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內(nèi)容摘要:農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建事關(guān)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)的構(gòu)建,也是我國(guó)進(jìn)入老齡社會(huì)后亟待解決的問(wèn)題。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下,構(gòu)建多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老途徑是現(xiàn)實(shí)選擇。而這首先要求分析各種養(yǎng)老方式的法律性質(zhì),從而準(zhǔn)確定位其在農(nóng)村養(yǎng)老體系中的作用,并使用不同的法律手段調(diào)整;其次需要分析其可能面臨的法律問(wèn)題,以法律對(duì)其加以規(guī)范,從而使農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建符合法治要求。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村養(yǎng)老體系法律規(guī)制

在新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建的今天,農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建已經(jīng)成為不可忽視的重要環(huán)節(jié)。預(yù)計(jì)到2025年,我國(guó)老年人將達(dá)2.8億,占全國(guó)人口總數(shù)的18.46%;2050年將達(dá)4億多,占全國(guó)人口總數(shù)的四分之一。論文百事通同時(shí),國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表明,我國(guó)的國(guó)民人均收入在2001年僅為890美元,即便在經(jīng)過(guò)高速發(fā)展后的2005年,國(guó)民人均收入也僅為1740美元。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)入老齡型社會(huì)時(shí)其人均收入大都在5000美元左右。相對(duì)而言,我國(guó)農(nóng)村的人均收入更為低下。據(jù)人民網(wǎng)援引2006《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》的數(shù)據(jù),2005年我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步拉大,達(dá)到3.22∶1;2005年農(nóng)民人均純收入僅為3255元,農(nóng)村居民消費(fèi)水平也遠(yuǎn)低于城市居民,2004年農(nóng)村居民人均生活性消費(fèi)支出僅為2185元。因此,如何在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下構(gòu)建一個(gè)相對(duì)完善的農(nóng)村養(yǎng)老體系是當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在農(nóng)村,老年人基本生活保障難以落實(shí)的根本原因還是在于資金的短缺,而且這種情況在短期內(nèi)還無(wú)法根本解決。雖然我國(guó)當(dāng)前正在穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),但由于其實(shí)行的是自我賬戶積累的方式,所以無(wú)法解決現(xiàn)有老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。

針對(duì)這一現(xiàn)實(shí),本文認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建應(yīng)朝著多渠道方式發(fā)展,這是在二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式下,國(guó)家和社會(huì)沒(méi)有對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老投入足夠資金的前提下現(xiàn)實(shí)的選擇。而要構(gòu)建多元化、多渠道的養(yǎng)老模式必須首先分析各種養(yǎng)老模式的性質(zhì)、作用和利弊,從而準(zhǔn)確界定其在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老體系中的地位以及國(guó)家的政策;其次,養(yǎng)老體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以法律為基礎(chǔ),因此,必須依法有據(jù),將其納入法治軌道,從而使各種養(yǎng)老模式的內(nèi)容符合法律的要求和法治的理念。

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的扶持

家庭養(yǎng)老是我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式,也是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體制不健全的條件下最為現(xiàn)實(shí)的選擇,其除了可以給予老年人基本的生活保障外,還可以給予農(nóng)村老年人其他養(yǎng)老模式所不能給予的精神慰藉。尤其在農(nóng)村,受傳統(tǒng)觀念影響,這種精神慰藉的作用更大。所以,這也是農(nóng)村老年人最常見(jiàn)的養(yǎng)老方式。

但是,憲法中規(guī)定我國(guó)公民應(yīng)當(dāng)享有生存和社會(huì)保障的權(quán)利,國(guó)家也應(yīng)當(dāng)建立起和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保障體制;而在農(nóng)村,國(guó)家的這一義務(wù)實(shí)際上完全轉(zhuǎn)嫁給了老年人子女。因此,對(duì)于家庭養(yǎng)老,國(guó)家和集體應(yīng)當(dāng)給予政策和經(jīng)濟(jì)的支持以真正承擔(dān)起其憲法規(guī)定的義務(wù)。即由國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)養(yǎng)老家庭以金錢、實(shí)物或勞務(wù)形式的支持為補(bǔ)充,扶持家庭養(yǎng)老模式的發(fā)展以體現(xiàn)國(guó)家在農(nóng)村老年人社會(huì)保障中的義務(wù)。

例如對(duì)于養(yǎng)老家庭住房宅基地的申請(qǐng),在面積和位置的審批上適當(dāng)給予照顧。對(duì)于家有老人尤其是多個(gè)老人的家庭在繳納稅費(fèi)和攤派集體勞務(wù)等方面給予減免。同時(shí),為鼓勵(lì)子女贍養(yǎng)老人,可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在每年組織其全部成員,尤其是被贍養(yǎng)的老人本人對(duì)該子女的贍養(yǎng)情況進(jìn)行評(píng)價(jià),根據(jù)其所獲得的評(píng)價(jià)而決定對(duì)其經(jīng)濟(jì)和勞務(wù)的扶助標(biāo)準(zhǔn)。

