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【摘要】農業是國民經濟的基礎，農業保險的發展對管理農業風險、建立現代農業制度以及深化農村金融改革至關重要。筆者通過梳理廣西農業保險發展過程，概括了農業保險在廣西發展現狀、特點，并在分析了制約廣西農業保險發展障礙的基礎上，提出堅持政策性農業保險發展方向、拓展農業保險品種、建立巨災損失分散和完善損失補償機制等建議。

【關鍵詞】政策性農業保險;保費補貼;巨災損失分攤

一、引言

農業是國民經濟的基礎，鞏固和增強農業的基礎性地位一直是國家方針、政策的重要內容。現代化農業體系和農村金融制度的建立和完善，必然要求農業風險管理有新的發展，農業保險在促進農業發展、提高農業抗風性能力方面發揮不可替代的作用，因此，農業保險制度的建立、推廣和完善，意義重大。廣西地處西南邊陲，地形以丘陵山地為主，是一個自然災害頻發的地區，每年都會受到臺風、暴雨、冰凍等自然災害的侵襲，嚴重影響了農業的可持續發展。農業保險作為一種損失補償機制，雖然不能消除風險，卻可以在出現不可避免的風險時最大限度地降低損失，以保護農戶和其他農業經營者的利益。近幾年來，廣西保險業深入探索農業保險實現的多種途徑，相繼推出了甘蔗種植火災保險、母豬保險等農業保險品種，取得了良好的效果。根據廣西保監局的統計數據，2014年廣西農業保險實現保費收入約5億元,其中4.5億元為政策性農業保險保費收入，同比增長89%。農業保險賠付方面，全年共支付賠款3.87億元，30多萬戶農戶遭受的風險損失得到了補償，充分體現了農業保險的風險補償功能。

二、廣西政策性農業保險發展概況

（一）廣西政策性農業保險的實施在總結農業保險發展的經驗和教訓基礎上，2004年國務院在《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》中正式提出要建立我國的政策性農業保險制度，選擇部分產品和地區開始了政策性農業保險試點工作，農業保險朝著新的方向發展。2006年9月，廣西結合區情在柳江縣按照“政府主導、財政支持、公司經營、農民自愿”原則，從甘蔗火災保險著手開始政策性農業保險試點工作，拉開了廣西政策性農業保險的序幕。試點初期保險費用分擔采取政府財政補貼60%，農戶自愿承擔40%劃分，其中財政補貼采取區、市、縣三級財政分別承擔保費的40%、10%、10%，即使農戶不繳納40%的保險費用，在保險標的物遭受損失時也能得到60%的賠付。根據財政補貼保費資金來源劃分，廣西政策性農業保險險種可以劃分為中央財政資金保費補貼險種和具有廣西地方特色試點險種兩個大類。1．中央財政資金保費補貼險種中央財政保費補貼險種惠及面廣，對保障農業經營者生產生活和提高農民收入水平具有重要意義，主要包括種植業保險、養殖業保險和森林保險等品種。根據2013年《廣西區人民政府關于加快發展政策性農業保險進一步促進農業持續穩定發展的若干意見》等文件法規，廣西目前開辦的中央財政保費補貼險種有糖料蔗、水稻等種植業保險，奶牛、育肥豬、能繁母豬等養殖業保險以及商品林、公益林等森林保險。保險范圍包括自然災害、重大病害、意外事故等災害造成的投保標的物死亡或遭受的損失，具體見表1。數據來源：根據《廣西壯族自治區人民政府關于加快發展政策性農業保險進一步促進農業持續穩定發展的若干意見》整理得到2．廣西地方特色試點險種廣西政策性農業保險經過幾年探索實踐，逐步擴大了試點的范圍和保險品種，研究并推出了符合廣西地方產業政策、財力狀況等實際情況的保險品種，鼓勵區內各地自主探索發展中央財政保費補貼險種以外的其他保險品種。在總結中央財政保費補貼險種試點工作經驗教訓的基礎上，廣西陸續推出了葡萄、芒果、香蕉、煙葉、養雞等多個具有廣西地方特色的種養殖保險險種。2014年廣西出臺了《關于加大財政支持力度，促進沿邊金融綜合改革試驗區建設意見的通知》，明確包括南寧、北海、防城港、欽州、百色、崇左在內的沿邊金融綜合改革試驗區內，對具有地方特色的農產品保險品種財政給予40-60%的保費補貼。另外，從2011年起，自治區財政每年都安排1億元專項資金，對全區1000多萬戶農村住房保險保費提供專項補貼。

