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【摘要】2016年9月22日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，首次在黨政最高層級規范性文件中使用環境執法監測概念。此概念的使用無疑對生態環境監測體制的構建具有重要而積極的政治、法律、現實指導意義。為依法、全面、準確地落實文件精神，本文擬從執法監測概念出發，探討執法監測的法律問題，闡述對生態環境監測體制改革的政治、法律和現實意義。

【關鍵詞】環境保護;環境執法監測;法律

2016年9月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳(以下簡稱兩辦)印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)，提出“現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測”［1］，并要求“建立和實行領導干部違法違規干預環境監測執法活動、插手具體環境保護案件查處的責任追究制度”［2］。這是兩辦在公開的規范性文件中，首次使用環境監測執法和執法監測詞語及概念。因此，研究探討執法監測的法律問題具有重要而積極的政治、法律和現實意義。為與兩辦《意見》相一致并便于問題闡述，本文所提執法監測如未做特殊說明，僅指環境執法監測。

1環境監測執法與執法

監測環境監測執法與執法監測在兩辦《意見》這一最高位階的規范性文件中首次、同時提出，掌握環境監測執法和執法監測的區別，是探討執法監測法律問題的前提。

1.1定義及定義方式

(1)定義是對事物本質特征或概念的內涵與外延所作的確切表述。(2)概念是客觀事物本質屬性在人們頭腦中的概括反映，具有抽象性和普遍性，反映同類事物本質［3］。概念是思維形式最基本的組成單位，是構成命題、推理的要素。(3)定義服務于概念，只有用語言或文字為某個概念確定了內涵和外延，概念才能被定義。沒有被定義的名詞不能稱其為概念，更不可依其命題、推理。(4)典型定義方式是“屬+種差”，即將某一概念包含在其屬概念中，揭示其與同一屬概念下其他種概念之間差別。

1.2環境監測執法環境監測執法在環境保護管理部門公開的規范性文件中，最早出現在環境保護部辦公廳函《關于申報環保監測執法業務用房建設項目的通知》【環辦函［2008］817號】(以下簡稱817號函)中［4］。從817號函全文表述來看，環境監測執法的規范含義是環境監測和環境執法。此后，環境監測執法多次出現在環境保護部門公開的規范性文件中，但包含環境監測和環境執法的含義并沒有發生變化。盡管兩辦《意見》在(一)、(三)、(十一)、(十六)等多處亦出現環境監測執法，但環境監測執法與817號函的環境監測執法在含義上沒有發生變化，仍然包含環境監測和環境執法，但卻以最高規范性文件即兩辦規范性文件形式予以使用。繼此，環境監測執法便在各級、各種文件中被廣泛使用。上述不同層級公開的規范性文件中的環境監測執法來源、使用表明，環境監測執法并沒有對事物本質特征或概念的內涵與外延做出確切表述。因此，環境監測執法僅是名詞，其詞義是環境監測和環境執法，是環境監測和環境執法的簡稱。截止目前所能檢索到的公開資料中，環境監測執法尚未被定義，亦未形成概念，作為專名，不可用于命題及邏輯推理。雖然環境監測執法這一專名，不具有邏輯推理的價值和意義，但是，識別環境監測執法與執法監測的區別，對于執法監測法律問題的研究具有積極意義。

1.3執法監測兩辦

《意見》(八)“現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經費，具體工作接受縣級環保分局領導，支持配合屬地環境執法，形成環境監測與環境執法有效聯動、快速響應，同時按要求做好生態環境質量監測相關工作。”在資料檢索中，兩辦《意見》是執法監測首次出現位階最高的規范性文件，此前未有明確清晰的概念。根據兩辦《意見》(八)的表述，遵循邏輯學原理，執法監測概念的確立，按照邏輯關系應當以環境監測概念為起點，定義內涵和外延后而確定。

1.3.1環境監測的概念

環境監測(environmentalmonitoring)的概念雖因學者研究角度不同，語言表述略有差異，但實質和核心是一致的，即環境監測是指通過對影響環境質量因素代表值的測定，確定環境質量(或污染程度)及變化趨勢。本文以此概念為基礎，研究環境監測的分類。

