區域性貧困生態環境范文
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由于歷史和主客觀多方面的原因，在京津周邊的河北西北部地區形成了一個包括24個縣（其中21個貧困縣）、涉及近千萬人口（其中貧困線以下人口180萬）的貧困帶和8萬多平方公里尚未有效遏制生態惡化趨勢的地區。該地區地處京津上風向和上水源，是京津冀的生態屏障、供水水源地，最近處距北京市中心不足100公里。在貧困程度上，與西部地區中最貧困的三西地區（定西、隴西、西海固）相比，處于同一發展水平,是我國東部沿海地區貧困程度最嚴重的地區之一。同時，由于該地區敏感的區位、惡劣的自然條件和嚴重超采退化的資源條件，加上歷史上多次重大決策失誤，決策管理體制和機制陳舊，導致該地區生態惡化趨勢沒能得到有效遏制。首都北京、天津、唐山等城市頻繁出現供水危機和應急調水、官廳水庫失去飲用水質功能、強沙塵暴天氣的增多，都是環京津貧困帶貧困性生態問題產生的直接結果。目前，該地區已成為全國生態安全保證程度最低、特大城市周邊貧困程度最嚴重、生態經濟協調發展要求最迫切、生態性貧困問題最典型最具代表性、貧困和生態問題造成的政治影響最大最敏感的地區。
由于該地區的生態與貧困問題交織在一起，已經形成了一種彼此共生的惡性循環。加之其緊鄰京津，區位特殊，其貧困和生態問題的雙重存在具有特殊的政治和經濟敏感性，如果不采取特殊的政策措施，任由這種狀況存在和繼續發展，局部的生態危機必將發展成為全局的生態危機，出現更為嚴重的水荒和風沙揚塵危害，直接影響京津冀區域的生態安全。屆時，作為中國北方經濟核心地區的京津冀城市群，必將失去當地穩定的水源供應和安全的生態屏障，進而必將對首都乃至京津冀的現代化和可持續發展產生重大威脅。
二、建立京津冀北生態經濟特別示范區：實現消除貧困與改善生態環境“雙贏”的理想模式
由于造成這種狀況的根本原因在于，在條塊分割的決策管理體制和陳舊僵化的協調機制下，扶貧與保護生態各自封閉管理和運行，扶貧開發與生態建設相互脫節，導致眾多決策失誤，諸多扶貧開發和生態建設的努力事倍功半，國家要生態、地方要財政、農民要致富的尖銳矛盾始終難以緩解；在割裂的中心城市與腹地區域發展關系構架下，中心城市與其腹地區域各自自我發展，區際發展關系受到人為阻隔，區際發展落差不斷擴大，成為統籌扶貧與保護生態、協調城鄉和區域發展的經濟藩籬。嚴峻的現實提醒我們，現行的相互脫節、彼此割裂的扶貧和生態環境保護治理模式已難以為繼，迫切需要站在國家戰略和區域生態安全的高度，運用新的科學發展觀，以更廣遠的視角，探索消除環京津貧困帶、保證京津冀生態安全的新思路。
基于此，較為現實的、可以實現消除貧困與改善生態環境“雙贏”的有效途徑是，通過深化跨行政區管理體制改革和協調機制創新，在京津周邊典型的跨省級生態敏感區域建立一個旨在實現經濟、社會、生態協調發展的綜合性生態與經濟政策試點示范區——京津冀北生態經濟特別示范區。
根據特殊性、緊迫性和戰略性原則，京津冀北地區生態經濟特別示范區的核心區范圍應包括北京西北部、天津西部和河北省北部的全部生態敏感區。同時，從生態建設、環境和水源保護的有效性，以及區域協調性和政策一致性角度考慮，可以考慮將同屬京津上游水源地的內蒙古和山西的部分縣（旗）納入特別示范區范圍，進行一體化管理，從整體上協調資源環境關系，確保京津生態和用水安全。
由于京津冀北生態經濟特別示范區橫跨京、津、冀、晉、內蒙五個省級行政區，彼此間的行政和發展關系復雜，涉及面廣，協調難度大。為此，必須建立統一的、強有力的決策管理機構和運行機制，以保證特別示范區建設順利進行和有序發展。
（1）建立強有力的統一決策和領導體制。成立由國務院授權、國家有關部門領導參加的“京津冀北生態經濟特別示范區建設領導小組”。領導小組的主要職責是：研究和制定特別示范區建設方針和發展戰略；協調有關各方利益和重大發展關系；對涉及特別示范區建設和發展的重大問題做出決策。同時設立特別示范區建設專家咨詢委員會。領導小組下設日常辦事機構，負責研究、起草特區中長期發展總體規劃和優惠政策；監督、檢查有關地方對相關規劃和政策的執行情況；研究制定并組織實施全局性重大工程建設規劃和投資計劃。
（2）建立合理銜接的區域管理和部門協調機制。區內市縣區要根據特別示范區發展總體規劃要求，研究制定本行政區的發展規劃及專項規劃，經特別示范區建設領導小組批準和本級人大審議通過后實施。為保證特別示范區建設與國家、有關省市（區）和部門發展規劃及政策的協調性，將特別示范區建設中長期總體發展規劃納入國家區域發展規劃體系、京津冀晉蒙五省市區域發展規劃和相關部門專項規劃，原則上不再要求區內市縣在特別示范區建設規劃外制定新的區域和部門發展規劃。
