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一、管理操作流程

在保證金制度籌劃、建立的同時，三廳也著手建立了省級及以上發(fā)證礦山保證金的管理體系。根據(jù)保證金的管理流程，初步確定了保證金的核定、開戶、存儲、工程驗收、返還等系統(tǒng)建設(shè)工作，并由銀行開發(fā)了保證金管理平臺，在省國土資源廳開通了財務(wù)專線，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)化管理系統(tǒng)。通過該管理平臺，可實現(xiàn)保證金的核定、修正、查詢等功能，并可根據(jù)需要，選擇性地導(dǎo)出和統(tǒng)計有關(guān)數(shù)據(jù)。市、縣兩級發(fā)證礦山監(jiān)管部門為市、縣相關(guān)部門，因保證金整體規(guī)模小，礦山企業(yè)存儲積極性不高，管理體系建設(shè)相對滯后。現(xiàn)將省級及以上發(fā)證礦山管理操作流程介紹如下：核定：由省國土資源廳將礦山基本信息錄入保證金管理平臺，系統(tǒng)根據(jù)礦山面積、礦種、開采方式等，自動計算礦山保證金的年均存儲額和總存儲額，生成并打印保證金存儲單。開戶和存儲：礦山企業(yè)根據(jù)保證金存儲單核定的額度，在中信銀行（省內(nèi)各分行）存儲保證金。首次存儲保證金的，須持采礦許可證、營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼等材料到銀行開戶后存儲。根據(jù)三廳與中信銀行磋商，存儲的保證金按一年期定期利息計算利息。工程驗收和保證金返還：礦山企業(yè)按照驗收辦法有關(guān)要求，完成治理恢復(fù)工程并提交驗收材料的，由三廳組織專家驗收。根據(jù)驗收結(jié)果（結(jié)論），返還相應(yīng)額度的保證金。

二、保證金存儲現(xiàn)狀分析

（一）存儲現(xiàn)狀截至2013年底，經(jīng)核定省級及以上發(fā)證礦山應(yīng)存儲保證金總額9.40億元，已存儲保證金7.87億元，足額存儲率83.7%。總體存儲情況良好。截至2013年底，市、縣兩級發(fā)證礦山4729個，經(jīng)核定應(yīng)存儲保證金總額13.71億元，已存儲保證金0.76億元，存儲率5.5%。

（二）部分礦山不能足額存儲保證金的原因分析1.省級及以上發(fā)證礦山近年來，江西省國土資源廳每年會對未存儲保證金礦山開展了一次專項督查，了解礦山企業(yè)未及時存儲的原因，下發(fā)了督促存儲的通知。據(jù)初步了解，因近年礦業(yè)經(jīng)濟不景氣，部分礦山企業(yè)（尤其是煤礦和鐵礦企業(yè)）經(jīng)營困難，導(dǎo)致礦山企業(yè)資金緊張、虧損，甚至停產(chǎn)或歇業(yè)，是礦山未及時存儲保證金的主要原因。另外，也有少部分礦山企業(yè)以存儲標準偏高等理由，不愿意存儲保證金。2.市、縣發(fā)證礦山市、縣發(fā)證礦山保證金存儲率過低的原因很多，經(jīng)調(diào)查，主要可以歸結(jié)于以下幾點：一是地方保證金管理系統(tǒng)建設(shè)滯后，導(dǎo)致保證金存儲工作滯后；二是近年來礦業(yè)經(jīng)濟不景氣，很多礦山經(jīng)營困難、停產(chǎn)關(guān)閉，不能及時存儲保證金；三是礦山多為中小型礦山，整體經(jīng)濟規(guī)模小，普遍反應(yīng)存儲標準過高，但地方無自主調(diào)整權(quán)，導(dǎo)致存儲率過低。

