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摘要：

近年來，隨著我國新型城鎮化建設速度和新農村建設步伐的加快，農村土地流轉問題日益受到全社會關注。當前，我國農村土地流轉規模日漸擴大、方式日益多樣、市場化趨勢明顯。但是，由于農民對農業現代化的重要性認識不足，加上我國社會保障制度不健全，使農村土地流轉的持續推進面臨現實困境。要破解困境，必須明晰土地產權和明確土地物權歸屬、完善農村土地治權結構、規范土地流轉中介組織、深化現有社會保障制度改革。

關鍵詞：

農村土地流轉；市場化；現實困境；破解之策

所謂農村土地流轉，其實就是農村土地使用權的流轉，即通過市場和中介服務組織實現農村土地的部分或全部轉讓。近年來，隨著我國城鎮化建設速度的加快，非農建設占地現象嚴重，導致農村土地資源日益緊缺。因此，必須依法有序地推進農村土地流轉，促進農村土地多種形式的規模經營，以利于發展現代農業、全面深化農村改革和持續增加農民收入。

一、當前農村土地流轉現狀

1.農村土地流轉規模擴大且形式日益多樣化我國從2007年開始，農地流轉的數量和規模就逐年呈增長趨勢。據農業部數據顯示，截至2014年上半年，我國農地流轉面積就已達到3.8億畝，占全國耕地總面積的28,8%，是2008年農地流轉面積的3.5倍。[1]尤其可喜的是，各地都能夠因地制宜，積極探索和創新農地流轉方式，使我國農地流轉方式日顯多樣化發展趨勢。2007年我國農地流轉基本是出租、轉讓、入股、互換等四種形式，而且當年四種流轉形式的占比分別為78%、8.3%、3.8%、4.5%。而到2014年，農地流轉方式更加多樣化，有出租、轉讓、互換、入股、委托第三方經營、反租倒包等形式，占比分別達到15.3%、11.3%、14.1%、6.9%、6.6%、4.1%。此外，一些較發達地區的農村還探索實施了如土地信托、季節性流轉等形式。

2.農村土地流轉規模和地方經濟發展水平緊密相關且流轉過程日趨市場化就全國范圍而言，農地流轉規模日益呈現出和地方經濟發展水平緊密相關的趨勢。東部經濟發展水平較高的地區，農地流轉比例明顯高于經濟發展水平較低的中部和西部地區。有關數據顯示，2014年我國東部地區農地流轉比例高達34.2%，而中部和西部地區農地流轉比例分別是25.7%、33.4%。不過，就西部地區來講，農村勞動力多的重慶和四川，農地流轉比例還是比較高的。2014年重慶和四川的農村勞動力比重高達48.8%、44.6%，明顯高過全國33.5%的平均水平，因這兩地勞動力充足，農地流轉比例分別達到了37.4%、35.2%，也高過全國28.8%的平均水平。而且，農地流轉逐步兼顧“效率”和“公平”兩個方面，流轉過程日益向市場化趨勢發展。

3.農戶的法律意識日益增強推動了農地流轉的規范化近年來，由于地方政府和村集體的大力宣傳，農戶的法律意識明顯增強，推動了農地流轉的規范化。農業部有關數據顯示，農地流轉主要以簽訂合同為主，2014年全國簽訂農地流轉合同的份數比上年增長了14.2%。抽樣調查表明，有93.3%的縣已經制定了統一規范的土地流轉合同文本，有85.5%的鄉鎮已經建立起了土地流轉服務組織，而農地流轉合同簽訂率也高達82%。這充分說明了，隨著農戶法律意識的增強，地方政府推進土地流轉工作也日益規范化，從而減少了爭議和糾紛，使農地流轉朝著穩定健康方向發展。

