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第一篇：農村土地流轉的風險防范研究

摘要：

土地是農村發展的重要資源。工商資本看到農村市場的發展潛力，積極參與土地流轉，引發原生與次生性風險。利益博弈是工商資本參與農村土地流轉風險產生的天然基點，為均衡各方利益，應以多元利益觀為導向，重構工商資本參與農村土地流轉的風險防范模式。

關鍵詞：

工商資本；農村土地流轉；風險防范

一、原生與次生：工商資本參與農村土地流轉的風險識別

1、原生性風險：企業經營風險與農戶權益風險

從事糧食生產的關鍵在于對其產業特性與產品特質進行深入了解，工商資本參與農村土地流轉多半是由“制度紅利”推動所致，并不懂得農業的弱質特性和農產品的高風險特質，誤以為集聚農地，形成一定的經營規模便可獲得經濟效益，極易導致企業經營風險。“地租”是工商企業從事主糧種植的主要成本構成，農民濃厚的鄉土情懷極易使其對土地價值的判斷形成“價格幻覺”，過高估量土地流轉的應有價值1，降低企業的利潤率農村土地集體所有權主體虛位，承包經營權成為實質上的“壟斷性”權利，農民在看到工商資本獲利后，認定自身經營也可獲利，即會利用其“壟斷優勢”集體要求收回土地，為保社會穩定，工商企業不得不撤除投資，先期對于農業基礎設施、農田改造等巨額隱性投入甚至都無法收回。工商企業參與農村土地流轉，替代了以往政府財政支持的公共服務角色，政府和村集體自然樂意與之合作，農村土地流轉形成完全的買方市場2，權力結構嚴重傾斜向工商資本，農民處于絕對的弱勢地位，引發權益風險。基于強強聯合的權力失衡局面，農戶的流轉意愿變得無足輕重，強制流轉現象屢見不鮮，農民自主權受到侵害；土地流轉價格也由資本與政府聯合壓制為基準價或“一口價”，忽視經濟水平波動和農民生存成本增長，嚴重損害農民的收益權；限于流轉規模和公司發展，工商資本能夠吸納的勞動力畢竟有限，這就使得一部分農戶要自謀生計，在社會保障不健全的情況下，農民的勞動權受損。

2、次生性風險：糧食安全風險與社會穩定風險

資本具有天然的逐利性。同糧食作物相比，經濟作物種植周期短、回報見效快，為把控經營風險，資本傾向于選擇種植經濟作物以獲利，導致良田“非糧化”；區位優勢影響土地價值，靠近近郊或交通便利的土地用于非農建設所產生的利潤遠大于農業利用的經濟效益，部分資本正是看中了此中極差才參與農村土地流轉，帶來土地“非農化”問題。近年來，制度紅利推動下工商資本獲得土地的絕對規模和總體增量均呈現加速增長態勢，倘若引導監管不當，全國大范圍的“非糧化”與“非農化”運作行為必定衍生為國家的“糧食安全”風險。“政治權威”是社會穩定風險的風險主體，“群體性事件”是社會穩定風險的一般表現形式3。農村土地流轉是政府政績考核的標準之一，工商資本的進駐則是政府“招商引資”的顯著功績。利益博弈中，政府與村集體出于政績或利益考量，間接充當“人”一角，借用國家政治語言動員說服農民，運用鄉村權威負責租金發放及企業用工選擇，看似有效化解了資本與農民間的正面沖突，其實質卻耗損了農民對政治權威的信任，給其留下國家“與民爭利”的印象4，為沖突爆發埋下安全隱患土地是農村弱勢勞動力的蓄水池。工商資本大規模流轉土地，因待遇優厚、避免離鄉等優勢，吸引了一批中青年勞動力成為企業雇工，這就使得原本依靠土地耕作的年老農民在失去土地的同時，失去就業機會，損害其可持續生計；加之企業經營破壞土壤層、污染周圍環境，給農民生活帶來不便，農民權益受損嚴重。諸多不滿因素的產生與積聚，一旦發生突發事件，就有可能不斷擴大，爆發群體性事件，引發“社會穩定風險”。

二、利益博弈：工商資本參與農村土地流轉風險產生的天然基點

1、政府與企業利益博弈的格局：雙軌博弈

社會契約論指出賦予政府行政權力是為了服務社會與個人，強調其“公共人”的基本角色定位；企業作為資本的運行載體，以追求利益最大化為目標，具有“經濟人”的基本屬性，價值層面上“公共人”與“經濟人”的角色差別必然導致政府與企業的“陽光博弈”5。政府依靠設計政策的行政性權力在博弈中取得絕對的主動權與優勢地位，為維護社會弱勢群體的基本權益，須引導與監督企業的經濟行為，企業的經營受制于政府，一旦政府改變制度風向、提高準入門檻、縮減財政支持，企業的發展必然面臨較大經營風險。面對博弈中自身的弱勢地位，企業只能設法通過增加財政稅收、提供就業機會等擔負社會責任的方式提高社會效益，增強話語權重。中央政府制定鼓勵性政策本意是吸引資本加入農村建設，制度本身符合形式上的“良法”，但在執行過程中，地方政府及其公職人員作為其人卻會因其自身利益追求進行逆向選擇，做出損害政府公信力的行為，影響政策實施效果6。目前我國工商資本參與農村土地流轉風險防范的政策依據不足，僅在2015年4月下發了《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，文件中多是原則性規定，對準入規模標準、資格審查職能部門設置等都沒有明確規定，這就給地方政府的“權力尋租”帶來可能，也給工商資本帶來希望。由此，地方政府與企業形成“利益同盟”，二者合力推進土地大規模流轉，企業獲得經營農村市場的制度收益，地方政府依靠流轉率等考核政績獲得與中央政府討價還價的能力，引導政策走向與自身利益最大化相匹配，造成糧食安全風險、農民權益風險及社會穩定風險，此為政府與企業的“暗箱博弈”。

