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一、我國依靠法律調整機制促進生物農藥推廣的背景

生物農藥是未來農藥領域的主流?！?012-2017全球生物農藥市場趨勢與預測》指出，自2012至2017年五年間生物農藥在農業生產中的增長率為15.8%，2017年將達到32億美元左右。生物防治方法利用了生物及其代謝產物，通過干預有害群種的方式去除病蟲害，能大大降低農藥殘留和環境污染。工信部日前對部分省區上報的17家新增農藥企業的備案申請不予受理，基本上關閉了農藥行業的準入大門，傳統化學農藥行業面臨轉型挑戰，農藥生產企業的并購重組也迫在眉睫，推廣生物農藥是大勢所趨。這些都為建立健全生物農藥推廣的法律機制提出了要求。

二、我國生物農藥推廣法律調整機制的現狀

（一）我國關于生物農藥推廣的國家立法我國“無公害食品行動計劃”的啟動，為推廣生物農藥提供了較好的立法環境。2015年1月1日起施行的《中華人民共和國環境保護法》首次在農業生產方面做出了嚴格規定，要求各級人民政府及有關部門和機構對農業生產經營者進行指導，使其依法科學種植養殖，合理施藥用肥，防止農業面源污染，嚴禁將不符合農用標準和環境保護標準的有毒化學農藥施入農田。同時《中華人民共和國食品安全法》規定，國家通過建立食品安全風險評估體系，對我國食品以及食品添加劑中物理性危害、生物性和化學性進行權威的風險評估。在加入WTO之后，我國政府更加強調對農藥殘留的控制和監管，國家質量技術監督局參考國際標準制定和修改了我國農產品的質量標準。我國生態農業建設逐步走上了法制化的軌道。

（二）我國關于生物農藥推廣的部門規章農業部在法定職責范圍內，嚴格農藥使用標準，尤其對蔬果等鮮食農產品的農藥殘留量，規定了嚴格的限量指標。新標準明文規定在284類日常消費食品中3650項農藥殘留限量指標，基本包括了常用農藥，可操作性強。2015年，政府加強導向和扶植，擴大了我國基層生物農藥試點補貼力度和范圍，約17個省40個縣的果蔬及茶葉生產基地因此受益。

（三）我國關于農藥管理權限的法律規定我國農藥行業的主管政府部門是國家發改委、工業和信息化部、農業部及國家質量技術監督局，所屬行業自律組織為中國農藥工業協會(CCPIA)和中國農藥發展與應用協會(CAPDA)。他們的具體分工是：行業主管部門依法律及產業政策進行監督管理與宏觀調控，國家發改委負責產業政策的研究制定等。工業和信息化部負責農藥生產核準工作。農業部主要負責制定或參與制定農藥安全使用、農藥產品質量及農藥殘留的國家及行業標準。國家質檢總局主要負責農藥殘留及毒性檢測，各部門有機結合協調發展，形成我國特色的農藥管理體系。

三、我國生物農藥推廣法律機制中存在的問題

農業部最近了到2020年化肥農藥使用量零增長行動方案。方案提出了在預防稻瘟病、滅蝗等方面大力推廣生物農藥，擴大生物農藥政府補貼項目的范圍，這無疑是生物農藥推廣的利好政策。實踐中我國生物農藥的產值約30億，不到化學農藥的十分之一，這與國家大力推廣生物農藥的要求不相適應。可見，我國雖然掌握了許多生物農藥的關鍵技術，市場推廣空間也非常巨大，但由于缺乏相應的法律保障環境，使政策的落實失去制度推動。目前我國生物農藥推廣中存在的問題主要體現在：

（一）我國生物農藥推廣中制度性激勵措施薄弱，農民應用生物農藥的積極性不高我國僅部分省市對生物農藥推廣給予專門的政策和經費支持，大部分地區沒有制定相關激勵性政策，未在基層實現惠農，法律政策引導農民使用生物農藥的作用薄弱，對農技人員、銷售人員積極推廣銷售生物農藥也缺乏相應激勵。生物農藥的生態效益與長期社會效益雖然明顯，但見效慢、使用過程復雜。在短期效益的驅動下，農民對生物農藥缺乏應有的積極性。國內市場需求的匱乏導致生物農藥生產商只能依靠出口支撐。農民不愿使用，經銷商不愿經營，使用和供銷市場無法形成良性循環。

（二）我國政府主導的農業技術強制推廣體系效率不高，缺乏制度保障與支持生物農藥技術推廣體系的制度保障與支持方面也存在問題。我國在農技推廣方面，依靠政府主導，基層農技推廣體系有名無實，表現為職能定位不清效率較低。例如：縣鄉級的農業技術推廣部門，一般可以分為經濟管理、畜牧獸醫、農業機械、種植業、水產五類，每類技術推廣活動只考慮完成任務，缺乏橫向協調機制。生物農藥的推廣中，不能因地制宜的從基層農民的需求出發，缺乏對推廣效果的考核。自上而下的強制推廣容易因為監督及執行環節的懈怠無法落實，需要依靠法律制度對生物農藥的推廣和使用進行全程管理。與強制推廣機制相比，激勵性推廣體制尤其顯的薄弱，非政府推廣機構不規范。在推廣制度空缺的環境下，只有通過法律機制的建立才能使我國生物農藥推廣中的強制型促進機制和激勵型促進機制良好結合。法律促進機制的建立使生物農藥推廣的全過程有制度約束。參與推廣的政府管理部門、研究開發者、生產經營者、使用者等主體的決策和選擇行為有法可依，必將大大提高技術的推廣和政策的實施水平。