二、當前推進農村土地流轉面臨的現實困境

1.由于土地產權關系不明晰，導致農村土地流轉利益主體的缺位甚至虛化當前，在農地流轉過程中，因土地產權主體或人沒有明確，致使利益主體出現缺位甚至虛化狀態。主要表現在以下兩個方面：一方面，農地的權屬關系很模糊。雖然我國法律明確規定，農村地區的土地歸集體所有。但是，這個“集體”界定不明確，這導致在實踐中，政府相關部門可能變成了農村土地所有權主體，而虛化了農村土地所有權的集體所有本質。另一方面，因地方政府、村（社區）委、村民小組等利益主體直接或間接參與土地流轉，致使農地的權屬邊界相當模糊。按照我國相關法律的規定，農村土地歸集體所有，這很容易成為如上相關主體爭奪土地利益的借口，這必然會造成在土地流轉過程中農戶的利益主體地位難以確定。

2.由于農戶對農業現代化認識不足，導致農村土地流轉難以有效推進推進農村土地流轉的真正目的，就是要實現農業的規模化、集約化經營，創造農業的規模效益，從而實現農民增收、農村發展。然而，從當前我國農村土地流轉的基本情況來看，雖然流轉方式日益呈多元化發展趨勢，但土地大多數還是處于小規模分散經營的狀態，這在很大程度上與農民對農業現代化的重要性認識不足有關。很多地方因為對農業現代化認識不足，部分農戶認為土地流轉出去和不流轉出去都差不多，而且流轉出去還擔心要不回來，所以導致農村土地流轉的進展緩慢。有關抽樣調查得出的數據顯示，有22.8%的農戶感覺務農太辛苦，但也不想將自己的土地流轉出去；有18.8%的農戶在自己的土地上耕種，但是土地經營效益很低；有17.9%的農戶因家庭勞動力不足，土地沒有充分利用；有16.6%的農戶長期在外務工，土地長期拋荒。這些情況表明，當前一些農戶仍然沒有從小農經濟中走出來，對現代農業規模化經營的重要性不理解，造成其對流轉土地的不積極。

3.由于土地供求信息不對稱，導致農村土地流轉推進緩慢只有土地供求信息通暢、對稱，確保農地流轉過程的公開、透明，才能提高農戶流轉土地的積極性，實現流轉的市場化。土地流轉供求信息是農業信息化建設的重要內容。當前，農地流轉基本還是停留在散戶和散戶之間進行的狀態，這對農地的規?；?、效益化經營是非常不利的，進而阻礙了現代農業的發展。究其原因，主要是農地流轉供求信息不對稱造成的。事實上，一方面，分散經營的農戶本身承包的土地就不多，他們在流轉過程中往往更傾向于親戚和鄰里；另一方面，種養大戶一般都對土地的需求量很大，需要的是已經成片的土地，以方便他們規模化、集約化經營，而不愿意挨家挨戶去和每位農戶進行談判。而且，有時候散戶和大戶之間在生產規模、管理理念、效益等方面也存在著不同看法，供求信息不對稱導致他們雙方都難以達成雙贏的目的。因此，近年來，地方政府積極探索土地流轉中介服務，以解決農地供求信息不對稱的矛盾。

4.由于當前我國社會保障發展滯后，導致農民流轉土地的積極性不高雖然說，近些年來我國社會保障制度不斷健全和完善，社會保障的覆蓋率也呈逐年上升趨勢。但因為長期以來的城鄉二元經濟結構，造成社會保障在農村地區的覆蓋率仍然很低，城鄉福利差距仍然較大。因此，當農地流轉收益低于預期時，多數農民將會放棄土地流轉，更愿意搞傳統的土地分散經營模式。據我國農村發展研究院2014年的一份調查資料顯示，有38.4%的農民因對生活預期沒有信心，所以選擇繼續保留土地承包權而不愿意流轉出去，他們認為土地流轉出去以后生活無法得到有效保障。還有高達48.6%的農戶希望政府能夠給予適當的養老保障并提供就業機會，他們才愿意流轉土地。這一情況表明，當前我國農村地區的社會保障體系還相當不健全、不完善，影響農戶流轉土地的積極性。