2、企業與農民利益博弈的核心：定價博弈

“地租”是企業生產成本的重要組成，是農民收益的重要來源，土地流轉的定價權自然成為了企業與農民利益博弈的核心環節。外來資本入駐，要想取得農民的信任，就須借助村集體這類基層政府的力量，定價權爭奪自然會受到社會資源和行政權力的影響。我國基層公職人員晉升空間有限，農地流轉作為政績考核的重要依據，為追求政績利益，政府職員即會選擇與企業強強聯合，獲得定價優勢，形成農民權益風險及社會穩定風險。同時，近年來農民權益保障的政策指向帶動了地方政府保護農民的熱潮，為維護社會穩定，避免因大規模流轉造成農民群體性權益受損，地方政府的博弈策略選擇是保全“公共人”形象，強制介入行政權力，為農民取得定價權，基于地租的傳導特征7，不同區域間的農民會產生價格攀比心理，利用政府保護哄抬流轉價格，使企業處于弱勢，面臨因流轉成本過高所帶來的企業經營風險。

3、農民與政府利益博弈的手段：群體博弈

受“小農意識”影響，農民的主要關注點在于自身當前利益的滿足，只要流轉能夠帶來可觀利益，農民多半會選擇與政府合作。倘若流轉中政府與企業“暗箱博弈”形成利益共享體，取得定價優勢，農民的重要收益來源被削弱或切斷，嚴重威脅到農民的生存權，逼迫農民急切表達利益訴求；我國現有制度中法制化表達渠道受限，農民利益訴求途徑集中于上訪，起初農民群體會選派代表與政府溝通，小群體的利益訴求不足以引起政府注意，其輕率的處置方式無法根本解決農民利益受損，政府公信力受到質疑，政治權威受到損害，由此，農民只能選擇通過集群行為來爭取自身利益，爆發群體事件，形成社會穩定風險。

三、多元利益觀：工商資本參與農村土地流轉的風險防范模式重構

1、構建“嚴格準入+強化監管+轉變職能”的政府運作規范化保障機制

政府與企業的“陽光博弈”主要強調政府對企業的規范與制約。嚴格準入是企業流轉土地產生良好社會效益的重要前提。在準入條件方面，工商企業必須具備涉農主體資格8，其資本能力須滿足農業“慢回報”的產業特質，其資質和經營背景須與農業產業相關，詳細了解農業經營特性，避免盲目投資帶來企業經營風險，損害農民發展權；在準入程序方面，審批部門主要圍繞準入條件是否滿足、流轉合同的效力變更、協議租金的變動設立審批程序，充分發揮政府“公共人”屬性，更好地保障弱勢農民權益，增強社會整體效益。強化監管是政府把控企業經營的主要手段，社會責任則是企業與政府博弈的價值耦合點。企業不能因追求利益而忽略社會責任，政府在引導流轉時要著重監察企業的“社會責任”：一是不得改變土地用途的法律責任，這是企業生產經營活動的最低底線，對于企業的非糧化、非農化運作應當給予恢復原狀、處以罰款、追究法律責任等處置；二是不得損害相關者權益的道德責任，重點監管流轉租金的給付方式、價位變更、投資進度等內容。通過全程跟蹤監管的方式，將企業的法律責任和道德責任統一管制，使得企業在利益與道德間形成一定張力，有效維護各博弈主體間的利益均衡，有效避免各類風險出現。博弈在暗處，地方政府政策執行者會基于個人利益追求選擇與企業聯手、放松管制，因此，應當盡快轉變政府職能、改變公職人員的激勵策略。流轉中政府盡量減少使用公權力，從全能型管制地位退下，重點監管企業的社會責任；放棄以GDP增長率為考察標準的公職人員晉升通道，添加民生指標、生態指標、社會進步等考核方式，綜合衡量地方政府實績效果。

2、建立“二次補貼+農業保險”的企業經營安全化保障機制

農業補貼制度的設計初衷是秉承“誰種糧誰受益”原則保障弱勢農民的基本權益9，工商資本參與農地流轉，土地使用權轉至企業手中，政策保障下，直接種糧補貼仍舊留給農民，原有制度演變成“誰承包誰受益”，與當初目的相悖。為保企業長期發展，農民獲得可持續收益，應當轉變政府投入，因勢利導，采用增量補貼的形式從國家糧食補貼總量中抽取一部分資金用于創建適合企業規模化經營的“二次補貼”政策10，綜合考量流轉規模、土地質量、風險承受能力等因素，衡量出累進制的階梯補貼，增強企業經營實力。規模化經營的弊端即是當農產品遭受自然災害、市場價格波動影響時具有擴大效應，農產品的風險保障就顯得尤為重要。農業保險具有政府強力推動、市場規范運作的特征，在土地流轉過程中建議政府擴展保險范圍，設立農作物受災保險，將企業的用工成本、流轉價格波動等內容囊括其中；設置動態風險保障，基于各省市的大數據以五年為一單位測算出未來“風險度”，及時調整風險保障水平；根據不同區域和檔次進行類型化保險保障，實現農業保險由保成本到保質量的轉變11，增加企業盈利空間。根據2013年我國出臺《農業保險條例》中“大災風險基金”的規定，建議政府構建中央、省級、縣級三層次大災風險準備金制度，由中央和地方政府按照1：1的比例逐年出資支持，以便企業能夠抵抗大災風險、度過艱難時期，實現企業的可持續經營。

