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一、波羅的海環境問題的治理

（一）努力超越政治利益的分歧。

波羅的海是一個國際海域，要治理好波羅的海的環境問題也只能通過國際合作的方式來進行，單一國家的努力難以取得顯著效果。對于這一點，波羅的海周邊各國具有較為明確的認識。由于必須依賴于各國間的全力合作，因此，波羅的海的環境問題治理受國際政治環境的影響就十分明顯了。歷史地看，以1974年赫爾辛基大會的召開為標志，波羅的海周邊各國第一次坐在一起共同商議治理波羅的海的環境問題，從此波羅的海的環境問題被正式納入國際治理的范疇，這是波羅的海環境問題治理的第一階段。第二階段則開始于蘇東劇變后，波羅的海地區的國際政治環境空前緩和，周邊國家在環境領域開展合作的政治障礙消失，波羅的海環境問題的國際治理開始取得重大進展。第三階段以2004年波羅的海三國（愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛）加入歐盟為標志，波羅的海的國際治理進入了一個新的歷史時期。在這一階段因為歐盟作為一個角色介入到波羅的海的環境問題治理中，使其開始面臨新的機遇和挑戰。其中，在第二和第三階段，波羅的海周邊國家能夠順應和利用國際政治環境的有利變化，抓住機遇，積極開展環境治理的國際合作，取得了大量的成果。但是，值得注意的是，這些成果的取得仍然是以冷戰時期周邊各國打下的良好合作關系為基礎的。雖然冷戰造成了波羅的海周邊各國政治上的對立和不信任，但在環境問題上的合作卻依然取得了像簽署《赫爾辛基公約》、建立赫爾辛基委員會這樣重要的突破，而赫爾辛基委員會自成立至今也一直是波羅的海環境問題治理的最主要協調機構。這說明周邊國家能夠清醒地認識到環境問題的特殊性質，并能夠努力超越國際政治因素的制約，在環境問題的治理上開展有效的對話和合作。

（二）建立并不斷完善相關組織機構。

蘇聯解體和東歐劇變導致的地緣政治格局的變動對波羅的海的環境治理結構產生了深遠的影響，并引發了新的跨國管理機構的發展。大量的新的國家間政府組織和非政府組織，比如波羅的海委員會（CBSS）和清潔波羅的海聯盟（CCB），以及跨國的地方政府間組織，比如波羅的海城市聯盟（UCB）等紛紛涌現。盡管這些組織追求的目標各異，但它們都有相應的環境政策，并在不同的領域為治理波羅的海的環境問題發揮著作用。除了新的組織建立之外，原有的組織結構也積極調整自身以適應新的形勢。1992年，新的赫爾辛基公約簽署，增加了四個締約方，包括波羅的海三國和歐共體。而赫爾辛基委員會也開始主動調整自身組織結構，以適應變化了的形勢的需要。原有組織機構的積極調整和新的組織機構的紛紛建立為波羅的海環境問題的國際治理注入了新的動力。

（三）重視發揮波羅的海地區之外的力量的作用。

冷戰結束后波羅的海地區環境治理結構的發展不僅是這一地區政治局勢緩和的重要結果，同時也還與國際社會對環境問題重視程度的增加有關。1992年，聯合國教科文組織在里約熱內盧召開了聯合國環境與發展大會。這次會議的成功舉辦，極大地推動了波羅的海地區國家和組織環境政策的制定和對可持續發展的重視。會議通過的《21世紀議程》不僅在波羅的海地區尤其是北歐國家和德國內引發了廣泛的討論，還直接導致了1996年波羅的海21世紀議程的創立。除此之外，作為地區最大國際組織的歐盟也在波羅的海環境問題上發揮了重要的影響力。2004年，歐盟實現了歷史上最大規模的擴大，波羅的海三國等10個國家加入歐盟。歐盟的加入重新塑造了波羅的海地區環境問題的治理結構，其組織機構需要在多個層面上同波羅的海地區的實際需要進行協調。而在環境政策領域，國家和地方當局可能通過人員和組織機構同管理和幫助制定環境政策的歐盟理事會發生聯系。同樣，歐盟是1992年赫爾辛基公約的正式締約方，這使得歐盟委員會在赫爾辛基委員會中具有投票權。此外，歐盟堅持將與其環境政策協調一致作為成為其成員國的條件之一，也對波羅的海國家的環境政策議程產生了重要影響。