1.3.2環境監測的分類

環境監測依劃分標準不同而分類不同，為研究便利，本文只對與執法監測相關分類展開分析。為了說明執法監測，以兩辦《意見》印發為時間節點，本文將此前的所有分類稱為傳統標準分類，對《意見》的分類稱為新標準分類。傳統標準分類有很多種，其中，與執法監測具有淵源關系的分類是按照監測任務的標準所進行的劃分。按照這種標準劃分，環境監測可分為:①污染事故監測;②糾紛仲裁監測;③考核驗證監測;④咨詢服務監測。上述分類中，考核驗證監測和咨詢服務監測屬于內部行為及指導性行政行為，不是行政法學中的行政行為，不具有行政法律意義，本文不予探討。污染事故監測中的事故行為本身缺少主觀故意，因此，污染事故處理中的監測目的，并不是為行政執法活動提供證據支持，即便是在未來可能的民事賠償中，監測報告作為監測行為的結果而轉換為證據，污染事故監測行為也不是履行職能行為，而是技術性任務行為。糾紛仲裁監測的法理與污染事故監測相同，此不贅述。綜觀傳統標準分類，沒有分類能夠與行政執法行為相匹配。為了規范環境行政執法，兩辦《意見》(八)，按照職能標準對環境監測做出執法監測和生態環境質量監測的劃分［5］，定義了執法監測的內涵和外延。創設了環境監測分類新標準，為落實依法行政、實現環境行政執法規范化提供了政策支持，滿足了環境監測監察體制改革的政治、法律、現實需求。

1.3.3執法監測的概念

基于環境監測概念及分類對內涵外延的明確，根據兩辦《意見》(八)的表述及邏輯學定義概念的原則，執法監測是指環境監測機構為支持配合屬地環境執法所實施的有效聯動、快速響應的環境監測行為，即環境監測機構按照法定程序和要求，對具體環境行為代表環境質量及發展趨勢的各種環境要素進行技術性監視、測試、解釋、評價全過程操作的法律行為。

2執法監測的法律問題

執法監測概念的提出，為在法律上解決監測機構定位與其職責不相適應問題提供了切入點。但在科學地定位環境監測機構的法律地位、詮釋執法監測內在法律原理上，具有諸多法律問題值得商榷。

2.1執法監測的本質和特征

執法監測的本質是國家監測機構履行職能的法律行為。其法律特征是:(1)執法監測主體特定。兩辦《意見》(八)中明確指出執法監測主體是“現有縣級環境監測機構”。現行環境監測體制下，環境監測機構主要職責是承擔國家監測任務，是執法監測主體，履行國家環境監測權。國家環境監測權系國家環境管理權的重要組成部分。(2)執法監測是行政執法的重要環節。兩辦《意見》(八)中指出“環境監測與環境執法有效聯動、快速響應”。有效聯動、快速響應是行政訴訟法及行政證據規則對行政執法活動中，環境監測與環境執法關系的政策性表述。聯動、響應表明二者參與行政執法時間上的平行性。這種平行性，將環境監測納入到行政執法過程中，并使之成為行政執法的重要環節。(3)執法監測應當遵守法定程序。執法監測是環境監測機構履行國家監測職能的法律行為，受行政法律規范所調整，應當遵守法定程序。(4)執法監測結果用于行政執法。執法監測是環境監測分類中具有法律意義的監測種類，在行政法上的屬性是履行職能的行為。執法監測的結果是用于行政執法環節，為行政執法從技術上提供不可替代的證據支持。

