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摘要：在調查咸陽市退耕還林和生態脫貧現狀基礎上，分析了森林植被增加、有效遏制了水土流失、為野生動物給拱了更大更好的棲息環境等生態效益，帶動推廣農業實用新技術以確保糧食生產安全、促進生態農業和旅游業的發展、改善退耕區農民生產生活狀況等社會效益，通過退耕還林國家政策補助直接增加農戶收入、帶動經濟林果業發展促進農戶增收、改變退耕農戶收入結構增加農民收入等方面經濟效益，以及新一輪退耕還林補貼標準過低，林業結構單一、林產品開發處于初級階段，管護力度不夠、工程成效下降等問題，提出了提高退耕還林的補貼力度、優化產業結構助推區域經濟、持續加大管護力度、加強保護生態環境和懲治毀林復耕宣傳力度等增強退耕還林與生態脫貧能力與持續性的措施建議。

關鍵詞：退耕還林；生態扶貧；現狀；效益；建議

我國農村貧困現狀的形成原因復雜多樣，包括自然地理、社會歷史、內外因素等，總體來看，目前貧困現狀與自身脆弱的生態環境密切相關，并隨著貧困人口規模的減少，生態環境在諸多致貧因素中更加突出［1］，使得我國的扶貧開發與生態建設間存在高度重疊［2］。貧困地區的人們如果不能在經濟和生活上脫貧，就不能從根本上消除對生態環境的過度開發乃至破壞。而單一的生態保護治理政策或脫貧政策都難以實現生態系統的良性循環和貧困人口的穩定脫貧。因此，反貧困應從生態環境入手［3］。生態扶貧是指堅持生態建設與扶貧開發同步、生態恢復與脫貧致富相互協調的原則，結合生態綜合治理和保育項目，為當地貧困農牧民勞動力提供就業機會，提高農牧民收入水平。同時，通過多種可行的扶貧開發方式，減輕人口對當地生態環境的壓力，轉變過度依賴自然資源的粗放型生產方式，從而有效解決貧困地區人口、生存與生態環境的矛盾，減壓增效，實現貧困人口穩定脫貧［1］。陜西省咸陽市在實施退耕還林林業工程項目過程中，緊密結合攻堅脫貧工作，在林業建設和精準扶貧方面都取得了初步成效，值得總結分析。為此，我們在典型案例調查、面上資料從政府有關收集基礎上，對咸陽市退耕還林與生態扶貧效益進行了研究。

1咸陽市退耕還林與生態扶貧概況

1．1咸陽市自然環境概況

咸陽市地處陜西省中部，東經107°38′～109°10′，北緯34°11′～35°32′，南部為關中平原，北部為渭北黃土高原，南與西安市隔水相望，北與甘肅相連，東與渭南、銅川市毗鄰，西與寶雞市接壤。全市轄2區1市10縣，總面積10189．4km2，總人口498萬人。林業用地面積451．0×103hm2，森林覆蓋率35．94％。

1．2咸陽市退耕還林與生態脫貧工作概況

咸陽市北部渭北黃土高原區，由于區位、交通、生態環境等自然、社會、經濟等條件限制，是咸陽市建檔立卡貧困戶的主要集中區，也是國土保護和退化環境治理的主要區域，溝壑縱橫，交通不便，農業土地生產力低下，但土地資源豐富，人均耕地和林地面積大，既是維護和改善咸陽市乃至陜西省和我國中西部地區氣候等自然生態環境的重點地域，也給政府落實國家生態文明戰略，結合退耕還林精準扶貧、貧困戶發揮優勢快速脫貧提供了可能。

1．2．1咸陽市退耕還林工程概況咸陽退耕還林工程實施分為2個階段，第一階段從1999年建設項目啟動至2006年國家暫停退耕地還林計劃任務，第二階段由2014年開始實施至今。自1999年實施項目以來，咸陽各級黨委、政府按照“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”方針，以建設“綠色咸陽、生態咸陽”為戰略，把實施退耕還林工程與綠咸富民奔小康相結合，相關部門密切配合，項目區廣大群眾積極參與，市縣兩級林業主管部門精心組織、狠抓落實，逐步扭轉了退耕還林工程區“越墾越窮、越窮越墾”惡性循環歷史，取得了生態改善、農民增收、農業增效和農村產業發展的巨大綜合效益。第一輪退耕還林咸陽共完成退耕還林（草）147．8×103hm2，其中：退耕地還林還草42．1×103hm2，荒山造林種草91．0×103hm2，封山育林14．8×103hm2，完成兌現退耕還林工程種苗費1．4億元，完成歷年政策兌現10．4億元，項目涉及27．7萬人，8．3萬戶，119個鄉鎮，1603個村，退耕戶戶均通過項目實施收入達到9000元。第二輪退耕還林工程截至目前全市共實施2．9×103hm2，涉及14個鄉鎮，29個村，2700余戶、7500余人，其中貧困戶168戶，面積57．5hm2。