3、確立“農民協會+農村社區”為主體的農民權益組織化代表機制

農民在與政府、企業博弈時，處于弱勢地位的原因在于組織化程度不高，組織主體缺失，權益代表與表達機制不健全。農民協會作為以農民需求為導向自主建立的利益代表主體，通常以農民群體主導、農村精英輔助的形式出現，在市場經濟環境下，農民協會更加了解農民群體的需要，農村精英能手在鄉土社會擁有一定的社會資源與人情權威，農民更加信賴精英人物能夠為其謀求利益，面對工商資本參與農村土地流轉的利益博弈，有必要確立以農民協會為主導的農民利益代表主體。農村社區建設的初衷便是秉持維護自身成員從生存權到發展權轉變的理念，在發揮政府作用的同時，作為組織載體和制度載體在政府與農民間構筑溝通橋梁12，實現“保發展”與“保權益”兩者的有效銜接與良性互動。因此，確立以“農民協會主導+農村社區輔助”為主體的農民利益訴求代表組織對于化解社會群體性事件、抑制社會穩定風險具有重要的實踐意義。

4、創建“利益聯結+權利義務對等”為內容的農地流轉市場化協調機制

工商資本參與農村土地流轉，不可避免地存在著違約率高的問題，因此應當建立起股份制利益聯結機制，農民個體以土地生產要素共同組建農民股份合作組織，再由合作組織作價入股工商企業，作為“利益共享、風險分攤”共同體進行農業生產經營活動，形成緊密型利益聯結，企業節約了交易費用，規避了違約問題，在合同約定租賃期存續期間，整體規劃、調整產業結構以取得長遠發展利益，農民在年底不僅能夠回收土地租金，還能夠得到股份分紅或利潤返還，其收益權得到很好保障，流轉雙方均實現利益有限最大化。權利義務的對等是指主體享受權利須對等履行義務13。工商企業享受流轉土地帶來的增量收益，也須承擔相應的社會責任，倘若權利外擴，勢必侵犯農民權益。工商資本經營農業生產面臨諸多風險，企業是否可持續關乎到農民增量利益的穩定，建議創制“權利義務對等”的風險保障金制度，流轉前由企業提前繳納一定數量的保障金作為風險防控資本，地方政府根據財政規劃劃撥相應資金輔助，為資本流轉農村土地打下堅實基礎。

參考文獻：

［1］李菁，歐良峰.買方市場、農地產權沖突與大規模農地流轉困境［J］.農村經濟.2014年第6期.

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［5］李長健.農業補貼制度體系化建構邏輯的法理分析——基于利益與利益機制的視角［J］.上海財經大學學報.2011年第4期.

作者:李長健 胡月明 單位:武漢華中農業大學文法學院

第二篇：農村土地流轉中農民養老保險探討

摘要：

土地流轉后農民依托于土地的長久穩定收入模式被打破，農村地區傳統家庭養老功能弱化。因此，在我國城鎮化發展和老齡化問題的影響下，農村土地流轉后農民養老保障問題成為農村社會保障體系需要解決的核心問題，關系到我國農村經濟發展和城鄉社會和諧穩定。本文對當前我國土地流轉后農民養老保障現狀進行分析，探討了目前農民養老保障體系存在的問題并分析了原因。基于此，提出了土地流轉背景下完善我國農民養老保障體系的建議措施。

關鍵詞：

土地流轉；養老保險；農民

一、前言

農村社會保障體系建設是新農村建設的主要內容，在我國人口老齡化和城鎮化建設的雙重影響下，農村土地流轉制度下農民的養老問題成為農村社會保障的核心內容。在農村，傳統的家庭養老仍然是解決養老問題的主要方式，而家庭養老的基礎是建立在以土地為主要生產資料和生活來源的，土地是農民生存的根本，也是農民老有所依的基礎。我國是農業社會，農民占我國人口數量的絕大多數，解決好農民的養老問題，在很大程度上決定著我國社會的穩定，影響著社會發展。在我國長期的城鄉二元結構下，農村社會保障體系不完善，農民長期依靠土地生存，沒有了土地，就意味著他們沒有了生活來源，喪失了基本的養老保障。但是，隨著生產技術的發展和農村土地流轉制度的實施，傳統的小農生產已經無法適應社會發展，農業規模化、專業化經營逐漸發展，農民通過土地轉讓、承包等獲得部分收入，單純依靠土地收入已經無法滿足農民的生活需要。但是，土地流轉實施過程中存在的問題得不到有效解決，使得農民無法獲得持續穩定的收入滿足生活需要，很多農民離開土地獲取其他收入，依托土地養老不再是現實選擇。目前，傳統家庭養老已經無法滿足養老需求，很多空巢老人、失地老人等不得不依靠政府養老保障。但是我國農村養老保障制度不完善，缺乏有效的養老保障管理機制等，使得農民的養老問題，特別是土地流轉后農民的養老問題成為我國農村社會保障的核心問題。土地流轉制度有效推動了城鎮化發展，但是對我國農村社會保障而言，既是改革的機遇，也使我國農村社會保障的建立和完善陷入了困境。

二、當前我國農村養老保障現狀

一是我國農村老齡化人口比例上升。據世界衛生組織預測，“到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴重的國家。中國將是世界上老齡人口最多的國家，同時也是老齡化速度最快的國家，中國面臨著人口老齡化的巨大壓力。”由于城鎮化不斷發展，大量的農村剩余勞動力進入城市，農村人口年齡結構發生變化，老年人口比例更高，農村老齡化問題更加嚴重。特別是在我國農村社會保障體系尚未完善的背景下，養老、照料、醫療等資源的不足使農村老齡問題更為突出，特別是養老保障和醫療問題亟待解決，貧困農村地區情況更加嚴重。二是家庭作為農村傳統養老保障的功能逐漸弱化，甚至喪失。在我國，家庭養老仍然是養老體系的最主要組成部分，農村中仍然占有絕對高比例。但是，隨著社會的發展，農村土地流轉，更多的年輕人外出打工，使得老年人無法再依靠年輕子女養老；并且由于我國長期實施計劃生育政策，家庭結構也發生了巨大變化，年輕人贍養老人負擔加重；土地結構的變化以及隨之而來的收入結構變化導致家庭養老可以依托的基本保障不再存在，養老喪失最基本的保障，家庭作為養老保障的功能弱化，甚至喪失。三是土地不再具有保障功能。土地對于農民而言，不僅僅是進行生產獲得收入的方式，更是對未來生活的一種長期保障。但是，隨著城鎮化的發展，農村大量剩余勞動力轉移到城鎮，農業生產技術的發展和規模化專業化生產，農民對于土地資源的占有和使用遠遠滿足不了現實生活的需要，傳統的人地平衡被打破，即農民與土地的相互依賴關系不再，土地對于農民的保障功能喪失，不再具有絕對的生活保障功能，農民依托土地的養老保障體系被打破。四是目前我國農村養老保障不足。盡管農業技術不斷發展，但我國農業發展長期以分散化經營為主，發展水平較低，各地區發展速度不一致，農民收入較低；在我國城鄉二元結構下，城鄉差距較大，社會保障體系建設也是二元發展，從而導致我國農村地區社會保障體系建立不完善，盡管我國農村新型養老保障已經開展，但是仍然存在農民養老保險覆蓋面小，發展不成熟，對農民的保障水平有限等問題。同時，由于農村的養老、醫療等基礎設施不足，對農民的養老保障實施不規范，使得農民普遍對養老保險認識不足，投保熱情低，農村養老保障不足以滿足我國農民巨大的養老保障需求。

