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核心提示：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村宅基地長期閑置，荒廢院落、廢棄坑塘等明顯增多，甚至出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源巨大浪費(fèi)，成為制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的一大瓶頸。本文從完善農(nóng)村閑散土地盤活利用制度機(jī)制、探索多元化利用方式、落實(shí)實(shí)施保障措施等方面，對農(nóng)村閑散土地盤活利用提出了建議。農(nóng)村閑散土地主要是指農(nóng)村無建筑物或建筑物已坍塌的宅基地、廢棄坑塘、殘次林地、歷史遺留工礦倉儲廢棄地及利用粗放、布局散亂的其他建設(shè)用地。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大批農(nóng)村人口涌向城市，大量農(nóng)村宅基地長期閑置，造成農(nóng)村土地資源巨大浪費(fèi)。

一、目前面臨的主要問題

土地利用布局散亂。長期以來，由于缺少全面科學(xué)的村莊規(guī)劃引導(dǎo)，農(nóng)村閑散土地存在分布廣、零碎分散、單塊面積小等特點(diǎn)，在空間上難以集中成片形成用地規(guī)模。有的村莊一戶多宅、超面積占地、建新不拆舊等現(xiàn)象突出，一些廢棄房屋、河沿、道路、坑塘、場院無償使用或閑置荒蕪，雜草叢生、污水橫流，不僅影響村容村貌、浪費(fèi)土地資源，也帶來了安全隱患，堵塞了集體增收渠道。具體盤活程序不規(guī)范。目前，關(guān)于農(nóng)村閑置土地盤活利用的政策多屬于原則性指導(dǎo)，對盤活利用主體、征求群眾意見、盤活利用流程、騰退廢棄房屋和宅基地檔案管理，以及土地盤活利用收益分配等具體內(nèi)容涉及較少。有的地方對于農(nóng)戶騰退的閑散土地未及時(shí)進(jìn)行影像、書面簽字等材料的保存歸檔，給閑散土地的權(quán)屬歸屬、拆遷補(bǔ)償留下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。閑散土地盤活利用收益不高。當(dāng)前，一些地方盤活農(nóng)村閑散土地的方式較為單一，經(jīng)濟(jì)效益有限。有的地方廢棄房屋拆除復(fù)墾后的土壤質(zhì)量不高，所種植的經(jīng)濟(jì)作物難以實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)；有的地方缺少農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員，閑散土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的管理比較粗放，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差；一些地方的閑散土地過于分散零碎，加上基礎(chǔ)設(shè)施條件欠缺，導(dǎo)致灌溉用水保障不足，冬季保溫效果差，造成種植作物旱死、凍死。主動退出閑置宅基地和農(nóng)房的較少。農(nóng)村閑散土地盤活利用工作推進(jìn)較快的村莊，主要集中在城區(qū)周邊村、生態(tài)景區(qū)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地及重點(diǎn)支持發(fā)展的試點(diǎn)村。這些村莊退出的閑散土地較多，而一些村莊受地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不高等因素影響，主動退出閑置宅基地和農(nóng)房的比例明顯較低。

二、原因分析

內(nèi)生動力不足。一是農(nóng)村地區(qū)受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念影響，往往將閑置的土地視為老家祖業(yè)，一般不愿主動退出多余的閑散土地。二是有的村民即便進(jìn)入城區(qū)購買了商品房，但仍將閑置宅基地作為家庭儲備資產(chǎn)，期待以后獲取拆遷補(bǔ)償、租金收益。三是一些村集體組織認(rèn)為盤活農(nóng)村閑散土地會觸及村內(nèi)多方利益，易產(chǎn)生矛盾糾紛，造成村情不穩(wěn)，工作中有畏難情緒，致使工作較為被動。盤活利用資金缺口大。農(nóng)村閑散土地盤活利用工作涉及廢舊房屋拆除、坑塘整治、土地整理、后期管護(hù)等，需要大量資金投入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍較為薄弱，導(dǎo)致部分村莊閑散土地盤活利用工作推進(jìn)緩慢。配套措施不健全。農(nóng)村閑散土地成因復(fù)雜，與農(nóng)村土地制度息息相關(guān)，是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性、綜合性工作。目前，地方各級政府部門制定出臺的農(nóng)村閑散土地盤活利用的相關(guān)政策措施越來越多，但其政策“含金量”仍有差距。主要表現(xiàn)在：未設(shè)置相對獨(dú)立的閑散土地盤活利用項(xiàng)目作為支撐，農(nóng)村閑散土地盤活利用經(jīng)常掛靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等項(xiàng)目實(shí)施，造成一些項(xiàng)目在推進(jìn)中“水土不服”。

