水利工程移民體制范文
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“移民”一詞最早出現在《周禮·秋宮·士師》中：“掌士之八成：……八曰為邦誣。若邦兇荒，則以荒辯之法冶之。令移民通財，糾守緩刑?！北疽馐窃诹信e士師一職所負對士進行考核督察的八個方面。并作具體的闡述。在其中第八種情況下說明：如果邦中發生谷物歉收引起饑荒時，就應該采用救濟的特殊措施，一方面可以讓受災百姓遷往谷物豐收、價格較賤的地區，另一方面可以從豐收地區調運谷物來救災。這里的“移民”還不是一個專名，而是作為動詞，即遷移人口。
《辭?！分袑Α耙泼瘛币辉~的釋義是：1.遷往國外某一地區永久定居的人；2.較大數量的、有組織的人口遷移。移民一般可以分為自愿移民和非自愿移民兩類。因工程建設而產生的較大規模的有組織的人口遷移與社會經濟系統重建活動，即工程性移民活動，屬非自愿移民。如“工程移民”：水利樞紐、高速公路、鐵路、電力等項目建設涉及到的移民;“環境移民”是由于人們賴以生存的環境惡化而引起的人口遷移;“失地移民”是城市化進程中建設征地和拆遷中出現的失地農民。
移民及其安置不僅是一個經濟補償問題，而且是一個重要的復雜的社會問題，特別是對于中國這樣一個擁有13億人口大國，人多地少，耕地后備資源嚴重不足，經濟高速發展需要占用大量耕地，能否做好移民的安置工作將直接影響到農村社會的穩定和經濟社會的可持續發展。
水利移民是指因興建水利工程而引起的較大數量的、有組織的人口遷移及其社區重建活動，往往涉及到整村、整鄉、整縣人口的大規模遷移以及社會經濟系統的重建，與政治、經濟、社會、人口、資源、環境、工程等多個領域緊密相連，是一項龐大復雜的系統工程。新中國成立以后的50多年時間里，全國共興建了8.4萬多座水庫（水電站）。這些工程在防洪、灌溉、發電、供水和航運等方面產生了巨大的經濟效益和社會效益，同時也不可避免地造成巨大的淹沒損失，產生大量的水庫移民。從建國初到現在，目前中國的水庫移民人數近1800萬人，是世界上水利移民人數最多的國家。
水利工程移民是由多個行動主體參與、由多項活動所組成的人口遷移的聯合行動過程，該過程同時包含著相應“社會——經濟”系統及社區的重建。水利工程移民作為多個行動主體聯合行動的過程及結果，需要依靠一種機制才能使得本不相干的各行動主體聯合到一起并協調地工作，在這個機制中，圍繞著移民管理任務而進行的體制構建，我們可以稱為水利工程移民的管理體制。
二、水利工程移民管理體制的構成
水利工程移民管理體制包括兩個方面，一是政策法律法規體系，二是組織管理系統。組織運行在法律、政策法規的體系下運行，它們構成組織的運行環境。
解決移民問題，首先需要加強移民的法制建設，從法律制度上為妥善解決移民問題提供保障。但目前，我國還沒有專門的《移民法》，移民安置的法律制度主要體現在《土地管理法》及相關的法規中。因此，制定專門的《移民法》或《非自愿移民法》，形成獨立的非自愿移民的法律制定。重點規定非自愿移民的原則，移民的權利和義務，政府管理移民的權力和責任，移民安置的標準和途徑，社會參與移民的途徑，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律責任等。
移民管理是一個聯合行動過程，它涉及多個行動主體，并與工程建設管理系統緊密相關。由于水利水電工程受地理、氣候、人口、資源、文化、社會、政治與經濟發展等多個方面的影響，造成管理體制的不同，所以研究水利工程移民管理系統，需要進行理論的抽象。