三、土地流轉背景下農民養老難的成因

1、農民失去養老的收入保障。在傳統上，農民依靠土地作為最主要的收入來源，雖然人多地少，但保證基本生活沒有問題。隨著經濟的發展，在土地保障基本生活來源情況下，很多農民外出務工，收入渠道增加，提高生活水平，一旦工作收入不滿意還可以退回農村。但是農村土地流轉制度后，雖然農民可以獲取部分土地補償，但是不穩定不持續。首先，農村土地流轉后，由于土地性質不同，土地收益獲取上有很大的不穩定性，土地收益不能順利實現；其次，農村土地流轉市場不完善，土地流轉信息不暢通，土地流轉程序和收益分配還處于探索期，沒有形成固定的流轉制度，無法保證收益的可持續性；另外，在我國土地屬于國家所有，農民只有使用權而沒有所有權，雖然在流轉土地制度下農民可以有償轉讓承包，但是土地所有權歸屬往往直接影響土地收益的分配界限，從而導致利益分配不明確，另一方面，對土地價值的評估沒有統一的標準，往往受到很多行政因素的影響，不能按照土地市場價格進行有效評估。以上原因都導致農民無法從土地流轉中獲得持續穩定的收入，使得土地流轉后對農民的收入保障難以實現，造成完善農村養老保障制度的困境。

2、農民對養老保險認識不清，參與積極性不高。雖然在農村土地流轉后，政府會有一部分安置費用，但是仍然不能解決后續的農村養老保障問題。目前我國農村養老保障制度很重要的內容就是養老保險。但是在我國傳統養老觀念的影響下，農民參保積極性不高，農民普遍還是愿意選擇家庭養老，對養老保險持觀望態度；一方面，由于農民受教育程度有限，對養老保險的認識不足，信息不對稱嚴重，并且由于農民收入有限，普遍思想觀念保守，不愿意多拿錢交給政府以備養老。另外，農村養老保障制度的建立受到當地經濟發展水平、政府政策實施、人才因素等影響，養老保險資金的保管使用等方面往往存在一定風險，對養老保險資金的投資、使用等方面受到限制，保值增值能力有限，農民認識不清，對農村養老保險未來前景擔憂，這也是農民參保積極性不高的原因。

3、政府扶持有待加強，管理不完善。在我國長期城鄉二元結構下，農村的社會保障制度與城鎮居民社會保障存在較大差距。農村土地流轉后，更是加深了這種差距。因此，政府應該著手完善農村社會保障制度，特別是解決農民的養老問題。但是在這一過程中，政府對土地流轉后農民的養老保障扶持方面還存在很多問題。首先，作為政府基本職能的社會保障制度，應該與其他社會制度保持一致，但是在農村土地流轉制度改革中，政府沒有及時出臺相應措施，保證土地流轉后農民享受到的社會保障水平不變，即農村養老保障制度沒有與土地制度同步改革，導致了土地流轉后農村養老保障出現問題。第二，在農村養老資金籌集中，政府財政支持不足。長期以來，我國財政用于社會保障的比例偏低，用于農村的養老保障制度財政支持也是較低的。雖然社會養老保險資金籌集不僅僅依靠政府財政，也需要個人繳納和集體補助，但是出于我國城鄉的現實狀況，農村社會養老保險資金基數較小，總額偏低，影響了農村養老保障制度的順利實施；第三，政府管理不完善，缺乏有效監督。在我國，由于城鄉社會保障體系不統一，農村養老保障水平低、覆蓋面窄，使得對農村養老保障的管理不夠重視，缺乏明確的政策導向，管理機構不明確，缺乏完善的組織管理機制，在農村養老保險資金的管理和使用上，監督不完善，針對農村養老保險資金的違法違規現象時有發生，無法保障農村養老資金投資的收益性、安全性和穩定性。

4、農村養老保障法律制度不健全。雖然我國農村養老保障制度在不斷完善，但是養老保障制度的建立和實施離不開法律法規的約束。在法律法規的規范下，農村養老保障制度的實施才能更順利。但是目前我國沒有健全完善的農村養老保障法律法規，主要以政府公布的指導意見和政策實施方案為主，在具體的實施過程中，無法可依，無例可循，缺乏法律依據，老年人的合法權益無法完全保障。并且社會輿論對農村老年人法律權益宣傳不足，農民的維權意識不強，雖然在憲法和老年人權益保護法中對保障老年人權益有所規定，但是土地流轉制度下農村養老保障問題是個綜合性社會問題，需要專門的農村養老保障法律制度保障農民的合法權益，保障農民順利實現養老權利。