（二）廣西政策性農業保險發展現狀自2006年廣西政策性農業保險試點以來，農業保險保費收入節節攀升，從2005年的347萬元增加到2014年的49700萬元，相比試點以前增加了143倍，其發展狀況可劃分三個階段：第一階段為2006-2008年，這一時期保費收費、賠付支出、承保金額每年都保持大幅、高速增長態勢，在推動農業保險發展方面取得了明顯的成效。第二階段為2009-2011年，這一時期由于試點范圍、品種擴大帶來的財政保費補貼投入加大，在地方財政收入沒有明顯增加的情況下對各級地方財政構成不小壓力，一些地區難以承受高額補貼，出現了農業保險尚未發展起來就開始萎縮的現象。這幾年中保費收入增長率開始放緩，甚至出現負增長，保費收入等絕對數指標也大幅下降，賠付率仍居高不下。第三階段為2012至今，經過一年的恢復性發展，保費收入、賠付支出開始恢復到2009年的水平，2013年和2014年在廣西區政府的大力支持和推動下，農業保險主要指標開始以較高速度增長，詳見表2、表3。數據來源：根據廣西保監局網站、2007-2013年《廣西保險業年報》整理得到數據來源：根據廣西保監局網站、2005-2014年《廣西保險業年報》及和訊網insurance.hexun.com/2015-02-25/173514077.html報道整理得到2008至2012年，廣西自治區財政（含地方財政）共投入資金約1.4億元用于農業保險補貼，帶動相應中央財政補貼約2億元。2013年廣西政策性農業保險實現了階段性發展，保費收入首次超過2億元，達2.32億元，增長率達145%。全年受理承保水稻、甘蔗等農作物約335萬畝，能繁母豬、育肥豬約165萬頭，森林約2718萬畝，惠及全區4萬多農戶。從2014年起，廣西按照“低成本、低保障、廣覆蓋”的基本原則，在全區范圍內全面性推進政策性農業保險工作，力爭通過3年左右時間達到并超過全國平均水平，初步建立起具有廣西特色的政策性農業保險制度體系。2014年廣西農業保險保費收入約5億元,其中約4.5億元為政策性農業保險保費收入，同比增長90%，共賠付支出3.9億元，30多萬戶農業經營者獲得補償，對及時恢復農業生產生活提供了有力支撐。從圖一可以看出，在實施政策性農業保險試點工作以來，僅從保費收入、賠付支出等指標來看，廣西農業保險取得了長足的發展。然而從全國范圍來看，廣西農業保險與其他省區相比還處于較低的水平，且每年由于臺風、暴雨、泥石流等災害導致較高的賠付率依舊是制約農業保險發展的重要因素。

三、廣西政策性農業保險發展制約因素剖析

經過多年的發展，廣西政策性農業保險取得了一定成效，但由于受農業發展區位因素和歷史原因影響，仍面臨政策性支持不到位、農業保險供求不足、巨災損失機制尚未建立等問題，影響了其可持續發展。

（一）政策性農業保險尚未成為共識，存在商業化運作思想在廣西農業保險發展的歷史過程中，出現過農業保險發展緩慢甚至倒退的現象，例如完全市場化發展的第二階段和開展政策性農業保險試點的第二階段，其根本問題在于將具有一定政策性的準公共產品完全交由市場化運作的商業保險機構來提供，導致經濟效益不高而具有正外部性社會效益高的農業保險難以發展起來。開展政策性農業保險試點以前，2005年廣西保費收入僅為347萬元，經過幾年的發展農業保險保費收入增加到2014年的49700萬元，相比試點以前增加了143倍。其原因就在于農業保險作為一種準公益性產品，通過純市場化的模式運作收效甚微也是必然。農業保險所對應的高賠付率使得通過純商業化提供此類的產品的經營者難以滿足利潤最大化的目標，在經濟利益和考核指標雙重壓力下，很多商業保險機構基本不再辦理農業保險業務。因此，1994年到2004年的這十年間，廣西的農業保險沒有得到實質性發展。另外，政策性支持的缺失也是一個的重要的因素，準公益性產品的提供者需要得到一定政策上支持或者實際的財政補貼，這樣才能覆蓋準公益產品的成本并獲得微利。廣西政策性農業保險試點開展以來也出現過一段時期的發展緩慢和倒退，其原因就是政府減少了對農業保險的政策性支持，表現在對于農業保險財政補貼減少，所以在促進廣西農業保險發展的過程中政府政策上和資金上的支持必然要貫穿始終。