尤其應(yīng)當(dāng)注意的是,那些響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育政策的獨(dú)生子女或純女戶老人,國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明文規(guī)定其應(yīng)享有的特殊保障,如集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)允許其自由決定是否到其出嫁女兒家庭所在集體經(jīng)濟(jì)組織落戶并享有與其他成員同樣的權(quán)益。對(duì)于這種落戶的老人或其入贅的女婿應(yīng)當(dāng)由所在的集體經(jīng)濟(jì)組織及時(shí)分配耕種土地及宅基地,同時(shí)國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的資金作為其安家費(fèi)用,對(duì)其子女家庭給予相對(duì)于一般養(yǎng)老家庭更為優(yōu)惠的費(fèi)用減免和勞務(wù)扶助。這既符合公平原則,又可以為社會(huì)樹立良好榜樣,從而有助于我國(guó)計(jì)劃生育國(guó)策的進(jìn)一步推進(jìn)。因此,已的《全國(guó)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度管理規(guī)范》的覆蓋面和扶助力度應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大。

總之,在現(xiàn)實(shí)條件下,國(guó)家承擔(dān)全部農(nóng)村養(yǎng)老義務(wù)并不現(xiàn)實(shí);但是國(guó)家必須承認(rèn)并盡量履行其憲法義務(wù)。而其折中的選擇就是在現(xiàn)階段仍然堅(jiān)持家庭養(yǎng)老模式,但給予農(nóng)村養(yǎng)老家庭,尤其是某些特殊家庭以更多優(yōu)惠政策,以部分的承擔(dān)國(guó)家應(yīng)盡的養(yǎng)老義務(wù)。

社會(huì)福利化養(yǎng)老的改進(jìn)

在維持和改進(jìn)現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老模式的同時(shí),可以根據(jù)實(shí)際情況積極探索在農(nóng)村可行的其他養(yǎng)老模式。在當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩,農(nóng)村青壯年人口大量流入城市的情況下,如果堅(jiān)持單一的家庭養(yǎng)老模式,不僅不現(xiàn)實(shí),而且也將限制農(nóng)村人口的流動(dòng),加劇城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差距,而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)力只有能自由流動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

許多學(xué)者提出要通過(guò)政府扶持在農(nóng)村發(fā)展社會(huì)福利產(chǎn)業(yè)的方式,引進(jìn)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式從事農(nóng)村老年人福利事業(yè),但是本文認(rèn)為這種模式是難以完成農(nóng)村老年人福利事業(yè)的。首先,企業(yè)營(yíng)利的目的性和老年人福利事業(yè)中的公益性之間存在根本性的沖突。同時(shí),農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)狀況較差,往往難以支付企業(yè)化養(yǎng)老中相對(duì)較高的費(fèi)用。因此,即便這種模式在城市養(yǎng)老中能行得通,在農(nóng)村老年人福利事業(yè)中缺乏可行性。

因此,本文認(rèn)為,對(duì)于社會(huì)福利產(chǎn)業(yè)的養(yǎng)老方式,國(guó)家只能將其作為農(nóng)村養(yǎng)老的一種補(bǔ)充形式,而不能將其作為基本養(yǎng)老途徑。同時(shí),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老的監(jiān)督管理,尤其是監(jiān)督其定價(jià)和日常服務(wù),以防止侵害老年人合法權(quán)益事件的發(fā)生。

