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我國濕地環境影響評價制度存在的問題

環評的最大意義在于事前的評估，從而能在源頭上遏制環境污染，使得人類活動對環境的負面影響降到最小。但濕地環境評價制度存在著很多問題，《中國濕地保護行動計劃》對技術層面的問題做了詳細說明，本文在此不再贅述。本文主要討論的問題在于以下幾個方面：

1濕地環境影響評價的對象范圍比較窄

《環境影響評價法》第二條明確了環境影響評價的對象是實施后可能造成的環境影響的規劃和建設項目。第七條和第八條又對指導性規劃和專項規劃作出了進一步規定。第七條規定了指導性規劃：“國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明”；第八條規定了專項規劃：“國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃，應當在該專項規劃草案上報審批前，組織進行環境影響評價，并向審批該專項規劃的機關提出環境影響報告書。”我國的濕地環境影響評價在一定程度上起到了預防環境風險的作用，但評價范圍還是偏小，僅限于項目的規劃上。而發達國家如美國做到了更廣意義的環評，不光有規劃項目也有政策和立法的環境評價。如美國《國家環境政策法》規定：對于人類環境質量具有重大影響之各項提案或主要法案，建議報告及其它主要聯邦行為，均應由主辦官員提出包括所列事項之詳細說明書：1.提議中之行為對環境之影響。2.提案行為付諸實施時對環境所產生不可避免之不良影響。3.提案行為之各種代替方案。4.人類環境之地區性短期使用與維持及加強長期生命力間之關系。5.提案付諸實施時所會產生之無法復原或無從補救之資源耗損。這說明，某些抽象的行政行為也為評價的范圍。事實上，同規劃相比，一些法案和政府的政策無疑對環境的影響范圍更廣，持續時間可能更長，影響后果更大，因此對法案和政策進行環境影響評價在中國意義更大。歷史上的由于政策原因破壞濕地的例子不勝枚舉。于1958年提出“”，對洞庭湖圍湖造田進入一個高峰期。大批農民遷移到洞庭湖區，圍湖造田，建立了許多大壩，使得歷史上的“八百里洞庭”變成“三百里洞庭”，導致了影響到現在的大面積災難性的生態和經濟后果。根據《浙江省灘涂圍墾管理條例》，灘涂的宜農宜建開發被明確鼓勵。在2010年初浙江省圍墾工作會議上，當地官方這樣總結：“圍墾的貢獻在浙江是可歌可泣的。僅‘十一五’以來的4年，我省就圈圍了47萬畝……”事實上福建、江蘇等都有這樣的規定。有時甚至規定開墾一畝灘涂給予高達6000元的補助。很多地方直接把海邊的小山或者高地炸平，然后將土石填到前面向海洋過渡的灘涂濕地上，導致漫長的海岸線上很多寬闊的灘涂濕地永久性地消失。所以說，歷史和現實的經驗得出教訓：政策上的隨意性，是造成濕地生態環境問題的重要原因，我們有必要把法案和政策列入濕地環境影響評價范圍。

2我國的濕地環境影響評價

文件缺少替代性文件美國替代方案是濕地環境影響評價的核心。如前所述，美國《國家環境政策法》規定，環境影響報告書中必須包括提議行為或提案付諸實施對環境的影響，還應包括提案行為的替代性方案。雖然我國于2009年頒布的《規劃環境影響評價條例》規定了環境影響篇章或者說明和環境影響報告應當包括的主要內容，但仔細審查發現我國環評制度規定的環評文件所必須記載事項里沒有關于替代方案的內容，也沒有對其加以規定的跡象。環評文件的主要作用不光在于科學預測分析該環境項目可能對環境造成的影響，還需要在原項目不能按計劃實施時作出一個能夠替代原項目的替代方案，替代方案能否立即啟動，關系著原有方案繼續實施帶來的環境損害能否避免，關系著能否為項目實施者節約時間和經濟成本。在實踐中，由于我國的環評文件缺少替代方案的內容，很多項目的環境影響評價都僅僅是一種形式，沒有起到真正的作用。

3環評執法不嚴

當前，我國的環境管理手段和方法趨向多樣化，管理體系趨向完善。但是，隨著我國社會經濟的迅速發展，不少企業和個人盲目追求自身的經濟利益，不遵循環評法的有關規定，在高污染和高排放過程中不斷地進行各種投資和開發活動，不惜破壞環境，相關的環保部門執法不嚴，未能履行相應的管理職責，結果導致環境受到極大的破壞。總之，我國的環評法的評價制度尚不完善，濕地開發和利用也沒有完善的評價體系，并且缺乏統一的濕地監測標準、濕地效益評價指標和統一權威的數據，故而對其保護就缺乏針對性，有關主管機關和大眾對濕地效益的評測就會比較片面和模糊，這將會極大的影響對濕地的保護和利用。