三、保證金制度目前存在的幾個問題

（一）立法依據(jù)有待完善《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》《財政部、國土資源部、環(huán)保總局關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責任機制的指導(dǎo)意見》僅僅是政策層面上的指導(dǎo)文件，《礦產(chǎn)資源法》《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》等分散的法律法規(guī)對礦山環(huán)境問題僅有原則性的規(guī)定，保證金制度目前尚缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定，針對性和操作性不強[6-8]。國土資源部出臺的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，彌補了《礦產(chǎn)資源法》等在礦產(chǎn)資源環(huán)境保護方面的不足。但《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》關(guān)于保證金的概念（礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金）限定在地質(zhì)環(huán)境范疇，較為狹隘，保證金名稱與國務(wù)院及財政、國土資源和環(huán)保三部文件也不一致。江西省保證金名稱采用的是《財政部、國土資源部、環(huán)保總局關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責任機制的指導(dǎo)意見》提法名稱（礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復(fù)保證金）。按概念來理解，礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復(fù)保證金涵蓋了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》能不能作為江西省現(xiàn)有保證金制度的立法依據(jù)，有待商榷。另外，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》是國土資源部單家部門規(guī)章，而江西省保證金制度則由財政、國土、環(huán)保三部門制定和監(jiān)管，在管理權(quán)限上也不配套。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》作為江西省保證金制度的立法依據(jù)似乎也不適合。

（二）管理體系難以統(tǒng)一基本按照發(fā)證權(quán)限分配保證金的管理權(quán)限，分為省級及以上發(fā)證、市級發(fā)證、縣級發(fā)證三級管理體系。三級管理體系相互獨立，各個市、縣的管理方式也不一致，導(dǎo)致全省保證金管理方式繁多，數(shù)據(jù)形式也各式各樣。因為沒有統(tǒng)一的管理方式和系統(tǒng)平臺，各級礦山存儲保證金的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)共享。

（三）核定方式存在瑕疵根據(jù)《暫行辦法》，保證金按年度存儲，年度存儲額根據(jù)礦區(qū)面積、開采方式等確定，保證金存儲總額是年度存儲額乘以采礦許可證剩余服務(wù)年限。這樣的核定方式存在一個問題，就是采礦許可證剩余服務(wù)年限和礦區(qū)面積差異大，會導(dǎo)致同類、同規(guī)模、同開采方式礦山保證金存儲總額相差很大。以小型煤礦為例，目前江西省有6萬噸/年及以下規(guī)模的煤礦559家，約占全省省級及以上發(fā)證礦山數(shù)量的45%。如，同為開采設(shè)計規(guī)模為6萬噸/年的煤礦，保證金存儲額低的可至1.9萬元/年，高的可達200余萬元/年，差額超過100倍。若再考慮服務(wù)年限差異，保證金存儲總額差距可能將進一步擴大，但礦山實施治理恢復(fù)的費用不會有如此大的差異。

（四）各類類似治理費用并行保證金與土地復(fù)墾費、水土流失防治與補償費、農(nóng)林補償費等在功能上存在交叉重疊[9]。根據(jù)《暫行辦法》，保證金的用途定義是“預(yù)防因礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境功能，治理環(huán)境污染和礦山地質(zhì)災(zāi)害”，從用途定義上理解，土地復(fù)墾費、水土流失防治與補償費、農(nóng)林補償費已經(jīng)涵蓋在保證金功能范圍之內(nèi)，甚至礦山企業(yè)的排污費也可以納入保證金的范疇。但實際情況是各種類似的費用并行，獨立存在。

（五）難以實施治理工程和驗收大部分《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案》只是粗略的開展了地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、評價和預(yù)測，所部署的治理工程總體不具備操作性。另外，礦山地質(zhì)環(huán)境保護、土地復(fù)墾、水土保持、環(huán)境保護等都有各自的方案（報告），有各自的驗收標準，即使對于同一項礦山治理恢復(fù)工程，治理措施、方式、結(jié)果都可能存在差異，以哪個方案（標準）驗收為準呢？各部門是否會認同其它部門已經(jīng)驗收的工程呢？因礦山各類治理工程驗收尚未鋪開，因此矛盾還未集中暴露出來。

四、制度展望

根據(jù)《暫行辦法》現(xiàn)有修訂稿，主要修訂的內(nèi)容也只是完善和鞏固現(xiàn)有制度，沒有轉(zhuǎn)折性的改變。至于適當?shù)南抡{(diào)存儲標準，也是迫于各方面的壓力所做出的妥協(xié)。可以預(yù)見在未來幾年，江西省保證金制度積習(xí)所致，除完善立法問題外，應(yīng)該不會有大的突破和創(chuàng)新。