家庭互助式養(yǎng)老模式的規(guī)制

(一)家庭互助式養(yǎng)老模式及其存在的問(wèn)題

近期有學(xué)者提出可以實(shí)行“家庭互助型”養(yǎng)老模式進(jìn)行農(nóng)村老年人福利事業(yè),即由一個(gè)壯年勞動(dòng)力家庭同時(shí)供養(yǎng)幾個(gè)老人家庭,老人家庭以其土地、其他生產(chǎn)資料和勞力加入養(yǎng)老互助家庭中,老人家庭的子女每年向互助家庭交納一定補(bǔ)償費(fèi)用,互助家庭組織實(shí)行自我積累、自我發(fā)展,老人在喪失勞動(dòng)能力后由核心家庭和核心家庭組織其他老人家庭進(jìn)行照顧,在老人去世后將土地的使用權(quán)作為遺產(chǎn)交家庭互助組織,國(guó)家在可能的情況下為家庭互助組織的老人醫(yī)療保障提供必要的資助。這種思路是值得參考借鑒的,但是這種做法在現(xiàn)實(shí)生活中也存在問(wèn)題。首先是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在目前的法律框架內(nèi)還是不能作為遺產(chǎn)進(jìn)行繼承或遺贈(zèng)的。因此將土地使用權(quán)作為遺產(chǎn)交互助組織作為報(bào)償實(shí)際上是不能通過(guò)合法途徑實(shí)現(xiàn)的。其次,由于老人在未喪失勞動(dòng)能力時(shí)還要?jiǎng)趧?dòng),其勞動(dòng)內(nèi)容和勞動(dòng)強(qiáng)度的合理標(biāo)準(zhǔn)如何界定?在實(shí)際履行過(guò)程中應(yīng)由誰(shuí)來(lái)對(duì)履行行為進(jìn)行監(jiān)督?由于合作的雙方應(yīng)以相互的信任和感情為基礎(chǔ),因此在發(fā)生糾紛時(shí)直接以訴訟的方式解決肯定是不合適的,那么通過(guò)何種方式及時(shí)有效化解糾紛?可能有人提出可以由雙方自由解除合作協(xié)議,但是土地的經(jīng)營(yíng)具有長(zhǎng)期性,而老年人的扶養(yǎng)也需要具有相對(duì)的穩(wěn)定性,任意解除合同對(duì)這些都是不利的。那么對(duì)于這種互助式的養(yǎng)老模式的合理退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)?論文百事通

(二)家庭互助式養(yǎng)老模式內(nèi)容的補(bǔ)充和完善

當(dāng)然,對(duì)于家庭互助式養(yǎng)老模式,筆者是持贊成態(tài)度的,但是對(duì)其內(nèi)容必須加以補(bǔ)充和完善。對(duì)此可以借鑒我國(guó)繼承法制度中的遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議的內(nèi)容。其養(yǎng)老對(duì)象不僅應(yīng)包括子女在外務(wù)工的老年人,也應(yīng)包括無(wú)子女的“五保”老人或前文所說(shuō)的不愿意去女兒家中落戶的純女戶老人等。由老人和互助核心家庭在就有關(guān)內(nèi)容充分協(xié)商和完全自愿的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)議。當(dāng)前許多行業(yè)都有樣本合同,因此為避免雙方協(xié)商內(nèi)容的遺漏和不公平情況的發(fā)生,民政部門或其他部門可以在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上制定該類合同的規(guī)范樣本,供雙方在此基礎(chǔ)上具體明確其各自權(quán)利義務(wù)。同時(shí)考慮由基層民政部門、司法調(diào)解機(jī)構(gòu)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為第三方參與合同,一方面為合同的合理制定提供指導(dǎo),另一方面對(duì)合同的履行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)發(fā)生的糾紛及時(shí)加以協(xié)調(diào)解決。由于其作為合同的參與者全程參與合同訂立和執(zhí)行過(guò)程,因此其調(diào)解能夠更為及時(shí)、有針對(duì)性和公正。

在具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)上,由老人以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他生產(chǎn)資料加入養(yǎng)老互助家庭,但不能要求老人繼續(xù)勞動(dòng),因?yàn)槔先思尤牖ブ彝ゾ褪菫榱损B(yǎng)老,如果要求其繼續(xù)勞動(dòng)不僅其養(yǎng)老質(zhì)量不能保證,還容易產(chǎn)生糾紛。其生活費(fèi)用主要源自其轉(zhuǎn)移的土地收入,如有不足由老人子女交納,“五保”老人和純女戶老人的不足費(fèi)用由國(guó)家或集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)金錢、稅費(fèi)減免或勞務(wù)幫助的方式補(bǔ)貼。在老人去世后其遺產(chǎn)按照雙方協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容歸核心家庭所有。當(dāng)然,對(duì)于老年人生活水平保證、子女交納或國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),以及核心家庭可以獲得的遺產(chǎn)的范圍和數(shù)額可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏揭约案鞣疆?dāng)事人的意愿加以具體協(xié)商確定。

尤其應(yīng)注意的是,筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定老人具有可以隨時(shí)解除合同的權(quán)利,而核心家庭不能任意解除合同。這從表面上看似乎不公平,但是,要考慮到老年人在該合同中及合同履行過(guò)程中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。而核心家庭組織的成立本身即具有一定地開(kāi)放接納老年人的目的,雖然具體老年人的加入還需要雙方的協(xié)商,但是其最終達(dá)成協(xié)議即表明其對(duì)于接納的條件是認(rèn)可接受的,因此在無(wú)法定或雙方約定的解約事由時(shí),其不能解除合同。如果有老年人的子女或集體經(jīng)濟(jì)組織未能按約定履行義務(wù)的,核心家庭可以通過(guò)起訴等方式要求老年人的子女或集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)違約責(zé)任,但不能因此而即刻解除合同。新晨