（二）供給主體有限、有效需求不足一方面農業保險由于經營成本高、賠付率高等先天因素，保險經營者從利益最大化角度出發沒有足夠的動力提供農業保險產品，導致廣西農業保險供給十分單一。從農業保險經營者角度看，2006年以前廣西只有人保財險廣西分公司在經營農業保險業務。2008年廣西區內的25家省級保險分公司中也只有兩家開辦有農業保險業務。2011年也僅有人保財險、太平洋財險、大地財險和陽光財險四家保險公司開辦農業保險業務，這四家保險公司中人保財險占據了絕大多數份額。從政策性農業保險保費補貼資金來源看，目前補貼資金基本來自中央和地方政府財政資金，從建立社會主義市場經濟體制出發應該實現保險補貼資金來源的多元化，才能保證農業保險持續健康向前發展。另一方面廣西農業經營者參保積極性不高，農業保險有效需求不足。農業在廣西社會經濟生活中占有重要地位，多數地區農業是當地的支柱性產業之一，農業經營者眾多，農業成為收入的主要來源。由于農業生產者整體收入水平不高，保費支出有限，加上小農思想的制約，農戶發生損失時政府往往就施行救濟，導致農戶不愿意通過支付保費參加農業保險。即使目前政府補貼保費比例達到80%還是存在一部分農戶不愿意參保的現象，農業保險潛在需求難以轉化成有效需求。

（三）尚未建立起農業保險巨災損失分攤機制廣西作為一個農業大省，每年由于自然災害造成的損失往往具有波及面廣、損失巨大等特點，單純依靠政府、保險經營機構或者農業生產者任何一方都難以應對如此損失。從以往的情況來看，由巨災導致的損失一般通過地方政府民政部門等單位進行緊急救濟。災害后的救濟作為一種傳統的損失補償具有一定負面性，一方面巨大的救濟支出對地方財政構成很大的壓力，每年需安排大量資金用于災后重建工作。另一方面，救濟作為一種社會管理職能，不利于培養農業經營者的風險防范意識，不懂得通過農業保險的形式獲取風險損失補償，從長遠來看不利于建立現代農業可持續發展的長效機制。而對于保險經營者來說，巨災帶來的風險大大超出了單一保險公司的風險承受范圍，導致保險經營者不愿意承擔該類業務，急需建立一個適當的風險分攤機制，使政府、保險經營者和農業生產者，甚至與農業經營相關的上下游企業都可以參與其中，分攤損失。

（四）政策性農業保險損失賠償機制有待完善目前政策性農業保險試點中財政補貼保險費的險種，中央和區各級財政補貼80%保費，農業經營者自愿承擔20%。而對于沒有通過繳納保費參加農業保險的農戶來說，在損失發生時，即使沒有參保也會得到損失80%的賠付。受農業保險宣傳力度和小農意識制約等局限性，農業經營者特別是傳統農戶的保險意識不強，通過農業保險方式轉移風險并在損失發生時獲得補償的觀念尚未建立起來。在收入沒有明顯提高的情況下，農戶中還存在一部分不愿意支付保險費購買保險的人群。在某種程度上，目前執行的賠付機制更加促進了這一思想的形成和鞏固，因此，需要完善現行的政策性農業保險賠付機制。

四、促進廣西農業保險可持續發展的對策

前已述及，廣西在推進政策性農業保險發展過程中還存在農業保險供求不足、巨災損失分攤機制不健全等障礙，結合廣西農業保險發展歷程、現狀和特點，提出以下對策促進其可持續發展。

（一）擴大農業保險保費補貼品種范圍，增加符合廣西實際的特色農業保險險種目前，中央財政對廣西進行保費補貼的險種有水稻、甘蔗、能繁母豬、育肥豬、森林等險種，相對于廣西豐富多樣的農業發展狀況，保險品種明顯不足。廣西農產品多種多樣，很多具有濃郁的地方特色，某些特色農產品往往構成當地農業經營者的主要收入來源，一旦遭受損失將對農民群眾增收致富產生不利影響。因此，需要在中央財政補貼的幾個常規險種基礎上，根據各地實際情況探索研究推出新的農業保險品種，逐步將芒果、香蕉、龍眼、荔枝等廣西本土特色農產品納入到區財政補貼的范疇，并積極向中央申請財政補助，爭取納入中央財政補貼范疇。在擴大政策性農業保險補貼險種范圍時，也要加大宣傳力度，特別是要通過當地參保受益的典型性案例在各區縣進行廣泛宣傳，使農業保險的觀念深入人心。