（一）已經(jīng)著手的完善立法工作為了解決保證金制度的立法依據(jù)問題，江西省國土資源廳在保證金制度實施之前就開始了立法前期的籌備工作，于2011年左右形成了《江西省礦山地質(zhì)環(huán)境保護條例》（初稿），并列入省人大立法計劃。2014年，借修訂《江西省礦產(chǎn)資源開采管理條例》之機，根據(jù)省人大建議，取消《江西省礦山地質(zhì)環(huán)境保護條例》的立法工作，在《江西省礦產(chǎn)資源開采管理條例》修訂稿中增加“礦山地質(zhì)環(huán)境保護”（含保證金制度相關(guān)內(nèi)容）專章。按照工作計劃，《江西省礦產(chǎn)資源開采管理條例》（修訂稿）擬于年內(nèi)（2014年）正式報省人大通過后頒布實施。同時，2012年底以來，三廳就開始了《暫行辦法》的修訂工作。《暫行辦法》修訂工作多次征求地方監(jiān)管部門、省屬礦業(yè)集團及有代表性的礦山企業(yè)的意見，并經(jīng)修改完善，形成了《暫行辦法》修訂稿。根據(jù)近年保證金制度的實施情況、經(jīng)驗總結(jié)及有關(guān)部門（企業(yè)）的意見和建議，《暫行辦法》修訂稿針對存儲標準進行了適當下調(diào)，同時對保證金的核定、返還等程序做出了進一步的明確和完善。待《江西省礦產(chǎn)資源開采管理條例》（修訂稿）頒布實施，完善立法依據(jù)后，《暫行辦法》也即可完成修訂工作。將保證金制度列入《江西省礦產(chǎn)資源開采管理條例》（修訂稿），似乎是完善了立法依據(jù)，但又產(chǎn)生了一個新問題。《江西省礦產(chǎn)資源開采管理條例》（修訂稿）增加的是“礦山地質(zhì)環(huán)境保護”專章，不是“礦山環(huán)境保護”專章，以國土資源部門職能，也只能限定在“礦山地質(zhì)環(huán)境保護”范疇。那么江西省保證金的名稱和定義是否也要相應(yīng)調(diào)整，回歸到國土資源部《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》保證金的名稱和定義呢？條例修訂還未完成，該問題懸而未決。如果保證金名稱和定義限定到地質(zhì)環(huán)境保護范疇，那么之前存儲的保證金如何監(jiān)管、由誰監(jiān)管，又如何使用？如果仍保留現(xiàn)有的名稱和定義，那么增加的應(yīng)該是“礦山環(huán)境保護”專章，修訂工作也超出了國土資源部門職能，除財政、環(huán)保外，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門是否也該參與修訂工作呢？目前的情況是這些部門均未參與《江西省礦產(chǎn)資源開采管理條例》的修訂工作。

（二）管理體系依然難以統(tǒng)一《江西省礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金專戶資金監(jiān)管辦法》規(guī)定，保證金的各級監(jiān)管部門確定保證金存儲的銀行，已經(jīng)為保證金管理體系的統(tǒng)一設(shè)置了障礙。省級及以上發(fā)證礦山管理體系較為完善，但確定的銀行地域分布十分受限，向市、縣發(fā)展和推廣的可能性小，保證金各級管理體系分立的基本格局難以改變。

（三）核定方式基本維持現(xiàn)狀保證金的核定方式在《暫行辦法》修訂稿中基本沿用現(xiàn)有的核定方式，除存儲標準適當下調(diào)外，影響核定的因素未變，計算方式未變。同類、同規(guī)模、同開采方式礦山保證金存儲總額相差很大的問題不會得到改善。

（四）各類類似治理費用難以協(xié)調(diào)合并監(jiān)管部門早已意識到保證金與土地復(fù)墾費、水土流失防治與補償費、農(nóng)林補償費等在功能上存在交叉重疊，但難以有所作為。這涉及到多個部門職能。除非共同的上級部門出面協(xié)調(diào)，財政、國土資源、環(huán)保部門難以完成協(xié)調(diào)工作。像保證金與土地復(fù)墾費同為國土資源部門監(jiān)管，都未能實現(xiàn)合并，協(xié)調(diào)合并其它類似費用的難度可想而知。