同時(shí),為平衡雙方權(quán)利,也為了維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性,可以限制老年人在解除合同后不得收回其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和生產(chǎn)資料的所有權(quán),而將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包的方式由核心家庭繼續(xù)經(jīng)營(yíng),由核心家庭按照評(píng)估的價(jià)格給老年人按月支付生活費(fèi)用。另外,為監(jiān)督核心家庭的供養(yǎng)質(zhì)量,可以由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織組織當(dāng)?shù)卮迕窈褪芄B(yǎng)的老年人對(duì)其供養(yǎng)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià),并將其結(jié)果與費(fèi)稅減免和勞務(wù)幫助掛鉤。

這種養(yǎng)老模式一方面可使老年人能夠老有所養(yǎng),另一方面可解除農(nóng)村外出務(wù)工人員的后顧之憂。另外,還可以使農(nóng)村土地相對(duì)集中,有利于開(kāi)展農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的運(yùn)用;避免了農(nóng)村大規(guī)模興辦福利院、養(yǎng)老院等福利機(jī)構(gòu)的資金投入。在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)說(shuō)是相對(duì)較為現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村基本養(yǎng)老模式。但是,這只是解決了農(nóng)村老年人基本生活的需求,卻解決不了老年人的醫(yī)療問(wèn)題。因此,對(duì)于老年人的醫(yī)療費(fèi)用必須通過(guò)其他渠道另行籌措資金解決。除了老年人子女提供資金以外,農(nóng)村新型合作醫(yī)療以及國(guó)家的扶助將必不可少。

社區(qū)式養(yǎng)老的最終保障

對(duì)于不能進(jìn)行家庭養(yǎng)老和互助型養(yǎng)老的農(nóng)村老年人,由國(guó)家和集體進(jìn)行社區(qū)式養(yǎng)老是最終的解決手段。但是,從目前我國(guó)現(xiàn)實(shí)的財(cái)政狀況和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況來(lái)看,資金問(wèn)題是國(guó)家和集體養(yǎng)老中面臨的最大問(wèn)題。對(duì)于該問(wèn)題的解決,江西省通過(guò)的《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)法〉辦法》中的規(guī)定可以加以借鑒。其規(guī)定對(duì)戶口在農(nóng)村的無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)和扶養(yǎng)人,或者其贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的五保供養(yǎng)。而農(nóng)村有條件的地方可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地,或者提供開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的場(chǎng)所,由基層老年人組織經(jīng)營(yíng)或者管理,也可以從集體收益中拿出一部分,用于補(bǔ)充老年人養(yǎng)老或者發(fā)展老年福利事業(yè)。農(nóng)村老年人不承擔(dān)村內(nèi)集體生產(chǎn)和公益事業(yè)的勞務(wù)。

但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府目前財(cái)政狀況緊張,因而其資金如何得到保證是應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。對(duì)此筆者認(rèn)為應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行專項(xiàng)投入,尤其應(yīng)注意城市對(duì)農(nóng)村、工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的“反哺”。有了家庭養(yǎng)老和互助式養(yǎng)老的分流,實(shí)際上要求以該種方式養(yǎng)老的老年人數(shù)量并不會(huì)太多,而且在社區(qū)養(yǎng)老步入正軌后,其后期投入要求并不高,只是對(duì)前期投入要求稍高。同時(shí)可以通過(guò)發(fā)動(dòng)社會(huì)捐助成立農(nóng)村基本養(yǎng)老基金,發(fā)行農(nóng)村養(yǎng)老基金彩票等方式通過(guò)社會(huì)援助緩解財(cái)政撥款的壓力。同時(shí),筆者認(rèn)為國(guó)家對(duì)農(nóng)村老年人福利的扶持應(yīng)改傳統(tǒng)的“輸血”式扶持為“造血”式扶持,將每年的固定資金投入改為通過(guò)投資扶持一個(gè)產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)實(shí)體,通過(guò)產(chǎn)業(yè)或?qū)嶓w的經(jīng)營(yíng)持續(xù)供社區(qū)福利事業(yè)的維持,同時(shí)輔以國(guó)家少量的后期投入,即可維持老年人基本的生活需要。

綜上所述,農(nóng)村養(yǎng)老體系的構(gòu)建已經(jīng)成為我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建的重要組成部分。在現(xiàn)階段要根據(jù)不同情況分析各種養(yǎng)老方式的性質(zhì)和作用,以法律對(duì)其加以合理規(guī)制,從而構(gòu)建多渠道養(yǎng)老方式是現(xiàn)實(shí)的選擇。

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