一般說來，工程移民的行動主體可以分為兩類:一類是直接行動主體，它們包括水利部(及移民機構);省級、地(市)、縣級和鄉(鎮)人民政府與相應的移民機構，業主(具有政府機構與公司雙重角色)，債權人，移民群體(村民委員會)，遷出地社區、遷入地社區等。另一類為間接行動主體，它們不是直接參加移民實施者，只是對移民事務進行服務和據此收取相應的服務費用，如移民規劃單位、監理單位、監測評估單位、單項工程施工單位，等等。
水利工程移民管理系統包括四種關系：即政策法律之間的規范關系、層級控制關系、契約關系、社會網絡關系(如上圖）。
三、我國水利工程移民體制面臨的挑戰
立法機構、司法機構按照法律規范與其他主體間建立法律聯系，其他主體必須在遵守法律的框架下進行工程建設和移民管理。法律是調節主體之間關系的主要依據，可以看到我國關于移民管理的法律體系在不斷的完善中，在這個過程主體之間的談判力量在持續發生改變。就目前而言，水利工程移民管理系統運行的主要特征仍然是政府主導和計劃管理，不過相比以前完全政府推動相比，已經增加了很多市場化的因素，如建立業主項目負責制、監理制等。
從圖中可以看到，政府的層級控制行為這是一種政府行為，是建立在政府所擁有的合法權威基礎上的一種控制行為。所謂控制，最簡單的解釋是:如果A的愿望引起B的行為和傾向的改變，便稱A控制了B。雖然，如羅伯特·A·達爾所述，通常實現控制的手段有受訓控制、說服、誘導和使用相互影響等。但是，層級控制強調以權力、強制、強力為手段所產生的控制。因此，在這種秩序中，決策主要是取決于來自權威的裁決和強制。水利工程移民作為一種政府組織的非自愿移民，本身已反映出政府與移民群體之間的層級控制關系。事實上，對于待遷移民群體來說，若服從政府命令實行遷移，就可從政府那里得到相應的補償、補助、扶持以及其它好處；反之，則將受到政府以權力、強制、強力為基礎的嚴厲制裁。因此，在政府組織下的非自愿移民中，政府與移民并不構成類似于市場中不同企業間的平等關系，移民所獲得的補償、補助、扶持和其他好處不是資源交換所得，只不過是服從政府命令而得到的好處。
在市場競爭中，我們假定各行動主體彼此獨立、地位平等，雙方通過交換改善自己的福利。隨著項目業主負責制、招投標制和監理制的出現，水利工程移民作為工程建設的一個有機構成部分，其管理行為中逐漸增加了市場平等主體之間的資源交換行為。例如，業主公司與移民規劃、監理、單項工程施工單位這些間接行動主體間的關系，因事實上是提供服務與支付服務費用而成為市場交換關系。
需要指出的是，在行政主導的體制下，很多表面上的契約關系并不是平等的市場交換關系。例如，地方政府與移民之間的合同，往往由于行政的壟斷地位，使得移民處于弱勢地位，表現為補償不足。法律補償標準的提高，可以部分改善移民的談判地位，但是由于我國農村土地財產權利的特殊性，產權不清晰使得移民（多數是農民），得不到有效的保障。由于當今大中型水利工程移民都實行“水利部領導、業主參與、分省包干”的管理體制，移民管理實行著地方政府包干負責、經費節約留用的原則，產生了業主公司與地方政府之間的一種契約關系。表面看來這似乎是一種市場交換，然而注意到在這種契約的兌現過程中，這種契約不過是行使層級控制的一種手段，不代表市場競爭中平等獨立行動主體間的資源交換。這種層級關系，由于多數業主公司是國有公司或者是行政性的公司而加強了。
網絡關系存在于待遷移移民群體之間、遷入移民群體之間，遷入移民群體和所“嵌入”的社會之間。網絡關系產生一種橫向的互利合作機制，它們對于提高移民的自生能力，提高移民的生活水平有著重要的作用。例如，各種社會化的服務組織。社會網絡在一定時間內，通過群體之間的交流和合作，會產生出社會規范，這降低了交易成本。不過同樣，由于政府主導著整個移民安置過程，移民自發形成的秩序和非政府組織建立的社會化服務組織往往不被重視，難以發揮更重要的作用。