1．2．2咸陽市生態脫貧工作概況脫貧攻堅工作開展以來，咸陽市委、市政府結合全市實際，提出了“五個一批（產業就業脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底脫貧一批）”等措施。市林業局作為“生態補償脫貧一批”重要責任部門，從自身工作職能出發，確立了生態脫貧“十大路徑”，通過落實生態護林員政策、公益林生態效益補償政策、新一輪退耕還林政策，大力推進綠色產業發展、林業技能培訓、涉林勞務增收，助推全市生態脫貧。截至目前全市共爭取中省林業各類資金2．22億元，其中投向北部4個貧困縣1．12億元，占全市林業總投資50％以上。惠及全市建檔立卡貧困戶1．18萬戶3．65萬人，占全市建檔立卡貧困戶的12％。

2咸陽市退耕還林與生態脫貧效益分析

多年來，尤其是在制定生態脫貧“十大路徑”之后，咸陽市把實施退耕還林工程作為一項改善生態環境、調整農業產業結構、增加農民收入的重要舉措，也取得了顯著效果。

2．1生態效益

惡劣、脆弱的生態環境也是貧困，也是群眾致貧的重要因素。生態脫貧改換窮貌，就是通過造林綠化使貧困群眾的生產生活環境得到改善，這也是從根本上扶貧的重要措施之一。退耕還林工程的實施加快了我市國土綠化進程，取得了顯著生態效益。

2．1．1森林植被增加自1999年實施退耕還林工程以來，全市森林覆蓋率由17．5％提高到35．94％，提高了27個百分點，其中退耕工程貢獻份額約為6個百分點。有效的改善了生態環境，據測算新增林地年可吸收二氧化碳19．79萬t，釋放氧氣53萬t。

2．1．2有效遏制了水土流失退耕還林后由于林冠截流量、活地被物截流量、死地被物持蓄量和土壤持水量明顯增大，冰雹、干熱風、“倒春寒”等氣候災害逐年減少，災害范圍逐漸縮小［4］。目前全市控制水土流失面積達6300km2，土壤侵蝕模數由工程實施前的2460t•km－2•a－1降至1900t•km－2•a－1，降低了560t•km－2•a－1，每年減少輸入涇、渭河泥沙量約20多萬t。

2．1．3為野生動物給拱了更大更好的棲息環境退耕還林項目區生態環境的改善，為各種野生動物的繁衍棲息提供了廣闊的空間和食物，一些過去在當地已經消失的鳥類、獸類又重新出現，如鷹、狐貍，根據當地群眾反映野生動物種類及其種群數量都呈現持續增加的趨勢，促進了生態系統的平衡發展。

2．2社會效益

通過實施退耕還林工程，有效地改變了以往“一產為主”的落后產業結構，初步形成了一、二、三產相互聯動、相互促進的格局，為全市林產業取得較大的經濟效益提供了可能。

2．2．1帶動了農業實用新技術的推廣，確保了糧食生產安全退耕還林、農田面積的減少，使得農戶將農資、勞力、資金等更集中在現有的農田，逐步改變過去廣種薄收的粗放經營模式為精耕細作的集約經營模式，單位面積產量、產值及經濟效益增加。同時退耕區廣泛采取了廢棄土地復墾、舊莊基還田、農田水利基本建設等措施，積極推行精耕細作、配方施肥、節水灌溉、選用良種等一系列農業實用新技術，使全市在農田面積有所減少的情況下，糧食綜合生產能力沒有受到較大影響。1999～2002年，咸陽市年均糧食總產量與往年相比幾乎沒有差異，糧食年總產基本維持在180萬噸左右。從2004年開始，在國家和省上商品糧基地建設、農業綜合開發、低產田改造等項目的大力扶持下，全市糧食年總產達到了200萬t左右，不但沒有給全市糧食安全造成影響，而且呈現出穩中有升的趨勢。

2．2．2改善了退耕區農民的生產生活狀況退耕還林工程的實施，有力地促進了退耕區基本農田與新型能源建設、牛羊舍飼圈養、生態移民搬遷、后續產業延伸等，改善了退耕區農民的生產生活狀況，農民的生態環境意識也進一步增強，采樵、放牧、盜伐等破壞林地和生態環境的行為幾近絕跡。

