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摘要：

人地掛鉤就是實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的規(guī)模與其吸納農(nóng)村人口進入城市定居的規(guī)模掛鉤；城市化建設(shè)用地增加的規(guī)模與其吸納外來人口進入城市定居的規(guī)模掛鉤，達到以人定地，地隨人走的效果。

關(guān)鍵詞：

人地掛鉤；城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一、新型城鎮(zhèn)化建議

1）建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)進行區(qū)別化。考慮到城鎮(zhèn)整體空間體積等等各方面因素，目前平均到每人的城鎮(zhèn)建筑建設(shè)用地小于100平方米的城鎮(zhèn)，以每人100平方米的新標(biāo)準(zhǔn)計劃安置新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地來安排新進城落戶人口；目前平均到每人的城鎮(zhèn)建筑建設(shè)用地在100-150平方米之間的城鎮(zhèn)，以每人80平方米的新標(biāo)準(zhǔn)計劃安置新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地；目前平均到每人的城鎮(zhèn)建筑建設(shè)用地大于150平方米的城鎮(zhèn)，以每人50平方米的新標(biāo)準(zhǔn)計劃安置新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。對于超大和特大城市里的比如北京上海廣州的中心城區(qū)，原則上不應(yīng)安排新增建設(shè)用地來吸納新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

2）在總體上對計劃實施進行統(tǒng)一的管控。社會經(jīng)濟的區(qū)域性發(fā)展水平，國家土地的整體利用狀況，節(jié)約用地的要求以及我國人口規(guī)模等各方面因素都是制約我國進行土地利用整體規(guī)劃，城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃安排和修訂的非常重要的因素。尤其是新進城需要落戶人口的流量和方向，城鎮(zhèn)新增加的建設(shè)用的規(guī)模的安排。在這基礎(chǔ)上如果原來的規(guī)模還是無法滿足新進城人口落戶的土地需求的，可以對規(guī)劃進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

3）對城鎮(zhèn)用地的計劃進行重新的安排或改進。跟據(jù)我國的規(guī)劃要求，應(yīng)當(dāng)加大對每年新進城需要落戶的人口數(shù)量的考慮和規(guī)劃，對每年的用地規(guī)劃進行合理安排，在用地需求方面要充分保障新進城需要落戶人口的用地權(quán)益。前一年的各省市的新進城需要落戶的人口規(guī)模以及計劃指標(biāo)的科學(xué)分解，國家應(yīng)當(dāng)進行充分的考慮并給出指導(dǎo)性政策以及意見。經(jīng)過對上一年的所管轄市以及縣的新進城需要落戶的人口規(guī)模的審核和分析，各省市應(yīng)當(dāng)安排專項的指標(biāo)用于規(guī)劃。各縣組織自己的城鎮(zhèn)建設(shè)時，要合理安排優(yōu)先吸納新進城落戶人口的城鎮(zhèn)用地。

4）對土地供需結(jié)構(gòu)進行科學(xué)合理的規(guī)劃。各縣市區(qū)在對各自地區(qū)進行統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃時首先要以方便新進城落戶人口的民生問題為要求，統(tǒng)籌規(guī)劃各個行業(yè)的建設(shè)用地的供給，方便人們的生產(chǎn)生活。尤其是對落戶人口的住房保障，在安排合理的必要的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地是，要科學(xué)合理的考慮到教育，醫(yī)療，養(yǎng)老以及就業(yè)等各方面的民生要求和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

5）對農(nóng)村土地利用率的提高。結(jié)合我國農(nóng)村宅基地制度改革試點的要求，允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過整理復(fù)墾，增加耕地面積。2015年11月3日《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下稱建議）正式公布。《建議》提出：維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。深化住房制度改革。加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度。我國宅基地改革作為一項國家級具有戰(zhàn)略意義的工程，它牽扯到宅基地使用權(quán)的取得，流轉(zhuǎn)，處分和退出等很多方面法律制度的再次設(shè)計規(guī)劃和安排。在這其中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是改革的關(guān)鍵點。在當(dāng)今國家新形式下，改革創(chuàng)新當(dāng)下的宅基地流轉(zhuǎn)制度顯得極為緊迫，這關(guān)乎著我國億萬農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護問題，農(nóng)民致富增收的實現(xiàn)問題，以及我國實現(xiàn)我國偉大的中國夢的關(guān)鍵問題，這就要求我們要打破現(xiàn)行的法律設(shè)計和制度的藩籬。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建議

1）對土地的征用制度進行進一步完善，對土地的征收范圍進行科學(xué)性縮小性規(guī)劃，對征收目錄要積極探索，科學(xué)為本，公共利益用地的劃分進行嚴(yán)格科學(xué)的審查和鑒定，遵循合理征收，規(guī)范征收，多元化征收的原則，一切為了農(nóng)民的利益，一切以被征地農(nóng)民的利益為基礎(chǔ)。出于國家公共利益的考慮。國家在對農(nóng)民進行征收后應(yīng)當(dāng)給予一定的補償。但是在實踐過程中，有些地方政府沒有很好的利用資源，沒有對國家資源進行合理規(guī)劃，科學(xué)使用，雖然是以公共利益的名義征用了農(nóng)民的集體土地，但是有一些沒有真本實干的政府卻將土地使用在房地產(chǎn)開發(fā)，企業(yè)項目建設(shè)如已飽和的煤礦產(chǎn)業(yè)上，給國家人民造成了不必要的損失。而且在補償農(nóng)民方面，我國規(guī)定的補償費是由土地補償費和土地安置費組成，兩者相加不超過土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。而且如果依照農(nóng)業(yè)種糧的國家標(biāo)準(zhǔn)來補償，一畝地的平均毛收入為1000塊錢，每畝30倍是3萬元但是被征用成樓房后，商品房或者是工廠用地的每平米市值至少為5000元，這對農(nóng)民賴以為生的用地也是一種浪費。