四、完善水利工程移民管理體制的對策
水利工程移民管理體制面臨的主要挑戰是：一方面水利工程移民必然是一個需要以政府為主導開展的工作。移民工作不僅是水利建設的前提，而且關系到區域經濟發展和社會穩定。盡管水利工程項目的業主可能是企業法人，但是在現在的條件下，由企業來完全按照市場經濟的方式完成移民搬遷安置任務幾乎是不現實的，移民工作的實施主體在今后一段時間內只能是地方各級政府。通過各級政府在移民實施工作中發揮組織領導和指導監督作用，層層簽訂移民安置協議，才能把移民工作任務逐級下達，如期實施。只有通過合理的移民預算、強有力的政府支持和移民安置中必要的市場機制的有機結合，才能使移民獲得發展的良機，才能使移民得到妥善安置、發展生產、安居樂業。
另一方面，在水利工程移民生產重建的過程中，不能不充分發揮市場的力量，充分調動移民的積極性。這里，移民獲得平等市場主體地位是問題的關鍵。只有移民的財產權利得到充分的保護，移民能夠自由地締結合約，才能獲得合理的補償。同樣，移民只有擁有自主權，才能建立起符合自身利益的網絡關系，融入到社會分工體系當中。為了實現這一目標就必須堅持以下原則：
1.堅持依法移民。移民搬遷是一個復雜而艱巨的社會系統工程，涉及到移民社會經濟的恢復與發展、社會結構的重建、社會關系的重組以及與當地社會文化的融合。所以，移民工作要堅持以人為本的原則，把移民放在社會層面上，充分考慮移民的發展和基本需求，促進移民的全面發展。要加強立法，進一步建立和完善移民政策法規體系和技術標準，走依法移民之路，切實保護移民的合法權益。當前保護移民合法權益的重中之重就是及時修改舊有法律法規，做好立法工作。新的移民條例即將出臺，要圍繞新的條例認真做好相關配套法規和技術標準體系的研究制定工作，逐步推進依法移民。
2.實施行業管理。我國移民工作一直是多部門管理，中央缺乏統一的移民行業管理機構，地方移民機構的設置更是五花八門。這種管理體制導致監督管理不力或從根本上就缺乏有效監督，導致地方政府、工程項目業主等多方面對移民合法權益的盤剝。這是移民合法權益受侵害的重要原因之一。因此，要進一步理順管理體制，盡快建立全國統一的移民管理體系，對水庫移民實行行業管理。我國現在共有1800多萬水庫移民，由于歷史的原因，尚有大批的移民遺留問題急待處理。隨著國家經濟的不斷發展，能源的缺口將會越來越大，我國水能資源的開發不足15％，尚有大量的水能資源有待開發。預計未來幾十年內，移民的人數還會隨著水利水電工程的陸續上馬而不斷增長。不管是從歷史經驗、現實的情況還是未來的發展看，全國都應該盡快設立一個統一的移民行政主管機構，統一負責水利水電工程移民工作的監督與管理。
3.實施移民參與式變革。在現實的水利工程移民中，在微觀管理層次，政府與業主的管理客觀存在，并由此保障著移民的實施。隨著工程建設多元籌資的出現，像中電公司、世界銀行這樣一些國內外出資人、債權人對水利工程移民的管理也初步形成。然而，移民管理諸行動主體中，與水利水電工程建設“最利益相關”的移民，他們雖然是實現移民目標——生活方式變革與生活質量提升——的載體，但在整個移民的聯合行動過程中，僅僅以管理客體的身份參與了一些工作。從世界銀行的實踐來看，移民參與移民決策，有助于他們能更好地表達自己的需求，使得移民規劃更切合實際，能夠更有效地幫助移民進行生產重建。
移民參與式變革就是要讓移民與所有其他行動主體一樣，具有某些決策參與權，可以獨立、平等、自由地通過微觀層次的參與管理、實施管理，與相關方面談判、締約。這有助于移民與其他行為主體間形成一種相互制衡關系，來保障自身權益不受侵犯、保證自身權利的實現。當然，這個變革必須以良好的法治環境和行業管理為前提條件。