二、對南海環境問題治理的啟示

南海又稱“南中國海”，是西太平洋最大的邊緣海之一。南海周邊人口密集，工農業和經濟發展較為迅速，而一些世界上最繁忙的國際航線也經過南海。每年世界商船和超級油輪一半以上的貨運都經過南中國海。經過馬六甲海峽進入南中國海的油輪運輸量是蘇伊士運河運輸量的三倍多，是巴拿馬運河運輸量的五倍多。此外，由于東南亞對能源的需求越來越高，大部分增加的進口都經過南中國海、馬六甲海峽和龍目海峽，導致污染的風險也越來越高。同波羅的海的環境問題相類似，南海海域的環境問題也主要集中在富營養化、有毒物質富集和海上污染等三個方面。目前，南海的環境狀況呈現總體良好，但持續惡化的趨勢，部分海域污染情況較為嚴重。其中，富營養化是南海面臨的最主要環境問題。以我國南海沿海海域為例，根據中國海洋局公布的統計數據，2012年南海海域入海排污口鄰近海域環境質量狀況總體依然較差，與2011年相比未見明顯改善。86.7%的排污口鄰近海域水體呈富營養化狀態，40.0%的排污口鄰近海域呈重度富營養化。南海海域未達到第一類海水水質標準的海域面積為24840平方公里，其中劣于第四類水質海域面積為4300平方公里。除此之外，南海海域來往船只密集，增加了發生海上事故的風險，而南海地區豐富的石油和天然氣儲量也吸引了周邊國家競相開采，大大增加發生海上漏油事故的風險。基于地緣關系，中國與東盟的生態系統是一個整體，構成整個地球生態系統的一個有機組成部分。由于許多環境問題是跨國界的，一個國家單獨解決這些跨國界的環境與生態問題將是徒勞的，這就需要相鄰國家、位于一個生態區的不同國家進行緊密合作，采取共同的行動，這也就是實現可持續發展所要求的全球的共同發展，它由地球的整體性和相互依存性所決定的。南海和波羅的海同為國際性海域，且面臨著類似的環境問題，基于這些相似性，波羅的海環境問題的國際治理經驗可以為我所用，成為我國和周邊各國治理南海環境問題的重要借鑒。

（一）南海周邊各國應努力超越政治分歧。

波羅的海環境問題之所以能夠得到有效治理，是與這一地區各國間的積極合作緊密相關的。上世紀九十年代以前，由于冷戰的原因，波羅的海周邊各國分屬兩大陣營，政治斗爭和軍事斗爭十分激烈。但即使如此，周邊各國還是在1974年齊聚一堂，召開了赫爾辛基大會，并成立了赫爾辛基委員會，為波羅的海環境問題的治理奠定了堅實的組織基礎。進入九十年代后，隨著國際政治環境的改變，波羅的海的環境污染問題被提到了更加顯眼的位置，各國合作的空間被大大釋放出來，極大地促進了各類合作組織的建立，推動了波羅的海環境狀況的改善進程。對于南海來說，目前這一地區仍然存在著較為復雜的海洋權益爭端，但是，這些爭端的存在不應當成為各國合作治理南海環境污染問題的障礙性因素。周邊各國應該本著對自然環境負責的精神和對子孫后代負責的態度，努力超越政治利益分歧，在南海環境問題的治理上采取更加積極和合作的態度，并在談判的基礎上，有序合理地開發南海自然資源，切實保證南海的生態和環境健康。