四、土地流轉制度下農民養老保障體系

建立和完善完善農村養老保障體系，解決土地流轉后農民養老問題是維護我國社會穩定，保證城鄉和諧發展的重要內容。隨著國民經濟的發展和農業規模化產業化經營，解決土地流轉后農民的養老保障問題，就要建立和完善土地流轉后農村社會保障體系，完善農民養老保障機制，最大限度的保護農民的利益。

1、發展農村經濟，夯實農村養老保障基礎。在我國傳統農村養老觀念中，以家庭成員照顧和土地保障為主，但是土地流轉后農民失去土地保障，使得農村養老保障問題凸顯，其歸根結底是因為沒有土地，農民就失去了獲取持續穩定收入的來源。因此，完善農村養老保障制度，最重要的是發展農村經濟，增加農民收入，夯實農村養老保障基礎。首先，通過土地流轉推動我國農業產業化發展，提升農業生產規模，為農村經濟發展提供條件，以農業經濟的快速發展弱化土地的社會保障功能，同時為完善農村社會保障提供經濟基礎。其次，增加農民收入，排除農民由于收入方式單一，收入水平較低帶來的養老恐慌。土地不僅僅作為生產資源，更重要的是農民一種資產，在土地流轉中，農民以土地資產作為投資換取未來可持續的穩定收入，提升土地的發展性功能；第三，招商引資，多元化農村經濟。積極制定政策為農村地區招商引資，促進當地經濟發展，改變農村地區單純依靠土地經營進行生產的局面，同時為農民創造了更多的就業機會，解決失地農民的再就業問題，增加農民收入。同時，政府部門還可以組織對農民進行再就業培訓，提高就業技能，鼓勵農民自主創業。通過多角度發展農村經濟，為增加農民收入創造條件，改變以往農民單純依靠土地獲取收入的狀況，消除農民對土地的依賴，為完善土地流轉后農村養老保障制度奠定基礎。

2、拓寬養老資金來源渠道，提高養老保險資金安全性。盡管由于我國農村人口基數大，農村養老保障制度以廣覆蓋低水平為主，但是農村社會養老保險資金不足仍然是影響農村社會保障制度有效實施的一個重要因素，如何擴寬養老資金來源，多元化投資渠道，保障養老資金安全性和收益性是需要解決的重要問題。由于我國農村經濟發展水平低，農民可接受的養老保險繳納資金有限，因此要擴寬資金來源渠道。一方面，提高集體補助，增加養老保障金基數。鼓勵農村土地流轉后，農業集體化經營和產業化經營。利用現代農業技術，引入先進農業管理經驗，增加集體化收入，用于補貼養老保障金。第二，在土地流轉中，延續土地在我國傳統養老中的保障作用，鼓勵農民用土地作為資產入股農業經營，以土地補償金或土地分紅保障長期穩定的養老收入；提高農民養老保險資金的投資使用效率，擴展農民養老金投資渠道，保證投資收益，用以補貼農村居民養老保險賬戶。

3、加大政府扶持力度，增加財政補貼。政府是保證社會保障制度順利實施的基礎，是社會保障體系的主體，完善我國農村社會養老保險制度，離不開政府的支持。首先，增加財政補貼。政府財政補貼在完善農村養老保障中扮演者重要的角色，財政補貼一方面是農村社會保障制度實施的后盾，保證農村地區公共服務設施的順利完善，對土地流轉后家庭進行政府補貼，緩解家庭經濟壓力；另一方面，也向外界傳達政府政策傾斜信號，有利于農村地區招商引資，發展當地經濟；其次，政策傾斜。國家政策對地區經濟社會發展和制度實施具有非常重要的指向作用，由于土地流轉后農村家庭養老負擔加重，需要政府政策傾斜，積極應對土地流轉后農民養老問題。第三，完善農村最低生活保障，提高低保標準，真正解決低收入者生活困難狀況；提高農民高齡養老補貼，降低獲取政府養老補貼的年齡限制條件，讓更多的老年人享受政府福利待遇。在制度上，建立政府補貼動態管理標準，對符合政府補貼條件的人群進行動態管理，特別是土地流轉后生活困難的老年人要及時納入政府補貼范圍。從農村發展現實狀況出發，以政府政策為指導，以加大財政補貼力度為手段，保障農民養老需要，實現農村土地流轉后農民養老保障制度改革與現實同步，減輕農民養老負擔。

4、宣傳養老保險知識，提高農民參保熱情。我國農村地區養老保障體系發展進程緩慢的另一個重要原因就是農民參保熱情低，對養老保險認識不足，因此要加強對農民養老保障制度的宣傳，讓農民從思想層面認可農村養老保險，提高農民參保熱情。首先，要加強農村精神文明建設，豐富農民文化生活。由于農民普遍受教育水平低，文化水平有限，因此要用文化活動引導農民改變傳統的養老觀念，接受農村地區養老現實發生的變化；其次，要利用現代媒體向農民廣泛宣傳我國針對農村社會保障體系。農村地區信息不暢通，農民獲得信息的渠道有限，并且受限于他們的知識水平，即使看到相關信息也不甚了解。因此，要讓農民知道農村社會保障制度的好處，用農民易于理解的方式進行廣泛宣傳。特別是對農民養老保險的實施、管理、投資收益等進行廣泛宣傳，公開透明相關信息，讓農民對社會養老保險資金的使用和管理心知肚明，提高政府在制度實施中的權威性和可信度，增強農民對農村養老保險的信任，提高參與積極性。

5、完善法律法規，依法保障農民權利。解決土地流轉后農民的養老問題是農村社會保障制度的核心，有利于保障農村社會穩定和城鄉和諧發展。為了確保農村社會養老保險制度的有效實施，必須完善農村社會保障制度的法律制度體系。以法律的形式規定農村養老保險的主要內容、資金來源、資金使用、管理監督、政府部門權責劃分等，保障農村養老保險制度有法可依有例可循。規范政府部門行為，切實保障農民的利益和合法權益。各級政府要重視農村養老保障，以政策約束指導當地政府部門行為，堅決杜絕侵犯農民養老權利的事件，保障農村養老保險順利實施，保障土地流轉后農民沒有后顧之憂。以法律的強制性和政府的權威性，保證農村社會保障制度順利實施，確保農民養老保障穩定，促進土地流轉后農民養老問題順利解決，保障農村地區和諧穩定發展。

參考文獻:

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［5］位濤，閆琳琳，中國農村土地養老保障貢獻研究［J］.人口與經濟，2014（1）.

