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一、研究背景

中國對土地流轉的研究從20世紀70年代末實行農村家庭聯產承包責任制開始，針對已出現的農民自發轉包土地行為，當時的學術界研究主要集中在是否應該推行一級土地流轉的問題，對土地流轉的方式、方法缺乏進一步深入探討。直到20世紀90年代初，隨著中國市場經濟體制的建立，廣大農村集體土地流轉受到城市房地產開發的影響，市場機制出現了代耕、互換、租賃、入股經營、轉包等多種流轉模式并存的行為，才引起廣大學者的關注和研究[1]。翟建松提出，以市場作為土地資源配置方式，實現集體土地規范有序的市場化流轉，是在農村建立社會主義市場經濟體制的迫切任務，是農村市場經濟歷史和邏輯的發展。他主張由市場對資源進行配置是市場經濟條件下資源配置的主導形式。在集體土地流轉過程中，也要充分發揮市場的基礎性作用，實現市場化流轉，優化土地資源配置格局，提高土地資源配置效率（集體土地市場化流轉問題研究，2002年5月）。筆者通過對后發地區農村集體土地流轉情況調研，分析土地流轉中存在的一些問題，并提出對策和建設性意見。

二、農村集體土地流轉現狀特征

（一）農村土地流轉規模穩步擴大根據調查顯示，中國農村目前耕地總體流轉率已經達到15%，江蘇、浙江等經濟發達省份已在50%以上；少數地方比例更高，有的縣市接近100%。土地流轉使得一些規模化經營的農戶得以產生，大大提高了農業綜合經濟效率[2]。由于大農戶比小農戶更重視農業的投入，因而經濟效率也更高。通過案例調研，土地流轉方便了土地整理，可以減少部分農田道路的面積和田埂面積，使一些廢棄的土地得到利用，從而使土地利用率提高了5%左右。南寧市2014年以整鎮推進為試點的農村土地城鎮經營權確權登記頒證工作，確權8.89萬畝，頒證1.01萬本，農村土地流轉面積新增13.7萬畝；針對城市郊區、平原、山區丘陵的不同特點，大力推行“小塊并大塊”、“片區流轉”等土地流轉模式，統籌推動土地向新型經營主體流轉，耕地整治完成3.8萬畝，目前已完成土地承包經營權流轉面積100.2萬畝，占全市承包地面的17.4%；力爭用3年時間基本完成全市農村集體土地所有權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、集體建設用地房屋所有權、林權、小型水利工程產權等“六權”的確權登記辦證工作。廣西玉林市土地確權流轉工作已走在自治區前列，有的鄉鎮已確權達90%以上，全市農用地流轉率達42%。貴陽市農村土地承包及經營權確權登記頒證試點工作，曾在2014年3月22日作為全國春季農業生產工作會議上作經驗交流。貴陽全市土地流轉面積38.5萬畝，占全市常用耕地面積的24.5%，其中19個省級現代高效農業示范園區流轉土地12.09萬畝，入駐企業209個，農民專業合作社186個。為推動土地流轉促進現代農業發展，貴陽市開陽縣、白云區還引入中信信托、北京信托投資公司開展土地流轉信托業務，運用金融手段帶動土地流轉，通過集中土地，利用信托公司平臺向全國招商，加快推進現代農業發展。長春市農村土地流轉面積529.35萬畝，占耕地總面積的28.6%，轉出土地農戶17.7萬戶，占全市農戶總數16.2%。長春市農村土地流轉的主要方式有轉包、出租、互換、托管、入股等，其中轉包的土地面積340.5萬畝，占流轉面積的64.3%，出租土地面積145.5萬畝，占流轉面積27.5%，托管面積24萬畝，占流轉面積4.5%，其他方式19.5萬畝，占流轉面積3.6%。

（二）土地流轉形式多樣，以出租方式為主農村集體建設用地流轉形式以出租為主，即集體建設用地所有者或使用者將土地使用權出租并按年收取租金的行為。其表現形式為（1）集體所有者為出租主體。村集體將農村建設用地使用權出租給企業或個人，用于招商引資，集體收取租金。（2）集體土地使用者為出租主體，主要表現為村民委員會、村民小組投資建設市場或綜合樓出租，少數農民個人出租住房給他人居住或經商。此外，流轉的形式還有轉讓，主要表現為個人私下進行土地交易。有的農民以轉讓房產的形式連帶轉讓土地使用權，如貴陽、南寧等市城中村的部分農民將個人宅基地建好房子后轉讓，但卻未到所屬土地管理部門登記備案，屬于“小產權房”。此外，流轉形式還有作價入股、聯營聯建等流轉形式，即以集體建設用地使用權作價出資或入股、聯營形式興辦企業等。

