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［摘要］城鎮化建設的快速推進在促進我國工業化發展的同時，也導致了農村土地資源的開發和利用方面矛盾的顯現：基本糧田紅線突破、“占優補劣”現象突出、糧食安全面臨威脅、農民的利益缺乏機制性保障、農業生產效率相對降低、失地農民融入城鎮生活難等。本文從視角下出發，分析了我國農村土地資源的利用現狀，以城鎮化為背景，探析了我國農村土地資源利用中存在的問題。并針對具體問題，從科學規劃、統一管理以及農業技術創新等多個角度提出了相應的對策建議。

［關鍵詞］城鎮化；農村土地資源；開發利用；土地流轉

改革開放40年來，中國的經濟取得了騰躍式發展，其里程碑是農村土地制度改革，建立家庭聯產承包責任制度。該政策的頒布，對于釋放勞動生產力具有重大的歷史意義。但是隨著我國城鎮化進程的加快以及生產力的不斷提高，原有的土地制度已不適應現實中國農村經濟的發展。在城鎮化背景下，一方面城市的擴張吸引了大量的農村人口，導致農村的土地資源閑置嚴重，土地撂荒現象有所加劇；另一方面隨著人口的大量進入，引起城鎮土地供不應求，土地的結構性供需矛盾凸顯。因此，如何科學高效地開發和利用農村土地資源是我國當前農村面臨的重大難題，我國農村土地制度亟需改革。對此，黨和政府高度重視，尤其是進入新世紀以來，農村不斷推陳出新。2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中關于“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定強調“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；2015年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著我國農村土地制度改革即將進入試點階段。由此可見，在新的形勢下，農村土地的市場化交易、集約化利用是我國的新趨勢。

1城鎮化過程中農村土地資源利用的現狀

我國土地資源利用主要有兩個方面的矛盾：一是城鄉建設的快速發展造成土地資源稀缺；二是城鎮化的快速推進過程中，農村勞動力的大量轉移導致農村土地的閑置。如何協調這對矛盾，世界上較為成功的做法是充分開發利用閑置土地，施行土地合理流轉政策，提高科學生產技術，推廣農業集約化生產和經營。但是我國城鎮化進程推進較快，表現為土地的擴張需求旺盛、土地擴張高于城鎮人口增速的趨勢（如各級地方政府工業園區的建設），從而造成“空間城鎮化”顯著快于“人口城鎮化”，這種“異化”的城鎮化模式對我國土地資源的利用產生了不利的影響。

2城鎮化背景下土地資源開發利用的問題

城鎮化是社會向前發展的必然趨勢，也是我國實現現代化的必經之路。在城鎮化推進的過程中，農村大量勞動力流入城市中，導致耕地撂荒現象嚴重。另外，城市的擴建，使得郊區的土地不可避免地被占用，人地關系出現緊張局面。因此，土地資源的不合理利用成為了突出的問題。

2.1糧食安全面臨較大的威脅

在以經濟建設為中心的背景下，各級政府通過招商引資來發展地方經濟，以此推動我國城鎮化的進程，但現實局面是城市由于經濟利益的驅使而無限地擴大，土地的城市化明顯快于人口的城市化，從而掠奪了大量的可生產糧食的土地資源。一般而言，商品房的建造、企業的用地、公路和鐵路等基礎設施建設，都需要新征用地，盡管可以通過“占補平衡”來解決一部分用地來源，但所占比例很小，因此不得不占用城鎮郊區質地優良、土壤肥沃的耕地。土地作為一種稀缺性的資源，耗費的增加必然導致耕地面積的不斷減少，18億畝耕地紅線逐漸探底，進而導致糧食產量的下降，進一步威脅到我國的糧食安全。

2.2“占優補劣”的現象突出

近年來由于經濟高速發展，城市的擴張對土地的需求日益旺盛，導致耕地占補平衡壓力很大，一些地方低附加值產業的發展往往是以犧牲優質土地資源和環境為代價的，嚴重影響了社會經濟的均衡發展。即使是“占補平衡”，非農建設用地占據的是城鎮周邊的良田，但是補充的往往為偏遠山區的劣質旱地，耕地質量差、產出率低，導致了高質量耕地不斷減少、低質量耕地不斷增加，糧食安全得不到保證，自然資源不斷破壞。此外，由于農業產出效益低，各地對提升耕地質量缺乏足夠的重視，耕地占補走過場、應付檢查，補充完后粗放利用，不投入生產、撂荒返荒的現象時有發生。