三、構建生態型經濟和社會功能體系：保障京津冀生態安全的必然要求
從整個區域對京津冀北地區的發展要求和功能定位出發，為實現特別示范區經濟和社會的可持續發展，保障京津冀區域生態安全，必須按照生態經濟規律，有目的、有步驟地加快構建生態型的經濟和社會功能體系。
一是推動產業生態化轉型。第一產業：建立以不追求糧食自給的節水型綠色種植業、天然牧草和人工飼草依賴型的商品性畜牧業、生態功能為主的生態林和經濟林相結合的防護性林果業為核心的產業發展框架；第二產業：調整和優化工業結構，控制結構性環境問題、優化工業布局、普及推廣清潔生產技術、完善加工制造業產業鏈，實現工業廢棄物資源化，提高資源綜合利用水平，建立資源高效利用和綜合利用結合型的清潔生產性加工業體系；第三產業：加快發展生態工程管理服務業，發展壯大生態和文化旅游產業，建立生態服務功能和生產生活服務功能并重的服務業結構，構建具有生態特色的產業體系。
二是在人口控制和勞動力就業上，以緩解人口壓力，增強可持續發展能力為目標，建立“兩增一減”三級轉移（即增加城鎮人口、增加向區外轉移的人口、減少農村人口，推動人口從深山區和生態極度脆弱區向壩下和山間盆地地區轉移、從農村向城鎮轉移、從特別示范區向區外轉移）的城鄉人口配置結構和與生態功能分區相適應的流域性人口分布結構，合理控制人口密度，逐步推進生態移民，減輕生態壓力；建立農村勞動力“四分開發”的就業結構（即勞務輸出、城鎮二三產業、第一產業和生態服務業），加快農村剩余勞動力轉移，實現人口結構和勞動力就業結構生態化。
三是在城鎮發展上，以提高人口和經濟活動聚集度為目標，建立以經濟中心城市和縣城為主體的城鎮等級規模結構、經濟功能分工合理的城鎮職能結構和點軸分布的城鎮地域結構，推動城鎮生態化轉型。
四是在資源開發利用上，以節約資源和資源合理開發、高效利用為目標，加速退耕還林還草，建立林牧為主、林草結合的用地結構；實施限牧輪牧，因地制宜推進舍飼禁牧，建立草畜平衡的生物資源利用結構；壓縮農業用水，穩定工業用水，增加生態用水，建立水資源調出型的分水結構；壓縮非商品能源，提高商品能源，降低傳統能源比重，提高清潔能源比重，建立清潔無污染型的能源利用結構。
四、實行特殊的區域支持政策：責任與權利對等原則下的合理補償
在特別示范區的區域功能定位和體制安排下，對京津冀北地區的產業發展、人口控制和勞動力就業、城鎮發展、資源開發利用、生態建設和環境保護提出了更高的要求，同時也必然對該地區的發展產生更強的約束。推動經濟和社會功能體系的生態化，保障京津冀生態安全，固然是京津冀北地區應該承擔的責任，但在市場經濟條件下，區域間具有平等的發展權，必須按照責任與權利對等原則，對特定區域的特別要求給予合理補償。
從京津冀北地區的實際和建設生態經濟特別示范區的需要出發，可考慮實行如下特殊的區域支持政策：
1、實行特殊的財政支持政策。包括區內基礎設施和公共服務設施由省以上政府投資，不要求市縣資金配套；所有大中型生態工程和非點源環境保護工程由省以上投資，適當提高對工程管護補償標準；區域內市縣財政收入上繳部分，由國家和省級財政加比返還；特殊的科技教育專項財政轉移支付支持政策；風險投資和中小企業信貸擔保特別支持政策。
2、實行特殊的資源環境補償政策。主要包括水資源使用權損失補償政策、生態林占地補償政策、工業發展權益損失補償政策、農業發展權益損失補償政策、提高地表水環境質量標準補償政策、提高生態功能區域標準損失補償政策、生態工程管護費用補償政策等特殊的資源環境保護損失補償政策。
3、特殊的人力資源開發支持政策。主要包括實行特殊的九年義務教育和三年職業教育費用減免政策、高中畢業生定向培養政策、勞務市場和勞動力培訓政策、生態建設和管護職業學校建設政策、有差別的人才使用和流動政策。
4、實行特殊的技術經濟政策。包括鼓勵和支持生態型產業發展的優惠政策、建立生態工業園和生態農牧業園區支持政策、限制非生態產業進區政策、傳統工業改造支持政策、產業結構和布局調整支持政策、清潔生產技術普及推廣支持政策、傳統能源替代支持政策、生態城鎮建設支持政策、扶貧開發支持政策等。
5、制訂特殊的資源環境法規。授權特別示范區制訂并實行特殊的資源環境法規，主要包括：建立和完善水資源、土地資源、草場資源、森林資源、礦產資源和能源等對國計民生起重大支撐作用的自然資源在合理開發利用、保護、分配、轉讓、價格、權益保護等環節上的地方法律和行政規章，促進資源環境的法制化管理.