（三）土地流轉主體和地類多樣化參與集體建設用地流轉的主體既有村集體經濟組織土地所有者，也有村民委員會和村民小組，還有鄉鎮、村企業以及個人等土地使用者。參與集體土地使用權受讓方或承租方，既有本經濟組織的內部成員，也有本經濟組織以外的其他經濟組織和其他社會成員，如民營企業、個體工商戶等。流轉的地類多樣化，含括農民住宅用地、工業生產用地、三產安置商業用地等[3]。土地流轉的位置基本上位于城郊結合部和縣城及鄉鎮所在地。如貴陽市經開區2010年以來，征地18176畝，涉及補償安置2.3萬人，支付征地補償款18.96億元，但是轄區仍然出現有違法用地現象，表現為村民違法占地建房和企業“以租代征”現象。長春市土地流轉從初始階段在本村組農戶之間流轉為主，逐步向工商企業、農民專業合作組織、種養大戶、家庭農場等新型經營主體轉變。南寧市瑯東村和瑯西村村民土地流轉后，農民身份未變，卻失去土地使用權，只是靠村集體出租集體用地用房的有限租金生活，村民人均年收入不足1萬元，并未能達到小康生活目標。

（四）流轉的數量與經濟發展水平成正比經濟發達和城鎮化水平越高的縣、區、鎮，集體建設用地流轉越活躍，而經濟較落后的地區，集體建設用地流轉則相對較慢。從貴陽、南寧等市來看，集體建設用地流轉多的大多發生在城鄉結合部和鄉鎮周邊，且經濟發展較快的地方農村集體建設用地流轉量越多。如經濟發展較快、商品經濟意識較強的南寧市賓陽縣集體建設用地流轉較多，流轉后主要用作工業用地和住宅用地。

三、促進農村集體土地流轉的對策和建議

（一）落實中央關于農村土地承包權長久不變的改革意見中國共產黨十八屆三中全會把農村土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是農村改革的有一次重大創新，也是黨中央給廣大農民的一個大禮包，關鍵要給農民確權頒證，給農民吃上一顆定心丸[4]。落實這項改革意見時要明確告知農民這項改革將提高農民土地財產權的強度，有利于延長土地的租期，從而調動農業大戶的投資積極性。土地集中的規模化經營，不但提高了農戶在市場交易中的談判地位，同時也實現一定程度的增收減支。國土資源部推行的建設用地“增減掛鉤”政策，是土地流轉方面的改革舉措。這項優惠政策可以使國家節約出幾千萬畝土地，用于農用耕地面積擴大，同時還可適當增加城市的建設用地[5]。

（二）建立健全農村集體土地保護政策和制度隨著對農村土地所有權、承包權、經營權“三權分離”的探索，土地流轉為解決問題提供了一套方案。在不改變農村土地集體所有權的基礎上，穩定農民的承包權，放開放活經營權。建立一套行之有效的農地保護政策和制度保障土地流轉的整個過程。在當前，急需要國家出臺相關的法律法規對集體建設用地使用權流轉進行相應的規定，以確保國家法律的統一，解決集體建設用地使用權流轉過程中的出現的一系列問題。同時，必須加強土地流轉外部環境建設，建立健全農村的養老、醫療、社會救助等保障機制，使農村居民感受到與城鎮居民相同的社會保障待遇。

（三）建立完善產權流轉交易平臺及“三資”信息化平臺要建立完善產權流轉交易平臺，推動建立農村產權流轉交易市場，結合農民資產權益抵押、擔保制度改革，促進金融機構農村存款主要用于農業農村，推動農業農村成為工商資本投資的新洼地。積極探索集體經營性建設用地使用權確權登記和流轉程序、方法以及流轉收益分配機制。建立市、縣區、鄉鎮、村級四級聯動的土地流轉服務體系和農村集體資產、資源、資金“三資”信息化平臺，探索建立風險保證金制度，探索農民以土地承包經營權入股發展產業化經營的有效方式，促進農業規模化、專業化、集約化經營。通過商業資本對農業的哺育，以規模經營贏取農業生產的利潤，以新型農民的高效農業及產業化發展促進農業生產。

（四）積極培育新型農業經營主體加強農業職業技能培訓，在當地高校及職業技能培訓機構建立培育新型農業經營主體培訓班。為農戶提供優質服務，以吸引年輕人務農，培育職業農民為重點，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，加快培育發展專業大戶、農機大戶、農民股份合作企業等新型農業經營主體，引導種養殖大戶轉向家庭經營或聯合成立合作農場。開展建設合作社村村有，開展“引智、引資、引企”行動，規范聯結機制，提升農業龍頭企業競爭力。

作者：梁文捷 單位：南寧職業技術學院 科技處