作者:郎大鵬 單位:首都經濟貿易大學財政稅務學院

第三篇：農業土地流轉下經營體系構建探討

摘要：

在構建新型農業經營體系、發展現代農業進程中，土地流轉不暢、農業經營效率差異化明顯等現實問題依然存在。基于此問題，通過對現代農業經營體系構建的主流思想的辨析，指出了其存在的不足之處，進而分別從微觀的農戶及新型經營主體異化視角、宏觀生產要素匹配視角出發，結合現實問題及經濟學機理提出了構建現代農業經營體系的新思維，即我國現代農業經營體系的構建必須走漸進式、內生化發展道路，構建多種經營方式和多種類型的經營實體并存發展的、生產要素間優化匹配、自我演進的內生系統。而政府的職責則是作為公正的制度制定者，規則的監督履行者和貼身的服務者，不斷推進現代農業經營所需的制度及配套體系改革。

關鍵詞：

農業經營體系；經營主體；農戶；土地流轉

一、問題的提出

現代農業經營體系是指在堅持農村基本經營制度基礎上形成的從事農產品生產、加工、銷售和服務的各類主體及其相互關系的總和。2015年中央農村工作會議再次提出要加快構建新型農業經營體系，在堅持和完善農村基本經營制度基礎上創新規模經營方式，提高農民組織化程度。在這一背景下，國內學者和相關部門對于如何構建現代農業經營體系這一熱點問題開展了大量的研究，總結起來，大致分如下幾個思路：一是系統派。即對經營體系構成進行全面論證，形成產業體系、組織體系、市場體系、科技體系和制度體系5大子體系架構［1］，主體體系、市場體系、服務體系和監管體系4大子體系架構［2］等。二是突出重點派。即強調構建體系中最為核心的要素，涉及農民合作組織的重要性［3，4］，加大新型農業經營主體的培育［5］，強化農業社會化服務體系建設［6］等。三是問題對策派。找出當下存在的各種問題，并提出具體策略，如因地制宜的引導和培育新型經營主體、促進土地流轉、加大教育培訓、加大補貼等。四是國外經驗派。通過分析美國、英國、法國、日本等國家的具體實踐找出可供我們借鑒的地方。以上研究有許多共性，即大都是站在政府層面或是體系運行之外進行的一種理想構架，或者說一種規范性研究。即使運用實證研究，通過實地調研或是實證分析法找出存在的問題，其分析也大多停留在表面，并未找出真正的根源。在國家宏觀政策方向指引下，看似百家爭鳴的論述卻基本上殊途同歸，即圍繞中央文件深入論證，具體闡述解讀，列舉實施策略作為政府施政的建議參考。縱觀當前我國新型農業經營體系推進的現實，我們發現，實際情況與預想之間出現了一定的偏差，區域發展不均衡，農業經營效益差異化明顯。拋開區域生產力發展不平衡因素，農業經營體系發展的差異性主要源于農村土地流轉規模的差異性和農業人口轉移的差異性。很多學者針對這些問題對癥下藥，以期能夠幫助滯后地區趕上。然而，土地流轉不暢與規模化差異明顯的根源在哪里呢？在農村土地流轉不暢的情形下，如何推進土地的規模化經營？大力培育各種新型農業經營主體會是能夠全國推廣、普遍使用的良方嗎？筆者將在農地流轉悖論的背景下，從微觀的農戶視角和宏觀的生產要素匹配視角分別論證，并提出我國現代農業經營體系構建的新思路。