2.2執法監測法律主體

執法監測主體的法律定位是法律問題的核心，它包括幾個方面的內容:(1)執法監測機構主體不適格。行政法學理論認為，行政主體是指享有國家行政權，以自己的名義行使職權并承擔相應法律責任的組織。國家行政機關是最主要的行政主體，其他組織經法律法規授權可以成為行政主體。在行政法中法律法規授權僅指全國人大及其常委會制定法律法規授權，不包括行政規章授權。國家行政機關以規章、文件等規范性法律性文件“授權”是法律意義上的委托，受托組織不能以自己的名義對外承擔相應責任。因此，受國家行政機關以規章、文件等規范性法律性文件“授權”的組織，不是行政主體，不能為行政行為，所為行政行為無效。國家環境監測權是國家環境行政管理權組成部分，執法監測是國家環境監測權行使手段和方式。依據行政法基本原理，該手段、方式必須由國家行政機關或法律法規授權的組織行使才具有法律效力。我國環境監測機構為環境保護部門的直屬事業單位，不是法定行政主體。同時，我國憲法、行政法、環保法等法律法規均無對國家環境監測機構的法律授權。因此，環境監測機構既不是當然的行政主體，也不是經授權具有主體資格的組織，以執法監測的形式行使國家環境監測權，在主體上不適格，存在明顯的法律問題。(2)監測機構人員身份不合法。國家行政權必須由國家行政機關工作人員代表國家行使。國家機關工作人員，在行政法律規范中的主體身份為公務員。公務員雖然不是行政主體，但卻是行政機關組織的必要要素，其行為范圍與履行的行政主體職責相聯系。公務員履行其法定職責是行政行為合法的法律要求。公務員為職責范圍外的行政行為、非公務員為國家行政行為，除非法律法規授權，其行均為無效。我國環境監測體制中，環境監測人員為非經法律授權組織的成員，不具有公務員身份，不可為國家行為，所為執法監測行為無效。執法監測人員身份存在不合法的法律問題。(3)環境監測主體與國家環境監測職責存在法律錯位。依據行政法學合法行政原則，國家行政權應當由國家行政機關承擔，沒有法律法規授權其它組織不得行使;行政權具體行使，由公務員或經法律法規授權組織成員承擔;不是行政主體所為國家行政權權限范圍內的行為，不具有法律效力。合法行政原則要求:行政主體與行政職責相統一;行政主體與履行主體責任的人員身份相統一;行政主體與行政權限相統一。我國環境監測體制，國家監測權由沒有法律法規授權的組織行使;承擔國家環境監測的環境監測組織成員，不具有履行國家職責所必需的公務員身份或法律法規授權;環境監測機構沒有國家行政權。執法監測主體與國家環境監測職責存在法律錯位。

2.3執法監測的法律意義

(1)執法監測是根據環境監測監察體制改革的需要，對環境監測做出的一種全新定義。它明確了執法監測主體，為監測體制重新構建提供了支點。執法監測的探討，是全面、準確地落實兩辦《意見》的前提，應以執法監測法律問題的探討為引領，構建與其相適應的環境監測體制并提供法學理論的支撐。執法監測的提出具有重要的政治意義。(2)依法行政是依法治國的必然要求。執法監測是國家環境監測權的重要組成部分，執法監測概念提出了體制建設中問題所在，為保證依法行政的落實，必須有與依法履職相匹配的體制設計。執法監測的提出具有重要的現實意義。(3)執法監測明確了主體責任。兩辦《意見》(八)明確地指出執法監測的主體是環境監測機構。至此，從職能的角度，將環境監測機構在執法監測中的主體地位予以確定。這一確定具有重要的法學意義。

3法律建議

3.1改革現行環境監測體制

改革現行環境監測體制，使執法監測主體與其職能相匹配。環境監測權是國家環境行政管理權的重要組成部分，依法應由環境管理部門或法律授權組織行使。又由于環境監測為環境管理的重要技術支撐不宜法律授權的特點，形成現行環境監測機構不具備執法監測的主體資格。建議改革現行環境監測體制并使之與其職能相適應。

3.2理順環境監測機構與環境執法機構關系

理順環境監測機構與環境執法機構關系，形成有效聯動，快速響應的管理機制。現有環境監測機構體制，與環境執法機構性質不同，制約著有效聯動、快速響應領導機制全面、有效地建立。為此，建立監測機構與執法機構相平行的架構，是落實有效聯動、快速響應必然要求。

3.3依法設立執法監測機構層級

依法設立執法監測機構層級是履行行政執法職能的法律要求。各級環境保護管理部門均有法律規定范圍內的行政執法權，依照法律規定，行政執法應由同級執法監測機構的監測結果作支撐的法理要求，執法監測機構層級應當與行政執法機構層級相一致，而不能錯級作出。綜上，執法監測是以職能為標準所做的監測職能種類劃分，其意義在于明確了執法監測主體，為在法律上解決監測機構定位與其職責不相適應問題提供了切入點，為重新構建環境監測體制提供了支點。執法監測法律問題的探討與研究，是全面、準確地落實兩辦《意見》的前提，具有重要的政治、法律、現實意義。

作者：吳宇欣 單位：中國環境監測總站