三、破解推進農村土地流轉困境的有效之策

1.明晰農村土地產權關系和土地物權屬性，切實保障農民土地合法權益當前，我國農村土地產權已經形成了所有權（集體所有）、承包權、經營權“三權分離”的局面。實際上，農地流轉是農民根據自己意愿將其承包期內的土地使用權讓渡給他人，從而獲取土地租金收益。因此，從這一點來講，農戶擁有的土地承包權應該是有物權屬性的財產權利。2014年的中央一號文件明確提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能?！盵2]我國法律也明確規定了農村土地所有權歸集體所有，因此農民讓渡承包地獲得的收益應該和“集體”相分離。但是，我們常說的“集體”這一概念比較模糊，從而導致糾紛時有發生，嚴重阻礙了農地的自由流轉。要有效推進農地合理化流轉，必須充分實現“三權分離”，明晰農村土地產權關系。并且通過明確土地物權屬性，使農戶無需再和集體一起來分土地流轉收益，這有利于提高農戶流轉土地的積極性。

2.完善農村土地治權結構，維護農民土地合法權益不受損害雖然在市場經濟體制下，農村土地的經濟功能已日漸顯現，但因為土地治權結構的缺失，所以導致了農村土地的部分功能被忽視，這在一定程度上損害了農民土地權益。因此，要想有效推動農地的合理化流轉，必須改革和完善現有農村土地治權結構，確保農民流轉土地過程中合法權益不受損害。其一，要充分認識到農村土地治權結構的重要性。深化社會保障制度改革，推進土地產權關系的實施，保護農民合法的土地財產權。其二，要建構科學的農村土地治權結構基礎。以有效處理各種權益關系和維護農民合法土地權益為出發點，建構起包括產權屬性、功能屬性、供求關系在內的三維土地治權結構基礎。其三，要建構明確的農村土地治權結構。按照農地流轉業已形成的“三權分離”格局，建構起政府、中介組織、集體、農戶“四位一體”的土地治權結構。

3.規范土地流轉中介組織，形成土地流轉市場化高效運作機制農地流轉的實質是私人利益和公共利益的有機整合。從農民的角度來看，土地流轉是農民生產、經營方面的自主決定，這屬于私人利益。從整個社會的角度來看，土地流轉涵蓋了資源環境、生態保護、政治制度制定等公共利益。因此，在農地流轉“三權分離”格局下，要想推進農地的合理化流轉，必須在以下幾個方面努力：其一，要規范農地流轉中介組織，形成科學合理的農地流轉機制。其二，要建立便捷、高效的農地流轉服務網絡，建構農地流轉的聚集機制。必須構建土地供求信息平臺，并且及時更新信息，解決好供求雙方信息不對稱的問題。其三，要推動農地流轉的市場化、組織化、有序化運作。充分利用中介組織提供的土地供求信息平臺，為散戶和大戶搭建科學有效的溝通平臺，促進農村土地順利流轉。

4.健全社會保障制度，提高農民流轉土地的積極性要想推進農村土地合理化、有序化、市場化流轉，必須完善農村社會保障制度，使農民心里踏實，愿意流轉自家承包地。其一，中央和地方政府要相互配合，逐步建立起覆蓋全民的統一的社會保障制度?，F階段，我國正在推進新型城鎮化建設，旨在消除城鄉不平等的二元經濟結構，若要提高農民流轉土地的積極性，必須建立全民統一的基本社會保障制度，實現城鄉居民福利待遇的平等。其二，地方政府要根據本地實際情況，逐步建立科學合理的區域社會保障制度。目前，中央財政已經承擔了居民基本醫療保障、基本養老保障中的部分資金，地方政府也應該根據本地經濟發展水平，逐步增加社會保障投入，從而形成央地協調的社會保障制度體系。其三，要逐步探索推行“土地換社?！钡恼?，有效運用土地的社會保障功能。對那些經濟條件不好的農村地區，要想有效解決農民的基本社會保障問題，可以嘗試性探索“土地換社保”的制度，以利于推進農地自由流轉。

參考文獻：

[1]農業部.全國土地流轉面積已達3.8億畝.

[2]2014年中央一號文件公布(全文).

作者：譚宗梅 單位：中共廣西龍勝縣委黨校