二、農地流轉悖論的微觀機理與新型農業經營主體的異化

（一）土地流轉悖論的微觀機理解釋

在調研中發現，農村土地流轉并不像一些學者和決策者所期望的那樣，給農村發展帶來了規模效益和長遠發展，一些地區的土地流轉仍障礙重重。尤其是一些土地良好的平原地區，土地流轉的情況非常少，即使有幾例流轉，也是因為一些家庭外出務工，沒有充足勞動力，不得不把土地交給鄰居或親戚耕種，以農戶間私下交易為主。“土地流轉脫媒無處不在”［7］，即農戶在流轉土地時，避開政府或集體等其他有償服務中介，直接把土地輸送到需求方的土地體制外流轉。為什么政府通過各種政策包括建立土地流轉中介等想要加速土地流轉卻事與愿違呢？這是源于農戶基于自身利益訴求下的理性選擇。首先把農戶按照土地流轉狀況的不同簡單地分為三類：一是留守戶，長期從事農業生產，使用自有地或租用他人地；二是候鳥戶，雖未流轉土地，但大部分時間在外從事非農生產，農忙時回來耕種；三是流轉戶，長期穩定生活在外從事非農生產，土地流轉給他人。這三類農戶中，留守戶是幾乎不會市民化的，并將成為未來土地經營的主力軍，候鳥戶是夾在農村與城市間兩棲生活的人群，而流轉戶則是最有可能首先市民化的主體。為什么農戶間會有這樣的分化？從經濟學角度考慮，微觀層面上農戶的理性選擇是其家庭收益最大化，如果各種條件作用使農戶收益達到期望值，其就會向著收入流高的位置流轉。留守戶是不具備外出從事非農生產的條件的，因此應成為未來農業生產的主要培育力量。候鳥戶兼顧農地經營源于其非農就業的收入不穩定性，流轉戶之所以愿意流轉自己的土地，源于其非農就業的收入流高于候鳥型，當然也可能有家庭成員勞動能力方面的原因，但非農就業收入流是否可靠決定了農戶對土地依賴程度的高低。即使是流轉戶，也未必就能夠全部實現市民化。事實上，目前中國農民的教育水平普遍較低，農戶家庭資源稟賦難以與城鄉生產力有效匹配，從而就難以獲得穩定的、足夠的收入流。因此，只有農民家庭收入流足以負荷整個家庭市民化的成本，且是長期穩定和可預見的，農民的市民化才會逐步啟動，否則市民化無法實現，從而土地流轉也將是小規模和短期化暫時性的。況且，越是土地條件好的地區，其農戶對土地未來的期望值越高，放棄土地的幾率就越小。另一方面，政府強行推進的土地流轉不能達到農戶滿意，甚至難免會損害到農戶的利益，而流轉中介等土地流轉服務機構的建立，看似為土地流轉搭建了平臺，但卻很少為農戶所歡迎，實際調查中發現，農戶更偏好于成本節約、交易便利的自發式流轉。目前看，農民自身流轉土地的動力是不足的，因此整個土地流轉進程將大打折扣。因此，寄希望于集中土地、借助土地流轉以實現土地規模化經營，并培育大量規模化經營主體的思路并不一定能順利推進。面對我國傳統承包經營戶數量龐大、農戶家庭資源有限、基礎薄弱的現實，我們認為，必須要考慮廣大承包戶的現狀和真實訴求，土地的規模化經營不一定要依靠土地的大規模流轉和集中來實現。至少目前來看，城鄉生產力和農戶資源稟賦均處于較低水平，更不能一味地追求土地規模。否則不但不能實現農業生產力的提升，反而會加重農村剩余勞動力轉移負擔，不利于我國農業現代化的長期目標的實現［8］。農民的市民化、土地的規模化、農業現代化必將是一個漫長的過程。因此，按照事物發展的內在規律，引導土地經營規模的自我演化，循序漸進的實現農業規模經營，才是符合我國實際國情的正確思路。

（二）新型農業經營主體成長中的異化

在土地流轉及規模化經營的推動下，我國也涌現出多種新型農業經營主體。一些新型經營主體表現出強大的生命力，經營效益良好，因此受到了全國的追捧。對新型農業經營主體的研究也很多，凸顯了其在目前理論界的重要性。對其分類有很多種方法，以四分法為主流。在此我們采用三分法：以家庭個體勞動為主的家庭戶（含專業大戶、家庭農場等），以互助聯合為形式的合作組織（含集體企業、合作社等），以及公司制的農業企業。重新認真研究以上三種經營主體會發現，無論是家庭戶、合作組織還是農業企業，農戶作為土地承包經營權的主體事實上并沒有因此而退出。家庭戶和合作組織中的農戶依然作為直接農業生產者，而農業企業中，農戶流轉土地給工商資本，但由于流轉契約的不穩定性，只要該農戶沒有完全市民化，就有終止契約、收回土地自己經營的可能。在中國特殊的社會結構中，農戶是否經營土地以及如何經營土地成為一個由多維變量共同決定的復雜集合，且這一決策“因人而異”，極具分散性、主觀性和不確定性。當農業經營制度變革的漸進性累積最終超越某一“臨界點”時才會形成新的制度結構，且這一制度結構一定能夠實現更好的“農戶滿足”［9］。因此，無論哪種農業經營組織形式，都必須滿足這一定律，其形成也必然是農戶作為經營主體內生化演變發展的結果。在現實中發現，新型經營主體在大力推進中出現異化。由村集體或政府主導的新型農業經營組織大多帶有濃厚的政治色彩。部分家庭農場、合作組織或農業企業在政績需求下誕生，風光一段時間后逐步萎縮，缺乏持續經營能力。若沒有政府的青睞及在政策上大力扶持，很多新型經營主體將舉步維艱。在傳統農業區，集體組織、合作組織的自我發展滯緩，源于農民自發組織成本高、難度大，且農民組織起來，單純從事種養業的收益并不明顯。此外，多數村莊缺乏具有奉獻精神的帶頭人。家庭農場或種糧大戶則因財力、精力、能力、智力等方面的限制決定了其經營規模的有限性。對于農業企業而言，在“新增農業補貼主要向新型農業經營主體傾斜”的號召下，地方政府紛紛大力支持、扶持資本下鄉圈地，土地和資源等向少數人和企業流轉集中，使得許多村莊出現大量失去土地、卻又無法進入農場和其他地方工作的農民，農村的社會分化和各種矛盾不斷出現。同時，資本逐利的本性將會引發對土地、資源、環境等的過度開發、榨取和掠奪，導致自然環境和生態資源惡化［10］。因此，不應一味地強調新型農業經營主體的重要性和必要性。農村發展是具有其內生動力的，不應從政策上人為的引導促進某類主體的發展，每一類主體的成長都是有其自身的內生機制的，在生產力發展到一定階段需要某種生產關系時，這種新的組織形式就會出現。以政策為主導是違背社會經濟發展的客觀規律的，也是無法持久的、不具內在生命力的。只要信息充分、價格機制完善、農業價值實現機制合理化，農戶就能夠根據自身經驗、家庭資源稟賦狀況、對市場信息的加工和判斷、自身需求等進行理性的自由選擇，并且在完善的市場機制下，農戶的自由理性選擇必然能夠符合最優化的資源配置，很好地解決小生產與大市場之間的矛盾。土地流轉及經營主體的演化是與農戶自身資源稟賦演化及生產力發展相匹配的向前推進的，這也符合生產關系與生產力協調發展的辯證關系。