2.3農民的利益缺乏有效的保護機制

我國作為傳統的農業大國，農村土地對于農民而言，既是其收入來源的生產資料，更是傳統背景下賴以生存的根基，其重要性不言而喻，所以農地流轉關乎農民的切身利益。在當前大量社會資本進入農村進行農地流轉時，由于信息缺乏、文化知識較低，作為土地所有者的農民往往處于不對等的交易地位。有些村委會甚至成了農民的“代言人”，代替農民進行土地流轉；一些地方政府為了增加財政收入，對流轉交易事項缺乏有效的監管，簽訂農地流轉的合同較少、相應內容不完整以及部分合同缺乏有效的公證，導致了流轉雙方的權、責、利不明晰，造成農民合法利益受損。近年來土地承包經營權轉包合同糾紛案件的逐年上升便是例證。隨著時間的推移，農村土地必將大幅增值，如果失去土地的農民再無法享受到土地增值帶來的收益，必將成為引發群體性社會問題的孵化器。

2.4“失地農民”融入城市生活困難

隨著城鎮化的速度加快，為了支持城鄉統一建設和規劃，一部分農業用地被轉為建設用地，從而產生了相應數量的失地農民。失去了土地保障的農民，由于思想和觀念的落后，同時又沒有城市居民的福利水平和社會資本，在融入城鎮的過程中往往找不到歸屬感，難以充分融入到城鎮中生活，處于較為“尷尬”的地位。此外，由于傳統農業的產出效益相對較低，一部分農民不愿從事農業相關產業，因而選擇流轉土地后去大城市或沿海地區務工，這一部分人，由于受戶口、知識和技能的制約，更難以真正立足城市。

2.5農業生產效率相對降低

我國在推進城鎮化的過程中，吸引了大批的農民工進城務工、經商及創業，雖然拉動了經濟的高速增長，但也導致了農村青壯年勞動力的大量外流，生活在農村地區的大多是勞動能力偏弱的兒童和老人，他們缺乏改造土地的群體力量，無法充分利用自身的土地，從而造成了許多良田的荒廢以及生產資料的閑置。加之目前農業集約化生產的條件尚未成熟，作為重要的稀缺資源的土地顯然無法發揮其經濟效益。

3改革視角下土地資源利用的對策探索

3.1推行合理有序的土地流轉

在青壯年勞動力大量流失的農村地區，大量的良田閑置，浪費了大量的土地資源，通過農村土地的流轉有利于土地資源的高效利用，降低單位農作物的生產成本，因此是農村經濟發展的必然趨勢。通過土地流轉來促進農村土地的規模化效應，提高土地生產效率、加快產業結構調整、加速農村勞動力轉移、拓寬農民增收渠道，是農村的不二法門。在流轉過程中，要加強對業主的約束，嚴格管理國家涉農資金的使用，要把國家對農業的扶持資金用在農村最需要的地方，以避免農民利益的損失。

3.2促進農業科技的創新

隨著國家對科學技術的重視和“科教興國”戰略的推動，我國科技在近些年來取得了突飛猛進的發展，作為民生基礎的農業，應當瞄準提高農業生產技術水平、優化農村產業結構、支持農村可持續發展等方向，加大科技投入，鼓勵科學研究，推廣成果運用。在改善農村水利設施、普及農業現代化機械化生產的基礎上，極大地提高了農業生產效率；通過雜交水稻的種植和推廣、利用現代生物基因技術優化物種等科學技術手段等充分提高糧食單產量，保證糧食供應充足、穩定和安全。因此，在科學技術的提高前提下，農村不再需要通過增擴種植面積提高產量，這樣方可節約和儲備土地，增加農業收入，改善生態環境，釋放更多的勞動力，真正提高人民群眾的生活水平。

3.3嚴格土地管理并統一規劃

在對農村耕地的管理過程中，通過“占”與“補”嚴格掛鉤，來實現耕地總量的動態平衡。嚴格按照“占優補優、數量質量并重”的原則，確保新增建設用地補足同等數量和質量的耕地，確保耕地紅線不突破。各級政府應當建立健全相關的政策制度，在充分掌握耕地占用的情況下，落實各年度耕地占補平衡計劃，同時大力實施土地復墾工程。對于農村宅基地的分布過于分散的問題，可以采取城市房地產開發的模式，統一修建新的農村住宅，并建設好相關配套生活設施。通過打造新興的農民社區，既解決農民的住房問題，又切實提高農民的生活質量，還有利于農地區塊整合、集約化利用。通過出臺相關政策引導農村對水渠等基礎設施的修繕及整治，美化農業和生態環境，建立高標準農業基地。同時大力推進鄉村振興戰略，促進土地資源充分利用，改善農村生產生活水平，促使農民增地增產增收，促使耕地資源得到保護、建設項目用地得到保障。總體而言，在新時代下，農村土地制度的改革要符合社會主義制度的基本原則，并且在結合我國農村經濟社會發展的現實基礎上，努力盤活農村土地資源，豐富并完善社會主義市場經濟制度。

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作者：馬鳴遠 單位：四川省社會科學院