存在著經費短缺的情況，約有半數左右的非政府組織活動經費來源于政府的財政撥款、補貼以及項目經費，而會費僅占20%”［3］。由于經費短缺，農村非政府組織無法吸納優秀的專業人才，在開展公益活動時總是受到人才的限制。在環境污染治理實踐中，由于缺乏專業人才，農村非政府組織很少對治理活動提出合理化的建議，這在很大程度上降低了農村非政府組織介入環境污染治理的成效，使得政府和民眾對其治理能力產生懷疑，進一步影響了其參與環境污染治理工作的良性發展。

三、農村非政府組織有效介入農村環境污染治理的路徑選擇

農村非政府組織在農村環境污染治理中所面臨的現實困境制約著其作用的發揮，但這些困境亦是我們解決的方向和突破口。筆者認為，應該從以下幾個方面尋求突破。

(一)通過法律體系的建立健全賦予農村非政府組織在污染治理中的合法性要大力推進非政府組織立法工作，加快制定關于農村非政府組織發展與實施農村環境污染治理的相關法律，建立配套的法律法規體系，確保農村非政府組織的合法權益，為其參與農村環境治理提供強有力的法律保障。一方面，在對現行與非政府組織相關的法律法規進行修改和完善的基礎上，要盡快出臺《非政府組織管理法》，對設立非政府組織的相關細則予以規定，使非政府組織建立過程合法化，日常運行公開透明化、公益活動民主規范化，從根本上改變把農村非政府組織當作一般機關事業單位來管理的傳統做法，使非政府組織在法制化的道路上健康持續發展;另一方面，進一步完善《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，充分保證農村非政府組織介入農村環境污染治理的合法性，對其從事農村環境污染治理活動提供法律保障，為其參與農村環境污染治理創造良好的法律環境。

(二)通過大力宣傳增強農村非政府組織在污染治理中的社會公信力農村非政府組織要想贏得民眾的認可和支持，主要途徑就是加大對自身的宣傳力度，使民眾真正了解農村非政府組織的宗旨、地位和功能。一方面，農村非政府組織自身與政府要向廣大農民宣傳黨和國家關于支持和鼓勵非政府組織發展的相關法律政策，并積極介紹其他地方農村非政府組織發展所取得的成績和先進經驗，讓農民打消對農村非政府組織發展的思想顧慮，形成準確的思想定位，從而提高廣大農民建立農村非政府組織的自覺性，促進農村非政府組織的健康快速發展。另一方面，在農村非政府組織參與農村環境污染治理過程中，也要加強宣傳力度，邀請農民參與進來，讓他們在治理活動的整個過程中能起到過程監督、流程觀摩、結果反饋的作用，農民能夠切身體會到農村非政府組織對于農村環境污染治理所起到的積極作用，也必然會積極支持，甚至投入農村非政府組織的發展中。這樣，農村非政府組織在環境治理中，不但提升了自己的能力，也會得到社會民眾的認可和支持，有利于農村環境污染治理工作取得顯著成效。

(三)通過加強農村非政府組織的自身建設來提高其募集資金和儲備人才的能力農村非政府組織自身建設應該著力解決兩個問題:一是提高募集資金的能力，二是儲備人才的能力。一方面，充足的資金是農村非政府組織參與環境治理取得實效的基本保障，因此，從各個途徑募集其運行與發展所需的資金是當務之急。當前，農村非政府組織還主要是依靠政府的財政支持來維持支出，但是這些資金還不足以保證其可持續發展，必須拓寬募集資金的渠道，除了要通過各種方式吸引民間的捐助外，還要努力爭取各種形式的資助與幫扶。另一方面，農村非政府組織人才匱乏尤其是專業人才匱乏是制約其可持續發展的一大“瓶頸”。當前農村非政府組織的規模普遍偏小，且局限于在特定的區域開展活動，這就使得其在進行工作人員選拔時受到很大的局限。因此，除了盡可能在更大范圍內選拔優秀人才之外，更重要的是，要對現有的工作人員進行在崗培訓，通過培訓來提高他們的專業技能。

(四)理順政府和農村非政府組織在農村環境污染治理中的關系在農村環境污染治理中應該建立起以政府為主導的多元治理模式，充分發揮農村非政府組織的優勢，彌補單純的政府主導所存在的缺陷。這就需要理順政府和農村非政府組織在農村環境污染治理中的關系。一方面，要大力推進政府管理的改革與創新，政府要從“全能政府”轉變為“有限政府”。另一方面，對農村非政府組織的地位與社會功能進行重新定位，科學評估其參與管理社會公共事務中的角色。政府也應該尋求與非政府組織建立起良性的互動合作關系，“堅持培育發展和管理監督并重的原則，完善培育扶持和依法管理非政府組織的政策”，積極推動農村非政府組織健康發展。具體來講，在農村環境污染治理中，農村非政府組織所要達到的目的、所承擔的責任和政府是相同的，是政府的合作者與助手，對此，應該積極理順農村環境污染治理中政府與非政府組織的關系，摒棄原有的把非政府組織視為管理與限制對象的過時看法，支持農村非政府組織發展，大膽委托其開展環境污染治理活動，對其介入農村環境污染治理所取得的成果給予獎勵，使其在農村生態環境的治理中發揮更大的作用。

作者：郭桂玲 單位：河南警察學院 社科部