（二）要建立全面有效的合作機制。

波羅的海環境治理的一個很重要的成功經驗就是具有多種多樣、不同層次和不同工作重點的國際組織的存在。建立有效的合作協調機制，可以使得各個國家的投入和環境治理資源能夠得到協調使用，從而使環境問題治理的效果最大化。比如赫爾辛基委員會，這一委員會成立近四十年來，在波羅的海環境問題的治理上一直發揮中樞的作用，綜合協調各國的活動，并及時環境監測數據。目前，南海地區國家之間還沒有類似的組織架構。南海作為一片國際海域，要想治理好環境問題，建立有效的組織協調機構是必不可少的。目前在南海周邊各國間建立類似于赫爾辛基委員會的組織仍然具有較大的阻力，而較為現實可行的辦法是從各國間開展環境保護的合作項目開始，逐步深化理解和合作。2013年6月，為了促進南海及其周邊海洋國家在海洋領域的務實合作，由中國國家海洋局的《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2011—2015)》開始實施。該計劃的重點是推動當前南海及其周邊國家共同關心的區域海洋可持續發展方面的合作，合作區域范圍主要包括南海及與其相連的印度洋和太平洋，合作伙伴主要包括在此區域內的有關國家以及政府間或者非政府間的國際組織。這一計劃的實施將會有助于進一步發揮我國在治理南海環境問題上的積極作用，推動南海各國和相關組織在海洋環境問題上的合作。

（三）要積極發揮地區國際組織和地區外力量的作用。

從波羅的海的治理歷程不難看出，地區國際組織和地區外國際力量在海洋環境問題的治理上能夠發揮十分重要的作用。作為東南亞地區最大的綜合性政府間國際組織，東盟在東南亞事務中扮演著十分重要的角色。由于環繞南海的東南亞國家都是東盟的成員國，因此必須要努力發揮東盟在南海環境問題治理上的作用，尤其是要深化中國和東盟在這一問題上的合作。近年來，中國與東盟在環境領域的合作發展勢頭良好，成果顯著。2007年，在第十一次中國—東盟領導人會議上，中國政府首次提出了探討制訂中國—東盟環境保護合作戰略、適時建立中國—東盟環境部長會議機制等建議；2009年，中國與東盟通過了《中國-東盟環保合作戰略2009—2015》，確定了雙方合作的重點領域；2011年，雙方共同制定和通過了《中國—東盟環境保護合作行動計劃2011—2013》，確定了開展政策交流與對話、綠色使者計劃、環境產業和技術合作、聯合研究等重點合作內容，同年，經中國政府批準建立了中國—東盟環保合作中心；2013年9月“中國—東盟環境合作論壇”在廣西桂林舉辦，而第十二屆東盟—中日韓環境部長會議也于同月在印度尼西亞泗水召開。中國和東盟在環境問題上的合作和對話必將會對南海環境問題的治理起到積極的推動作用。除了重視發揮東盟的作用和加強中國—東盟之間的環境合作之外，也必須要注意發揮地區之外的國際組織和機構的作用，而這其中應當尤其重視聯合國的作用。近年來，聯合國在推動國際海洋環境保護，協調各國立場，加強對各國監督方面做出了重要貢獻，特別在解決環境保護的技術和資金問題上，發揮了重要的作用。我國曾積極參與了在聯合國的框架內實施的“西北太平洋行動計劃”和“聯合國環境署保護海洋環境全球行動計劃”等多個環境保護項目，有力地促進了我國海洋環境保護工作的開展。今后，包括中國在內的南海周邊各國應當積極爭取聯合國相關部門在南海環境問題治理上發揮更大的作用。南海是周邊國家人民生存和可持續發展的寶貴財富，保護和改善南海的自然環境，是各國應當共同肩負起的責任。進一步推進周邊各國在南海環境問題上的合作，努力搭建合作平臺，完善合作機制，對促進南海地區和平與穩定、發展與繁榮具有十分重要的意義。

作者：單位：上海理工大學社會科學學院