完善我國環境影響評價制度的措施

濕地環境影響評價是對濕地開發之前科學評測該開發可能帶來的不良后果，評測的區域包括開發區域和與濕地毗鄰的區域，在不減損原有濕地功能及影響毗鄰土地功能的情形下才能進行濕地的開發和利用。這種評價制度可以預測、評價和約束人類活動，使得人類在充分利用濕地效益的同時盡量減少對濕地資源的沖擊和破壞。針對目前我國濕地資源評價體系存在的問題，本文認為應該遵循濕地的特性，制定符合濕地的評價體系。本文健全濕地資源評價體系應做到以下幾個方面：

1拓寬濕地環境評價的范圍

目前我國環評條例已經詳細規定了對規劃的環評內容，包括實施該規劃可能對整個生態系統、公眾身體健康造成的影響以及是否符合整體環境效益和人類的長遠利益。但只是按照該條例的規定對濕地在建項目和規劃進行環評是不足的，應當參照發達國家如日本的做法，列舉出應當進行環評的濕地開發活動（如取水、挖沙等），并要對濕地資源的每一種要素進行調查和評估，對有可能影響濕地整體生態系統的活動都應當進行評價。另外，由于目前我國政府的決策已經能夠影響到產業結構、工業布局、投資模式，國家的重大決策行為對生態環境具有非常大的影響，所以我國應由對項目和規劃環評向戰略性環評發展，將環評范圍擴大到政策、法律、法規等戰略層次上。只有這樣才能從全局上解決環境問題。

2引進濕地評價文件的替代方案機制

我國應積極引入美國環評文件中的替代方案機制，在濕地環評文件中不僅規定對濕地環境可能造成影響的分析、預測和評估，還應規定對規劃草案可供選擇的替代方案，豐富環評文件的內容。但是就我國國情來看，因為設計替代方案費時費力并需要一定的財力和技術支撐，要求所有的濕地項目都設計替代方案不太現實。因此，在對濕地環境影響較小的綜合性規劃中，只需編寫環境影響篇章或者說明，可不做替代方案。在對濕地環境影響較大的專項規劃、立法和建設項目中，應當在規劃草案報送審批前的環境影響報告書中涉及替代方案，即對規劃草案的調整建議。除此以外，與公眾利益有密切聯系和公眾反應強烈的建設項目也應進行替代方案的設計，并且實現替代方案的信息共享，讓公眾更加了解替代方案，或者充分聽取有關學者專家和公眾的意見，充分保障公眾的知情權和參與權，使公眾對決策者更具信心。

3加大濕地資源環境評價的執法力度

要充分發揮環評制度的價值和作用，提高環評的實際效力，首先要改變環評的機構設置。目前環評一般由施工方雇傭具有環評資質的機構進行環評，施工方出于自身利益的考慮往往敷衍了事，導致這樣的環評往往流于形式。因此，本文認為要想使環評真正發揮實效，必須由環保機構進行或者指定專門機構進行，將環評納入政府行為。其次，要充分發揮環評法的法律威懾和懲治作用，對違反環評法有關規定的規劃編制機關、規劃審批機關、審查小組和規劃環評技術機構給予嚴懲。第三要落實濕地環評的跟蹤評價工作。規劃編制機關和環保部門應全程跟蹤規劃的實施過程，一旦產生重大環境問題，編制機關應及時提出改進方案，環保部門應及時核查并提交改進措施的建議。另外，要建立環評審批的長效監督機制，保障環評工作的貫徹執行。環境職能部門應對企業和單位進行不定期檢查，檢查環評處罰決定是否真正執行。環保職能部門還可以對環評進行定期的專項執法監督，糾正錯誤的執法行為，及時曝光典型案例，充分發揮案例的教育作用和執法的威懾力。

結束語

我國濕地環境影響評價制度在保護和合理利用濕地方面發揮著越來越重要的作用，但在濕地環境影響評價的對象、濕地環境影響評價文件、環評執法等方面還存在諸多問題。這些問題的出現與我國還處在社會主義初級階段的基本國情有關，也與我國濕地保護落后的觀念有關。因此，需要在結合我國的現實國情的基礎上，完善濕地環境影響評價制度。我們相信通過政府和人民的共同努力，我國的濕地環境影響評價制度會走上良好的法制軌道，我國的濕地資源能夠充分發揮經濟和生態效益并得到可持續的發展。

作者：李鳳霞朱淑英單位：中國石油大學