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摘要：

土地流轉(zhuǎn)制度是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的延續(xù)和發(fā)展，1984年1號(hào)文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》第一次打開這一政策口子。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也逐漸興起并合法化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要目的是農(nóng)民自身的發(fā)展以及農(nóng)村現(xiàn)代化的建設(shè)，農(nóng)戶是最主要的受益主體，這一政策對(duì)其具有重要意義。但隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的推行，政府、集體、農(nóng)民三者之間的聯(lián)系加強(qiáng)，農(nóng)民作為其中的弱者，其利益往往受到損害，盡管國(guó)家意識(shí)到種種漏洞之后采取了多種補(bǔ)救措施，但農(nóng)民權(quán)益損害現(xiàn)象仍屢見不鮮，這就要求我們時(shí)刻高度關(guān)注這一問(wèn)題，多角度、全方位地思考這一問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。

關(guān)鍵詞：

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；利益；維護(hù)

在我國(guó)，土地流轉(zhuǎn)主要是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，土地的所有者屬于國(guó)家和集體。土地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)村土地可以根據(jù)農(nóng)民自身的意愿進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押等，土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)由隱蔽到公開、由非法到合法的過(guò)程。2003年3月1日，《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了原則上的約束，為土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐奠定了法律基礎(chǔ)，這標(biāo)志著我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度的正式確立。此后，中國(guó)各地區(qū)根據(jù)不同的實(shí)際情況制訂了不同的土地流轉(zhuǎn)制度，但其目的都是為了農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的更好發(fā)展。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之于農(nóng)民的意義

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民自身發(fā)展。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體是直接或間接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售和服務(wù)的任何個(gè)人和組織(張義珍，1998)。土地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)租賃其他農(nóng)戶的土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增加利潤(rùn)；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為城市第二、三產(chǎn)業(yè)提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，通過(guò)耕地經(jīng)營(yíng)收入甚微的農(nóng)戶可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)租、入股，加入到城市發(fā)展的行列，實(shí)現(xiàn)收入的增加、眼界的開闊等更高層次的自我發(fā)展；同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、務(wù)工人員雙重身份、雙重收入來(lái)源。總之，妥善利用土地流轉(zhuǎn)這一政策，能夠有效加快農(nóng)民的自身發(fā)展。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)總體發(fā)展。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，擁有更多的資金投入到科技創(chuàng)新、管理水平提高、勞動(dòng)者素質(zhì)提高的領(lǐng)域中，從而有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變以及提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展水平；土地流轉(zhuǎn)下的土地集中耕作，彌補(bǔ)了土地分散經(jīng)營(yíng)耕作難、灌溉難等缺陷，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)；低成本投入，高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)出，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施就是為了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位更加穩(wěn)固，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總體發(fā)展。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)村與城市發(fā)展的差距還比較大，農(nóng)村是全面建成小康社會(huì)的短板。在土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施中，農(nóng)村的土地資源得到了優(yōu)化配置，農(nóng)村的人口得到了更加妥善的安置，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了進(jìn)一步提高；此外，農(nóng)村自治組織中，農(nóng)村政府、村委會(huì)都高度重視對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的推行，從而加強(qiáng)了農(nóng)村管理水平的提高。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的進(jìn)一步優(yōu)化，政府根據(jù)農(nóng)村的不同發(fā)展?fàn)顩r形成了制度創(chuàng)新，從而形成不同的地方特色，這不僅有利于當(dāng)下新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，也有力地推動(dòng)了農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)的“五位一體”全面協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有重要意義。總之，在土地流轉(zhuǎn)新視域下，三農(nóng)問(wèn)題的發(fā)展又達(dá)到了一個(gè)新的高度，其最終的受益主體是農(nóng)民。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的困境

在我國(guó)農(nóng)村，土地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，農(nóng)民的主要收入來(lái)源、農(nóng)民的根本是土地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下，國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的關(guān)系緊密相連。國(guó)家角色主要體現(xiàn)在制度的制定者、國(guó)家糧食安全的維護(hù)者、農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)者以及土地征用者等方面；集體作為農(nóng)村土地所有者擁有土地發(fā)包權(quán)、土地調(diào)整權(quán)與管理權(quán)等；相比之下，農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)相對(duì)薄弱，最易受到外來(lái)的損壞。

1.國(guó)家、集體、農(nóng)民三者作用結(jié)果下，農(nóng)民的自主性困境。國(guó)家是農(nóng)民權(quán)益的最大維護(hù)者，但是，由于政府是國(guó)家政策的直接實(shí)施者，在實(shí)施的過(guò)程中，往往具有主觀性和片面性。例如，政府為了城市發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展目標(biāo)而動(dòng)用農(nóng)民土地，在一定程度上屬于強(qiáng)制性的命令執(zhí)行，事先未做到與農(nóng)民洽談；其次，政府的部分官員出于個(gè)人私利，違背相關(guān)制度安排，打著各種利國(guó)利民的幌子征用農(nóng)民的土地，或者占為己有，或者通過(guò)土地買賣獲取暴利，典型的利用職務(wù)便利謀取私利，這樣一來(lái)，農(nóng)民的自主性遭到破壞；此外，有些農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)政策并不十分了解，加之政府部門的曲解，對(duì)農(nóng)民自主性更是一種致命的破壞，農(nóng)民的合法權(quán)益遭到損失。集體是土地的所有者，在農(nóng)村，集體身份的主要體現(xiàn)是村委會(huì)。村委會(huì)是一個(gè)介于國(guó)家權(quán)力與政府行政權(quán)力之間的具有準(zhǔn)行政特征的組織。因此，村委會(huì)在執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定時(shí)所承擔(dān)的政治經(jīng)濟(jì)責(zé)任都較小，有些人往往鉆其責(zé)任的空子，做有損農(nóng)民權(quán)益的事情而不受懲罰。所以，農(nóng)民作為權(quán)利薄弱一方，往往被迫進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而權(quán)益受到損害。

