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摘要：

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，群眾對于公共管理中的公共性逐漸給予較多的關(guān)注。然而現(xiàn)行國內(nèi)公共領(lǐng)域管理活動中，公共性缺失現(xiàn)象極為明顯，以土地資源管理為例，部分公共部門的操作都與公共性理念相背離，這便導(dǎo)致社會公平難以實現(xiàn)。本文將對土地資源管理公共性、公共性喪失表現(xiàn)以及解決公共性喪失問題的具體對策進行探析。

關(guān)鍵詞：

公共性；土地資源管理；喪失；對策

土地資源管理作為我國政府用地管理中的重要內(nèi)容，其與較多房地產(chǎn)開發(fā)、招商引資、城市規(guī)劃以及土地供給都存在較大關(guān)聯(lián)。盡管近年來關(guān)于土地資源的管理，我國相繼出臺較多相關(guān)的法律條文，但實際落實到地方中所取得的成效仍是微乎其微，部分區(qū)域政府仍從功利主義、形式主義角度出發(fā)，使土地資源利用效率極低，管理公共性逐漸喪失。因此，本文對如何改善公共性喪失的研究，具有十分重要的意義。

一、土地資源管理公共性的基本概述

關(guān)于土地資源管理公共性，其中的公共性主要在政府職能變化下發(fā)生改變，一般用于對政府可共享性的描述，由政府利用公共權(quán)力使公眾利益得以維護。而將其引入到土地資源管理中，所表現(xiàn)出的內(nèi)涵可細化為：第一，從管理目標(biāo)看，停留在公共利益訴求層面。其主要強調(diào)土地資源管理中，要求政府從民意角度出發(fā)，權(quán)衡各方利益，盡可能做到公共利益表現(xiàn)出明顯的公平性。第二，從價值取向上看，表現(xiàn)在公平方面。以土地市場環(huán)境為例，實際管理過程中需考慮如何做好資源配置工作，而配置中的價值取向便以“公平”為主。第三，從管理主體看，主要以國家公共部門為主。實際管理土地資源中，要求公共部門在管理行為上達到合法性，同時應(yīng)作為社會群眾的代表，向社會公保持誠信、開放，真正做到謀求公共利益。第四，從管理客體看，為公共資源。對于土地資源，其實質(zhì)為公共資源，具有一定的社會共享性、客觀性等特點。除此之外，對于管理活動中的公共性，很大程度也表現(xiàn)在管理手段方面，一般政府運用的手段主要以公共權(quán)力為主[1]。

二、土地資源管理公共性喪失的具體體現(xiàn)

1、土地資源公共性的喪失公共性近年來在土地資源中表現(xiàn)并不明顯，甚至土地市場混亂、資源私有化情況存在。以其中的土地資源私有化為例，我國在土地資源管理中所采用的以產(chǎn)權(quán)二主體為，其強調(diào)政府可具有土地的經(jīng)營與使用權(quán)，且村也有集體土地使用權(quán)，避免土地資源使用中出現(xiàn)所有權(quán)商品化情況。但事實上，現(xiàn)行大多地區(qū)政府仍存在隨意征用情況，如為吸引外來投資，采取低價出讓方式，實質(zhì)是對土地市場壟斷的一種表現(xiàn)，公共性由此喪失。再從整個土地市場情況看，主要表現(xiàn)為來源市場、一級出讓以及二級轉(zhuǎn)讓等市場層面，對于土地來源，通常以舊城拆遷與農(nóng)地征用為主，其中存在的問題主要表現(xiàn)在征用過程中并未明確界定征用目的是否滿足“公共利益”要求，且在征用補償方面存在不合理情況。而在一級市場出讓上，存在的問題多表現(xiàn)在出讓收益私有化層面，如部分開放商在政府行政劃撥下獲得的土地，其中大部分收益都為開發(fā)商所有。同樣，二級市場轉(zhuǎn)讓中政府的非法占用或土地作價入股等，都導(dǎo)致土地資源公共性喪失。