（五）治理工程依然難以實施和驗收在編制費用有限、編制單位競爭激烈的條件下，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案》的編制，礦山企業(yè)和編制單位目的一致，就是方案盡快通過評審，拿到批文；對于評審專家而言，審查工作量大，但時間短，難以給出有效、適用的建議。因此《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案》仍舊難以指導(dǎo)治理工程實施，不具備操作性。另外，礦山環(huán)境治理的工程驗收涉及地質(zhì)環(huán)境保護、土地復(fù)墾、水土保持、環(huán)境保護等多個方案（報告），驗收內(nèi)容、標準明顯有交叉和重疊。能否將涉及礦山環(huán)境治理的所有方案（報告）合并成一個方案（報告），規(guī)范和統(tǒng)一治理措施、方式及驗收標準？近期似乎也不可實現(xiàn)，原因同各類類似治理費用的難以協(xié)調(diào)合并。

五、結(jié)語

（一）存儲率不是制度實施效果保證金的存儲帶有一定的強制性，如不足額存儲，按《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，主管部門可以不通過礦山企業(yè)的年度采礦活動報告（又稱年檢），這對礦山企業(yè)是一個較大的威懾。江西省省級及以上發(fā)證礦山保證金足額存儲率能達到83.7%，這么一個較高的水平，卡住年檢關(guān)，是一個至關(guān)重要的因素。較高的存儲率能說明保證金制度的實施效果嗎？顯然不能。具體落實的礦山治理恢復(fù)工程才是考核保證金制度最終實施效果的標準。另外，礦山企業(yè)實施治理恢復(fù)工程前，是不能提取保證金的，要工程驗收合格后方能申請返還一定的額度。也就是說，礦山企業(yè)仍需先期墊付治理恢復(fù)工程的資金。即使墊付資金完成了治理恢復(fù)工程，礦山企業(yè)還存在工程能否順利通過驗收、保證金能否順利返還的擔憂。多重因素之下，礦山企業(yè)對履行礦山治理恢復(fù)的義務(wù)顯然缺乏積極性。這與保證金制度設(shè)立的初衷也背道相馳。

（二）制度設(shè)立的深層機制保證金制度的設(shè)立機制，表面看是“用于保證礦山企業(yè)履行礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)義務(wù)”,從深層來看，則是基于監(jiān)管部門對礦山企業(yè)履行礦山治理恢復(fù)義務(wù)的不信任。保證金制度的設(shè)立，沒有考慮礦山企業(yè)會自覺履行礦山治理恢復(fù)義務(wù)的可能，也沒有考慮從監(jiān)管的角度出發(fā)，督促（或采取強制措施）礦山企業(yè)履行礦山治理恢復(fù)義務(wù)所能做出的努力。監(jiān)管部門按最壞的結(jié)果（所有礦山企業(yè)完全不會履行礦山治理恢復(fù)義務(wù)），為維護公共環(huán)境（利益），按照“不低于基本治理恢復(fù)費用的原則確定”設(shè)立了保證金制度。導(dǎo)致的結(jié)果是，監(jiān)管部門將因不信任和疏于監(jiān)管的成本完全轉(zhuǎn)嫁給了礦山企業(yè)，礦山企業(yè)承擔了最壞結(jié)果所產(chǎn)生的所有負面經(jīng)濟效應(yīng)（存儲保證金）。一個政策的制定，往往偏向的是政策制定者的利益（或最小風險）。保證金制度在監(jiān)管部門和礦山企業(yè)之間所體現(xiàn)的責任和利益是不對等的。監(jiān)管部門加強監(jiān)管、勇于承擔監(jiān)管責任，將是保證金制度未來的方向。

（三）總結(jié)自2000年國土資源部第一次提出礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的政策措施[10]，至今全國大部分省（市、區(qū)）對保證金制度進行了積極的探索和嘗試。因地域和認知的差異，關(guān)于保證金的名稱、定義及制度形式全國各異[8]，但制度的宗旨大抵是一致的，一些存在的問題和面臨的困境也是共性的。一個好的制度，應(yīng)該是一個責任和利益并重的制度，是一個實施卓有成效的制度。按照這個標準，江西省的保證金制度還有很長的路要走。

作者：劉云 單位：江西省國土資源廳