2）進一步加強對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場準(zhǔn)入制度的建立，讓農(nóng)民擁有對自己集體建設(shè)用地的出讓，租賃，入股的能力。劃清入市范圍，明確入市途徑。近些年，通過“賣地”一些地方政府獲得了一筆很大的財政收入，使區(qū)域的經(jīng)濟活了有限的活力以及對各自地區(qū)的發(fā)展有了一定的幫助，但是土地資源終歸不是取之不竭用之不盡的。我們反觀農(nóng)村集體經(jīng)營性的建設(shè)用地的需求之一就是城市及各個地區(qū)在城市擴張過程中把周邊的農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一齊并入。在建立入市制度之后把農(nóng)村里面相當(dāng)于村辦企業(yè)，工廠等農(nóng)村集體經(jīng)營性的建設(shè)用地納入其中，并且讓他們這些建設(shè)用地擁有和國有土地一樣的權(quán)利和市場價格。使農(nóng)民們擁有出讓，租賃，入股等多種方式來參與到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中去，使得集體經(jīng)營性土地實現(xiàn)保值和增值。

3）農(nóng)村宅基地制度要進行進一步改革和完善，使得進城落戶的農(nóng)民可以有機會自愿有償或者轉(zhuǎn)讓宅基地，還有就是要推動宅基地審批制度的改革。我國宅基地試點改革已經(jīng)進行一段時間了，其遵循的基本原則就是一戶一宅，將來國家會采取“很簡單很暴力”的方式對一戶多宅和宅基地閑置等歷史問題采取措施，那就是進行征稅。如果超過了國家標(biāo)準(zhǔn)，面積過大的宅基地要進行征稅。如果是在人均耕地少，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，或許不會再進行單個分散的宅基地分配，而是要建設(shè)集中性的農(nóng)村住房，在住宅小區(qū)里面實行一戶一宅。如果是已經(jīng)在城鎮(zhèn)里面落戶的農(nóng)民，它們遺留在村里面的宅基地可以在自愿的情況下，有償退出，但是必須是在本集體流通，由村集體出資購買。

三、組織實施建議

1、落實地方責(zé)任

各省(區(qū)、市)人民政府對本行政區(qū)域人地掛鉤機制實施工作負總責(zé)，要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，盡快出臺實施細則，確保政策措施落實到位；根據(jù)本地實際，可對進城落戶人口新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)進行適當(dāng)調(diào)整，幅度控制在10%以內(nèi)。對非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口，各地要根據(jù)實際需要適當(dāng)安排建設(shè)用地。

2、強化部門協(xié)同

建立推進人地掛鉤機制的部門協(xié)作機制，由國土資源部門牽頭，發(fā)展改革、公安、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門參與，加強配合協(xié)調(diào)，做好政策銜接。國土資源部門會同發(fā)展改革部門負責(zé)提出吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地需求，制定和實施進城落戶人口用地政策。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責(zé)城鎮(zhèn)規(guī)劃、用地結(jié)構(gòu)布局，以及住房和市政設(shè)施建設(shè)用地需求及結(jié)構(gòu)預(yù)測等。公安部門負責(zé)核實匯總下一級人民政府報送的上一年度進城落戶人口數(shù)據(jù)，提供給國土資源、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門，并報送本級人民政府，作為實施人地掛鉤機制的重要依據(jù)。

3、規(guī)范政策實施

公安部門要加強對戶籍管理的監(jiān)管，防止出現(xiàn)為片面追求城鎮(zhèn)化用地規(guī)模而更改戶籍、農(nóng)民“被市民化”等現(xiàn)象，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的真實性和準(zhǔn)確性。現(xiàn)階段，不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。要加強信息化建設(shè)，實現(xiàn)人口、土地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)跨部門共享，對進城落戶人口和城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化情況實行動態(tài)監(jiān)測。對于政策實施過程中出現(xiàn)的失職瀆職、弄虛作假等行為，要按照有關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理。

4、加強宣傳

引導(dǎo)充分利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，準(zhǔn)確解讀人地掛鉤機制的重要意義、政策內(nèi)涵和工作要求，合理引導(dǎo)社會預(yù)期，形成廣泛共識。在實施過程中，要認真做好宣傳，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，為加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程、推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)I造良好社會氛圍。

5、做好總結(jié)評估

各省(區(qū)、市)人民政府要對人地掛鉤機制實施進展情況進行年度總結(jié)，向國土資源部報送有關(guān)情況。國土資源部會同有關(guān)部門建立跟蹤分析機制，每年開展總結(jié)評估，進展情況向國務(wù)院報告；對于好的經(jīng)驗和做法，要及時研究推廣；對于實施中出現(xiàn)的問題和困難，要加強溝通協(xié)調(diào)，認真研究解決，不斷完善政策，確保人地掛鉤政策措施落到實處，取得實效。

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作者:李義楷 單位:山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院