（三）我國農藥使用和生產模式仍然落后，制度標準的建立不完善我國農藥生產仍以蔬菜大棚為主，大棚種植中存在毒微環境，對有毒物質的使用貫穿于大棚種植全過程。為打破蔬菜種植季節，必須大量使用農藥、化肥、農膜，這進一步對植物賴以生存的土壤水體形成污染。比起發達國家，我們的現代農業制度不完善，缺乏農業生產過程和控制的程序標準制度，農藥生產行業的標準化建設不足，也就不能依靠制度對農藥使用進行控制，落后的農業生產模式，使農業生產的整個過程無法形成有序的良性循環。

四、我國建立完善生物農藥推廣法律調整機制的路徑

（一）健全我國現有農藥管理法律制度體系，是快速推廣生物農藥的基礎1.建立完善國家立法和相關配套規定。針對生物農藥的推廣與使用，應在國家層面形成網狀的法制調整模式，使與生物農藥相關的各方面立法相互關聯，不留死角。為促進生物農藥的技術進步，結合專利法的相關規定，有必要增加對“生態知識產權”的專門認定與保護，使生物農藥的技術研發有良好的法制環境。從我國環境法的相關規定出發，以農業部牽頭的行業立法及以各省各地為主的地方性立法都應跟上，使配套立法和相關措施及時出臺，將抽象的規則變為具體的措施，促使國家層面的立法落到實處。結合我國農業生產的實際情況，制定統一的生態農業發展方面的基本法也勢在必行，其中應當包括我國生態農業的標準、各地生態農業標準化的細則，生態農產品的檢測及認定體系，這樣才能與世界環境組織的制度及要求接軌。2.加大執法力度，加強法律監督，加強對違犯者的打擊力度。明確各執法部門的責權利，根據法律規定及程序加大對違法使用農藥，污染環境行為的監督和處罰，可依照侵權責任來界定違法者的法律責任，可以啟動環境污染的公益訴訟，讓更多的主體介入進來。對那些造成農業生態環境極大破壞的主體，可依刑法的條文直接追究其刑事責任。執法部門還應在基層推廣人員和農民中普法，使其正確的理解生物農藥的推廣意義，以創造良好的執法監督環境。同時引入對環境污染行為的第三方監督，加大法制宣傳，以農家書屋為平臺，開設“法律專柜”，提供各類關于農藥使用的法律法規。聘請司法所、綜治辦工作人員定期到農家書屋宣講涉及生物農藥及其使用等方面的法律知識。

（二）建立生物農藥生產經營的法律調整機制運用法律調整生物農藥經營中的關鍵環節。首先，對農藥經營主體的資質進行嚴格審查與管理。目前我國農藥經營許可制度和農藥進出境監管制度對農藥企業的準入門檻仍然偏低，尤其對高毒農藥產品的限制使用制度也不完善。提高農藥生產企業登記門檻，加大農藥企業的環保責任，提高其違章成本，有利于生物農藥的推廣。其次，在法律框架下優化整合農藥生產企業。小型農藥生產企業的并購和轉型勢在必然，在農藥生產企業的整合過程中，充分結合公司法、企業破產法等有關主體制度的法律，對關系食品安全和農業可持續發展的企業制定單行條例。統籌考慮出臺和完善相關法律政策措施，通過合法有效的手段大力推進生物農藥的生產和經營、引導農藥行業持續健康發展。再次，建立生物農藥經營臺賬管理，有利于過程控制和監督。

（三）建立生物農藥使用過程中的法律調整機制法律規范的調整勢必對人與人之間所形成的社會關系發生影響，法律對農戶的個體行為起到的指引作用，評價作用，預測作用，強制作用及教育作用。法律直接作用于主體使用生物農藥的決策環節，在推廣生物農藥的過程中不可忽略。應當通過法律措施與技術指標的綜合運用，控制農產品生產中對有毒農藥的使用，通過限制有毒化學農藥的使用，促進相關主體自覺的推廣和使用生物農藥，達到農產品無害控制的目的。這些法律制度主要表現在對農產品實行有效的標志管理，確定農產品標簽制度，健全綠色食品標志規范，健全有機食品認證制度，完善無公害農產品的農藥使用標準，對農藥的毒性、殘留、污染、混合使用等做出明確的規定，嚴格與之相配套的市場準入、審批管理、

（四）從法律上規范非政府組織推廣機構在生物農藥推廣領域的準入制度，為其創造良好的法制環境應區分經營性與非經營性技術推廣服務職能，在農業推廣領域引入非政府組織，實行企業化經營和管理。建立個人推廣、中介組織推廣、公司推廣并存的多樣化農技推廣模式，善于運用有效的經濟激勵措施，鼓勵中介組織及公司等盈利性企業推廣生物農藥，強調新技術和新方法的引進和示范，依法保護生物農藥推廣中各主體的利益。政府可以對非政府推廣機構提供經營性技術服務，特別是在生物農藥推廣項目的啟動上給予資金扶持，促使其成立農資連鎖總店專門經營生物農藥，并在稅收方面予以優惠。同時，繼續建設和完善政府主導的強制推廣，重視建立農村公益性推廣服務，并由政府行政主管部門牽頭管理，形成從中央到鄉村的生物農藥推廣體系。

總之，將生物農藥的政策支持納入法制化軌道，是保證國內支持政策連續性和有效性的前提。依靠法律的調整機制，通過規定權利義務的方式去規范各個主體的行為，強調生物農藥推廣和使用中的過程控制和制度干預，分清職責及法律責任，將激勵政策的實施結果公開，接受社會監督和評價。依法提高政府支持補貼生物農藥的效率，從中國農業生產以農戶經營為主的小規模經營方式出發，通過簡便易行的方式，實現對各種組織資源利用率的最大化，最終建立可操作性的生物農藥推廣支持法律體系。

作者：韓海 韓旭峰 單位：甘肅農業大學人文學院