2.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠健全，農(nóng)民的信息困境。目前，農(nóng)村關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息傳遞還不夠及時(shí)、不夠準(zhǔn)確，如有些農(nóng)民得知土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息全通過(guò)小道途徑，致使人們的信息往往具有滯后性，接受虛假信息傳遞后受挫；此外關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)程序問(wèn)題，農(nóng)民沒(méi)有正確的途徑獲得，也沒(méi)有相關(guān)人員的協(xié)助，因此在簽訂合同時(shí)，農(nóng)民沒(méi)有較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)，從而這種盲目性與被動(dòng)性的土地流轉(zhuǎn)，帶來(lái)的并非是利益最大化的效果，反而會(huì)受到欺騙與權(quán)利損害。這種種農(nóng)民權(quán)益的困境都與當(dāng)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制不夠健全有關(guān)，農(nóng)村中有較少甚至完全沒(méi)有關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的專門機(jī)構(gòu)、部門。所以這種客觀方面的不利影響原因勢(shì)必應(yīng)得到解決。

3.土地流轉(zhuǎn)結(jié)束后，農(nóng)民的社會(huì)保障困境。土地流轉(zhuǎn)作為一種新的土地政策正在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)開展，越來(lái)越多的農(nóng)民參與或即將參與到其中。就目前的情況來(lái)看，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施保障同城市差距還很大，所以，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)結(jié)束后，農(nóng)民的安置問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題依舊堪憂，政府對(duì)農(nóng)民的安撫能力有限。也正因如此，有相當(dāng)大一部分農(nóng)民不愿意、不接受進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，對(duì)這部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是他們賴以生存的基礎(chǔ)，是他們天然的保護(hù)屏障，這在一定程度上可以說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)這一制度的施行本身就是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的一種損害，這個(gè)問(wèn)題也阻礙著土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的進(jìn)一步推行，新的困境仍在不斷出現(xiàn)，所以舊的難題不了斷，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作就難以進(jìn)行。國(guó)家政府、社會(huì)力量、農(nóng)民個(gè)人都應(yīng)該為土地流轉(zhuǎn)的困境出謀獻(xiàn)策。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)

就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)必須使得農(nóng)民從中真正受益，土地流轉(zhuǎn)絕不能以犧牲農(nóng)民的合法權(quán)益為代價(jià)，否則本身就失去了意義。

1.建立有效的政府權(quán)力約束機(jī)制。確保農(nóng)民合法權(quán)益的最為重要的方法就是如何遏制地方政府的權(quán)力沖動(dòng)，使其在法定的范圍內(nèi)扮演好自己的角色與承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。首先，通過(guò)制定相關(guān)法律制約政府的行政職權(quán)，即“以法律制約權(quán)力”，嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)范，嚴(yán)厲懲處違法行為；其次，規(guī)范地方政府的權(quán)力過(guò)程，即“以程序制約權(quán)力”。在這一過(guò)程中，國(guó)家、社會(huì)、集體、個(gè)人都是政府權(quán)力實(shí)施的監(jiān)督者；此外，權(quán)力結(jié)構(gòu)的模糊不清使得農(nóng)村土地處于所有權(quán)主體虛置、使用權(quán)不完全的狀態(tài)，因此要明確權(quán)力結(jié)構(gòu)，即“以權(quán)力制約權(quán)力”，真正發(fā)揮農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主動(dòng)性，自覺(jué)自愿流轉(zhuǎn)。

2.建立完善專門的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)。農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題方面長(zhǎng)期處于博弈的狀態(tài)，農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息往往不對(duì)稱，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)合同制定中缺少維權(quán)意識(shí)，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)自主性往往受到破壞……這就要求有一個(gè)專門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)，為農(nóng)民提供及時(shí)、精確的信息，為農(nóng)民利益最大化提供支持與幫助。目前與社會(huì)主義特色相適應(yīng)的農(nóng)民組織并沒(méi)有有效地建立，土地流轉(zhuǎn)則為這種組織提供了新的契機(jī)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專門機(jī)構(gòu)的建立，無(wú)疑將會(huì)為農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)提供強(qiáng)有力的保障，也會(huì)因此調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)政策的信心，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的順利實(shí)施。

3.加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障系統(tǒng)的建設(shè)。農(nóng)村的社會(huì)保障工作還需要全社會(huì)長(zhǎng)期的共同努力，將民生問(wèn)題作為當(dāng)務(wù)之急的大事來(lái)解決，打破城鄉(xiāng)發(fā)展的桎梏。例如：加大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)模；建立完備的醫(yī)療、保險(xiǎn)、教育、養(yǎng)老等機(jī)制；加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來(lái)源等等。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，要提高農(nóng)村的進(jìn)步發(fā)展，要增強(qiáng)農(nóng)民的與時(shí)俱進(jìn)，要加快農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)步伐，要減輕農(nóng)民對(duì)于土地的過(guò)分依賴，要消除農(nóng)民的后顧之憂，要讓農(nóng)民擁有更多的獲得感。綜上所述，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的合法權(quán)益一刻得不到保障，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策就一刻得不到順利推行，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益最大化，才能展望土地流轉(zhuǎn)政策的美好明天。

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作者:劉彥平 郝麗麗 單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)