三、對策建議

突出規(guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)化政策激勵(lì)。筆者建議如下。一是注重規(guī)劃引導(dǎo)，科學(xué)合理布局。以編制村莊規(guī)劃為契機(jī)，在縣域總體規(guī)劃和國土空間總體規(guī)劃框架內(nèi)，圍繞村莊節(jié)約集約用地，科學(xué)修訂村莊布局規(guī)劃，引導(dǎo)土地空間資源要素重新配置，合理安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，適度形成連片閑散土地。二是注重政策激勵(lì)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲措施。加大資金投入力度，制定出臺閑散土地盤活利用的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，規(guī)定騰退一定畝數(shù)土地給予獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對開展不力的管區(qū)、村實(shí)行年度考核“一票否決”。同時(shí)，提高群眾盤活閑散土地的收益分成，調(diào)動基層群眾參與閑散土地盤活利用的積極性。堅(jiān)持因地制宜，推動多元利用。筆者建議：在土地整治類型上，對村莊周邊與大田相連的閑散建設(shè)用地，實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，將閑置宅基地和相鄰散亂土地統(tǒng)一復(fù)墾為耕地，騰出土地指標(biāo)，增加土地收益；在綜合利用類型上，將廢棄房屋、坑塘、荒片綜合整治利用，打造“閑地經(jīng)濟(jì)”，種植綠化苗木、果樹、茶葉、藥材等，增加村集體收入，收益由村委會、農(nóng)戶協(xié)商分成；在發(fā)展產(chǎn)業(yè)類型上，利用閑散土地建設(shè)廠房、冷鏈倉儲，或?qū)ν庾赓U，統(tǒng)一對外招標(biāo)，讓創(chuàng)業(yè)青年以租賃形式入駐鄉(xiāng)村，或?qū)⒗吓f房屋改建成精品民宿，建設(shè)農(nóng)家樂、休閑游樂場所；在入股收益類型上，農(nóng)戶可將整理出的閑散土地以土地入股的方式交給農(nóng)村股份合作社經(jīng)營，并參與收益分紅；在設(shè)施改善類型上，通過拆除退出閑置農(nóng)房，收回閑置或超占宅基地，建設(shè)停車場、文化活動廣場，改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施。細(xì)化工作環(huán)節(jié)，保障群眾權(quán)益。筆者建議如下。首先，搭建農(nóng)村閑散土地盤活利用平臺。新《土地管理法實(shí)施條例》第十條第二款明確規(guī)定，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)積極組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)施土地整理方案，對閑散地和廢棄地有計(jì)劃地整治、改造。筆者認(rèn)為，在具體實(shí)施中，可探索建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級自然資源管理平臺，將分散在農(nóng)戶手中的自然資源經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等，通過租賃、購買、托管等形式在管理平臺上流轉(zhuǎn)運(yùn)營，形成集中連片的土地資產(chǎn)，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高專業(yè)化管理水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資產(chǎn)保值增值。其次，實(shí)行閉環(huán)管理。堅(jiān)持“公開公平公正、科學(xué)有序、規(guī)范操作”原則，以維護(hù)群眾利益為前提，建立摸排底數(shù)“清”、群眾工作“細(xì)”、簽訂協(xié)議“實(shí)”、清理整治“活”、收益分配“明”的工作操作流程。最后，對盤活退出的閑散土地逐戶建立檔案，作為今后收益、補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，解決村民的后顧之憂。健全管理機(jī)制，細(xì)化保障措施。筆者建議：一是單獨(dú)建立農(nóng)村閑散土地盤活利用項(xiàng)目報(bào)批機(jī)制，對于可復(fù)耕的連片閑散土地，簡化報(bào)批程序，明確項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、施工、驗(yàn)收各階段具體步驟和要求，加快農(nóng)村閑散土地盤活利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)，推動信息化管理，精準(zhǔn)支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是做好項(xiàng)目結(jié)合文章，依托全域土地綜合整治、增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等措施，科學(xué)合理盤活農(nóng)村閑散土地，形成土地利用的疊加效益；三是探索退出宅基地或廢棄農(nóng)房基金管理辦法，根據(jù)農(nóng)戶意愿，將退出補(bǔ)償金存入基金，作為村民在城區(qū)購買商品房、獲取低息貸款的重要依據(jù)；四是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)守耕地紅線，強(qiáng)化用途管制，堅(jiān)決防止違法占地和農(nóng)地“非農(nóng)化”，著力保障農(nóng)村土地利用健康持續(xù)發(fā)展。

作者：郭宗亮 單位：山東省汶上縣自然資源和規(guī)劃局