（二）堅持政策性農業保險的發展方向，堅定不移的推進該項工作農業保險準公益性產品的經濟屬性，決定了政策性農業保險的發展方向。2005年以前的廣西商業性農業保險發展過程表明，通過純商業化運作具有正外部性的準公共產品農業保險，其結果必然是不理想的。保險機構從利益最大化出發，必然會選擇低風險高回報或者高風險高回報的產品作為經營方向，而農業保險具有高風險低收益的特點，居高不下的賠付率已經讓保險經營者避之不及，不斷萎縮的農業保險規模也恰恰證明了以商業保險的模式運作農業保險是不成功的。相比而言，開展政策性農業保險試點工作以來，廣西農業保險發展取得了明顯的成效，這也說明了農業保險正的外部性釋放需要政府的介入，并提供一定的補貼作為補充。前面提到，2009年至2011這幾年廣西農業保險發展緩慢甚是倒退，其根源在于各級財政補貼資金的劇減，出現農業保險補貼范圍和額度縮小的現象。所以，要實現廣西農業保險的持續良好發展，必須要提高財政補貼的力度和保險險種的范圍，并爭取納入中央財政的補貼范疇。

（三）探索建立合理高效的巨災損失分攤機制廣西是一個農業災害頻發地區，每年都會發生暴雨、干旱、臺風等自然災害，這種災害造成的損失嚴重、波及面廣，單個保險經營機構難以應對如此巨大的損失賠償。所以，探索建立起合理高效巨災損失分攤機制對于廣西農業保險持續健康發展具有長足性作用。結合我國國情和廣西區情，在時機成熟時嘗試設立一項農業保險專項基金，由區政府統籌地方各級政府，區財政協調各級財政，建立由政府、保險經營者、再保險機構、農業經營者、農業龍頭企業甚至上下游企業廣泛參與的特別基金。該基金建立初期運行資金由政府出資大部分，待基金正常運作后逐步由保險機構和農業經營者自行繳納，以保證該項基金的良性發展。通過每年從農業保險保費收入中提取一定比例納入專項基金，逐步積累，待出現巨大自然災害時則可以從該基金提取資金用于損失補償。一方面，可以緩解各級財政的救濟支出，減輕各級政府負擔；另一方面，也有利于提高農戶的風險意識，并通過市場化行為獲得相應補償，實現農業保險的良性循環發展。

（四）建立科學合理的賠償機制是政策性農業保險持續發展的關鍵現行農業保險賠償機制雖然在促進農業保險發展初期發揮了重要推動作用，該賠付機制不可忽視的一個重要缺陷是對沒有參保的農業經營者也進行80%的賠付，這本質上還是屬于一種救濟行為。要建立起有利于農業保險可持續發展的經營機制，必須加大宣傳力度正確引導廣大農業經營者轉變思想，通過參與農業保險的形式獲得相應補償。如果對于不參與的農戶不予補償，則財政補償的80%賠付額將構成其不參保的機會成本，而且是不小的一部分隱形損失，從反方向激勵農業經營者廣泛參與農業保險。另外，對于保險中存在的道德風險和逆向選擇問題，可以通過非全額參保方式加以約束，承保金額為80%-90%，其余由農業經營者自行承擔，則在一定程度上減少道德風險出現的幾率。除以上幾種措施，近幾年來，在保監會、銀監會等部門的通力合作下，探索建立銀保互動機制，已經在山西、安徽、陜西等省區開展試點并取得了初步成效，在推動農業保險發展的同時也解決了農村融資難問題，促進了農村金融的改革和發展，具有很強的借鑒意義。此外，為保證廣西農業保險持續健康發展還需要政府組織保監局、財政、農業、林業、水產等部門通力合作，協調各部門在發展農業保險過程中遇到的問題，出臺完善相關的政策法律法規，為廣西農業保險的不斷發展創造一個良好的環境。

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作者：韋明升 單位：廣西經濟管理干部學院