2、土地資源管理中公平性與透明度的缺失公共性在土地資源管理中強調(diào)做到有社會群眾參與其中、政府信息公開等，但從現(xiàn)行大多地區(qū)土地資源管理現(xiàn)狀看，政府部門所公開的內(nèi)容多以具體規(guī)劃或計劃內(nèi)容位置，具體的土地底價或稅收都處于保密狀態(tài)，透明度極低。同時，實際管理過程中，所采用的土地產(chǎn)權(quán)、土地供給雙軌制，也使農(nóng)民在土地所有權(quán)上喪失平等對話權(quán)力。加上其他增值收益分配問題，更使公平性缺失。

3、公共部門的管理問題公共部門作為土地資源管理的主體，其存在的問題極為明顯。從較多區(qū)域中的政府部門都可發(fā)現(xiàn)，土地資源管理中大多會從政府業(yè)績、個人業(yè)績或部門業(yè)績等方面著手，如征地過程中忽視對農(nóng)民用地情況的考慮，而直接考慮開發(fā)商可能為自身帶來的利益。此外，公共部門在行使其公共權(quán)力中，也存在征地權(quán)力濫用問題，如對拆遷或征地的干預(yù)，或采取土地尋租形式，以此滿足私利獲取要求。這些公共部門管理、權(quán)力使用都成為公共性喪失的主要表現(xiàn)[2]。

三、土地資源管理公共性喪失問題的解決對策

1、土地產(chǎn)權(quán)的改革針對現(xiàn)行土地資源公共性喪失問題，實際解決中應(yīng)注意從土地產(chǎn)權(quán)改革方面著手，具體表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)的明確與征地制度的改革上。如土地產(chǎn)權(quán)明確中，主要要求在土地使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)上進行明確，并通過法律形式對侵犯土地使用權(quán)的情況進行懲處。而在征地制度改革上，強調(diào)在土地征用權(quán)范圍上進行界定，確保征用過程需以公共利益為主，而非將經(jīng)濟利益作為征用目標(biāo)。并注意在實際征用中確保農(nóng)民參與其中，以此使土地資源公共性得以維護。

2、土地資源管理的強化土地資管理中，公平性的缺失是主要問題。這就要求實際管理中，要求在價值取向、制度構(gòu)建與倫理文化等各方面滿公平性要求。如價值取向，強調(diào)公共行政應(yīng)將責(zé)任、民主、自由、公正與公平作為主要價值；而制度上的公平，主要考慮對政府權(quán)力進行限制，如尋租問題的控制，使弱勢群體利益得以維護；對于倫理文化，強調(diào)行政人員應(yīng)將公共利益作為導(dǎo)向，提升自身的職業(yè)素質(zhì)。

3、公共部門職能的規(guī)范針對當(dāng)前公共部門存在的公共性喪失問題，解決過程中主需在市場職能上進一步規(guī)范，且在公共服務(wù)職能上不斷強化。如對于市場職能部分，要求政府充分發(fā)揮其維護市場秩序的作用，需以市場實際情況為依據(jù)進行管理，以土體征收為例，可采取掛牌、拍賣或招標(biāo)方式，避免出現(xiàn)過度敢于情況。而在公共服務(wù)職能上，可從利益分享機制、社會保障機制等方面著手，這樣才能使公共性充分體現(xiàn)出來[3]。

四、結(jié)論

公共性喪失是當(dāng)前土地資源管理中面臨的主要問題。實際解決中應(yīng)正確認(rèn)識公共性的基本內(nèi)涵，立足于當(dāng)前土地資源管理中存在的公共性喪失問題，從土地產(chǎn)權(quán)改革、土地資源管理強化以及公共部門職能完善等方面著手，以此使土地資源管理滿足公共利益需求。

作者：王偉 單位：寶雞職業(yè)技術(shù)學(xué)院