2．2．3促進了生態農業和旅游業的發展退耕還林工程帶來的林地質量提升和林地面積擴大，為生態農業、生態旅游提供了基礎條件，也激發了社會資金進入生態治理、風景林建設和生態旅游開發，全市涌現出許多生態建設與生態農業、旅游開發緊密結合、效益良好的先進典型。如涇陽縣龍泉鄉某承包戶，1999年開始承包龍泉鄉龍源村麥秸溝250hm2山地進行退耕還林綜合治理，先后共栽植側柏、刺槐、大棗等經濟和景觀樹種280余萬株，營建生態景觀林約530hm2、經濟林200hm2、農耕體驗園70hm2，依托紅色人文歷史，圍繞生態資源優勢，建成了集觀光、休閑、度假、體驗民俗風情為一體的現代生態農業旅游觀光園，年接待游客量達到600多萬人次，營業額達4．5億元，帶動周邊一大批餐飲，服務、加工、物流、電子商務等陽光產業，為附近農戶提供了大量的就業機會。坐落于禮泉北部山區的唐昭陵，歷經戰亂，大量林木被損毀，退耕前，生態環境惡劣，游客稀少，退耕還林工程實施后，造林3300hm2，林木生長茂盛，生態環境得到很大改善，現已發展為禮泉縣旅游觀光的重要景區。

2．3經濟效益

2．3．1通過退耕還林國家政策補助，直接增加農戶收入第一輪退耕還林，國家政策補助標準為2100元•hm－2，管護費300元•hm－2，連續兌現8年；之后，政策補助每畝減少為1050元•hm－2，管護費標準不變，再補8年。每畝退耕還林地國家要連續補助16年，總補助額為2050元•hm－2。第二輪退耕還林將國家政策補助資金標準調整為22500元•hm－2，其中現金補助18000元•hm－2，種苗及造林費4500元•hm－2；第一年7500元•hm－2，第三年4500元•hm－2，第五年6000元•hm－2。在新一輪退耕翁還林實施過程中，咸陽優先將貧困地區25°以上非基本農田坡耕地納入退耕還林范圍，將退耕任務優先安排給將建檔立卡貧困戶，使這一實實在在的惠農政策在生態脫貧中發揮了重要作用。經調查，工程實施期間，國家補貼標準普遍高于退耕地的凈收益，退耕戶在領取補貼收入的同時，有條件的退耕戶還通過在退耕林地發展林下經濟（林下家禽家畜），獲得了較高的利潤。

2．3．2帶動經濟林果業發展，促進農戶增收從2003年開始，咸陽市在退耕還林、植樹造林等工程中，把選用優良生態經濟兼用型樹種作為重點，結合各地實際，分別建成了各具特色的柿子、大棗、花椒、核桃等經濟林基地，共栽植經濟林、兼用林15．33×103hm2，經濟林果業已初具規模，較好地促進了退耕區的經濟發展。彬縣實施退耕還林以來，共栽植柿子6．67×103hm2，截至目前，已有約4．67×103hm2新栽柿樹進入掛果期，年產鮮柿約6500t，總產值達650萬元，加上柿樹林（1．34×103hm2）下套種苜蓿的經濟收入，套種柿園年經濟效益可達3萬元•hm－2。禮泉縣自1999年以來，累計建設核桃經濟林2000hm2、石榴經濟林800hm2，改造低產低效石榴經濟林35hm2，該縣昭陵鎮堯召村栽植花椒、“黑寶石”李子73．3hm2，達到了戶均0．27hm2，人均667m2（1畝），花椒年單產750kg•hm－2、產值900萬～1000萬元；2001年栽植的40hm2“黑寶石”李子已進入盛果期，2008年單產26．25t•hm－2，總產值200萬元。僅此兩項，該村人均增收960元。

2．3．3改變退耕農戶收入結構，增加農民收入實施退耕還林工程在促進農業、農村產業結構調整的同時，也使農村勞動力結構發生了質的變化，大部分勞動力從簡單勞動和低收入行業脫離出來，投身到相對復雜、技術要求的行業，農民收入隨之相應提高，農村貧困人口逐漸減少；通過退耕還林工程的實施，農民耕作方式由傳統的廣種薄收、粗放經營轉變為精耕細作的集約經營，單位面積的產量產值增加，農村產業結構趨于合理［5］。據調查，1998年前，退耕戶中以種植業為主者占97％，從事養殖業者占41％，從事加工業和商貿業者分別僅占0．8％和2％，外出務工者占6％，1998年退耕戶人均年純收入1402元。退耕后，退耕戶中以種植業為主者比例下降91％，事養殖業農戶比例上升至45％，從事加工業、商貿業農戶的占比分別上升為1．5％和3．1％，外出務工者29％，2008年退耕戶人均年純收入達到2680元，增加91．2％。