三、從宏觀要素匹配視角看現代農業經營體系的重構

既然農業經營體系是在某種制度安排下農業生產經營的組織方式和機制，那么現代農業經營體系構建的實質就是在現有制度下農業生產資源各要素的優化配置。每一次農村土地制度的調整都必然帶來農業經營體系的重構。從建國初期的耕者有其田到高度集中的統一經營，再到改革開放下的包產到戶，均伴隨著生產力發展下對生產關系調整的要求。近年來，在理清所有權、承包權、經營權三權分立的思路下，在土地流轉制度的推進下，農業經營體系中的各要素及相互關系也在不斷演化之中。農業生產經營的目標從經濟學的角度講也是利潤最大化，因此，從宏觀生產函數視角出發，最優的農業經營體系應是能實現農業生產函數目標值最大化的各種生產要素的最優組合。目前已有的共識認為，農業生產效益的提高需要土地規模化經營，這雖是一個不爭的事實，但是規模化經營的內涵又是什么呢？是僅指農村土地的連片集中嗎？當然不是！從生產函數角度看，土地只是農業生產的諸多要素之一，利潤最大化的實現應是包含土地、勞動力、資金、技術、管理等生產要素在內的投入產出實現最優化的匹配與組合，且產出品的市場價值得以正確體現，價值實現是暢通的。所以，不能僅看生產要素中某一種的投入量，更重要的是要努力實現所有要素投入數量及質量的匹配。此外，對農業收益的衡量還取決于農產品價格，如果農產品價格不合理，工農業產品比價沒有理順，農業的經濟效益最終也是無法實現的，也將沒有了農業持續經營的動力機制。具體來講，在政策引導上，要區分各地區的實際情況，傳統農業區且土地優良的，農戶放棄土地的可能性小，大規模連片的難度就大，可以考慮提供完善的社會化服務體系，農戶自耕或合作經營均可；土地貧瘠或流轉較多的區域，考慮加強職業農民的培育和農業技術的支持，建立規模化經營基地；城鄉結合部等周邊縣域經濟發展較好的地區，農戶非農就業能力強，則考慮資本下鄉，發展農業產業化經營，且盡快實現城鄉一體化的人口政策。因此，我們構建的現代農業經營體系是一個在完善市場機制和充分尊重客觀經濟規律的條件下，政府以營造優化外部環境為主要職責，生產要素間優化匹配、自我演進的內生系統。在這個系統中，按照土地類型和空間區位的差異，農戶將理性的選擇土地資源的經營方式、集中形式或退出方式。作為政府則站在系統外，統籌掌握好農業發展的大方向，以服務者的姿態，根據具體情況針對不同農戶的實際需求為其生產經營提供全方位的服務，而不是針對某類主體。全方位的服務平臺包括農村金融支持、技術支持、營銷支持、制度支持、市場信息，質量監控、管理與服務咨詢等。這樣一來，整個農業經營體系將走向自我循環、自我優化、自我匹配、自我發展。

四、現代農業經營體系構建的幾點建議

綜上所述，我國現代農業經營體系的構建必須走漸進式、內生化發展道路，多種經營方式和多種類型的經營實體并存發展、自我演進。而政府的職責則是作為公正的制度制定者、規則的監督履行者和貼身的服務者，切不可盲目推進、拔苗助長。具體做法如下：

1．建立并完善科學、合理、公平且長期穩定的農村土地制度，尤其是要創新農民的土地退出補償制度及土地流轉中的農民權益保障制度；完善耕地保護制度、農產品質量保證標準化制度體系和農業技術創新推廣激勵制度等，并將這些制度法制化，以完備的制度法律鏈來保障農業經營體系順利的自我成長及長效運行。

2．大力推進城鎮化及基礎設施建設。加快構建農村農業物流體系，為農民工非農就業和農產品流通建立起暢通的渠道和服務網絡。通過延長農業產業鏈，幫助農村剩余勞動力在離開農地耕作的其他農業領域就業，或在服務農業的相關部門工作，或在與農業無關的其他二、三產業部門就業。這還需要同時發展縣域及小城鎮經濟，實現剩余勞動力就近就業。加大農村基礎設施建設，這是保證農業健康發展的基礎，這本身也會創造出就業機會，吸納一部分勞動力。充分利用“四眾”的指導思想，鼓勵和支持社會各界力量包括農民自身來創新創業，同樣可以創造出更多的非農就業空間。只要市場機制是完善的，由民間組織構成的社會化服務體系必將大有空間和作為。

3．繼續建立和完善城鄉一體化的社會保障機制，尤其是對那些已經在城市中長期居住的農民，住房、教育、醫療等要花大力氣解決，讓有能力的農民放心地離開土地，幸福的在城鎮居住，真正實現人的城鎮化。若農戶難以在城鎮化進程中獲得持續的、足夠的收入流，則任何農民市民化改革都難以推動。加大對農村基本公共服務的投入力度，尤其是農村的教育問題，要不斷提高農民的教育意識，提高整個農村的受教育水平。整個農村的人口素質對于推動農村新面貌、實現城鄉一體化具有決定性意義。

4．改變現有的農業補貼方式，這源于現有農業補貼很多并未落入真正進行農業規模生產的主體手中，甚至存在一些以套取補貼成立各種虛置主體的行為；即使農戶花費大量的精力和成本獲得補貼，但又有可能造成對土地的更加依賴，有研究已經證明，農業補貼與土地流轉呈負相關。所以，必須創新農業補貼的方式和渠道，使補貼能夠真正增加農業產業價值，從而保證現代農業經營體系的順利構建。

5．政府要著力培養完善的市場體系以保障科學合理的農產品價格機制的運行。農村金融市場體系的完善也是關鍵一環，金融是農業發展的血液，需要政府構建出有效的資金輸送流通機制。還需要構建完善的綜合性、多功能農業信息化網絡平臺，構建好全面的信息供求渠道。信息的完備、及時和有效性可以大大降低所有經營主體及市場參與主體的交易成本，這也是市場有效性的必然要求。這種信息化平臺還可以兼具教育管理培訓及技術指導功能，幫助農業從業人員的素質提升及后續農業人才的培養。

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作者:楊玉敬 單位:平頂山學院經濟管理學院 武漢大學經濟與管理學院