3咸陽退耕還林助推生態脫貧存在的主要問題

3．1新一輪退耕還林補貼標準過低

目前，國家對農耕地的糧補、農機具補貼每年每畝近百元，而且近年來糧價一直上漲，種植農作物純收入每年約6000元•hm－2，國家政策補助標準與種植作物收入差距較大，影響群眾實施新一輪退耕還林的積極性。

3．2林業結構單一，林產品開發處于初級階段

目前，咸陽的林業發展仍然以單一的生產方式為主，林業產業生產布局不夠合理，市場要素配置不夠完善，林業生產和經營仍處于紊亂狀態，一方面制約農村經濟發展，另一方面影響農民收入提高。經濟林的種植主要是核桃，林業結構單一，而且核桃的加工也停留在初級階段。雖然近年以來，發展了文冠果、油用牡丹特色經濟林，但還未形成大的規模，在生態脫貧中的貢獻值也偏小。

3．3管護力度不夠，工程成效出現滑坡

由于糧食直補等政策的實施，未退耕還林的農田種糧國家補貼標準高，而已退耕為林地者的補助標準并未因糧價提高而增加，由此，影響了農戶管理退耕還林地的積極性，造成管護質量不高，苗木保存率偏低、林地質量下降等問題，甚至出現部分退耕戶國家補助兌現后復耕的現象［6］。

4增強退耕還林、生態扶貧能力和持續性的建議

4．1提高退耕還林的補貼力度

在現有的退耕還林補償標準測算方式中，并沒有準確對農戶的損失效益以及成本等動態變化方式進行測算，取消糧食稅后，也沒有嚴格分析農戶種糧收益大于種林的原因，從而導致退耕還林扶貧目標無法實現。并且，在陡坡耕地的農戶也越來越多，特別在一些貧困地區、沙化地區等。針對以上這些狀況，需要努力加大退耕還林補貼力度，并激發農戶能夠參與到退耕還林工程建設中來［7］。同時，還需要將退耕還林與農村扶貧、生態公益林以及林下經濟項目相互結合，這樣不僅能夠改善農戶的資金結構，還能為農戶獲得更多的收入。

4．2優化產業結構助推區域經濟

要實現咸陽生態脫貧，必須優化產業結構，使整個區域的經濟發展起來。既要積極發展農產品加工業，又要大力發展特色經濟林，適度果品加工，同時，發展能源產業和生態旅游業，大力扶持龍頭企業的發展。同時，把握好種植業、養殖業等副業之間的比例關系，均衡發展。使產業結構、地域結構、空間結構和時序結構有機結合起來，促進生態系統和經濟系統協調發展，實現林業生態系統和經濟系統的有機結合。

4．3持續加大管護力度

加強對已退耕還林地的定期檢查，健全監督機制，發現問題及時整改，確保造林成活率和保存率達到國家要求要提升工程管理層次，進一步加強和規范對作業設計、建檔立卡、檢查驗收、確權發證、政策兌現、效益監測等關鍵環節的管理，同時搞好補植補造、森林防火、病蟲鼠害防治等后期管護工作，確保工程建設質量和成效。

4．4加強保護生態環境和懲治毀林復耕的宣傳力度

提升退耕農戶個體素質，不僅體現在提高農民技能上，還體現在提高農民保護生態環境的意識上。讓廣大農民認識到保護生態環境對于整個社會，尤其是對于林業業生產、農民增收的重要性，對于實現退耕還林生態減貧來說意義重大［8］。同時加強對懲治毀林復耕的宣傳力度，讓廣大農戶真正從心理上認同了生態脫貧，不敢也不愿去毀林復耕，實現退耕還林的生態減貧工程的持久性。

參考文獻：

［1］劉慧，葉爾肯•吾扎提．中國西部地區生態扶貧策略研究［J］．中國人口資源與環境，2013，23（10）：52－58．

［2］章力建，呂開宇，朱立志．實施生態扶貧戰略提高生態建設和扶貧工作的整體效果［J］．中國農業科技導報，2008，10（1）：1－5．

［3］郭懷成，張振興，陳冰，等．西部地區反貧困與生態環境可持續性研究———以新疆和墨洛地區為例［J］．北京大學學報（自然科學版），2004，40（1）：144－153．

［4］高健瓊．退耕還林與減貧問題研究［M］．西安：陜西師范大學，2011．

［5］焦居仁．對西北地區退耕還林的認識和建議［J］．中國水土保持，2003（11）：18－20．

［6］支玲．西部退耕還林與生態經濟協調發展研究［D］．北京：北京林業大學，2001．

［7］崔科，張大紅，王立群．退耕還林生態學與經濟學理論依據探索［J］．林業經濟，2003（5）：35－36．

［8］黃進勇，李翔．我國西部地區生態農業建設模式及產業化問題［J］．農業環境與發展，2001（2）：33－35.

作者：吳勇民 高航 龍飛 單位：咸陽市林業局