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【摘要】隨著城市化進程的加速與環境問題的日益復雜，傳統的環境監管模式已難以適應對當前環境質量改善的要求，網格化環境監管工作的推進迫在眉睫。在總結全國部分城市網格化環境監管工作開展情況的基礎上，結合南京市環境特點與城市管理特征及經驗，系統梳理開展網格化環境監管工作的重點，最后提出了推進南京市網格化環境監管工作的措施建議。

【關鍵詞】網格;環境監管;措施;建議

網格的概念來源于電力網格，其強調整合與協同利用概念［1］，深化了信息的融合［2］，推動了資源的共享［3］，目前已在多個領域得到廣泛運用［4］。由于我國城市化步伐的加快，城市管理能力的不足日益顯著，網格化管理概念便應運而生［5］，北京市東城區首先創立了城市網格化管理模式，國內多地也紛紛推行［6］，實踐證明其高效提升了城市管理工作水平。而近年來隨著我國工業規模不斷擴大與城市建設力度持續加強，傳統的環境管理模式和措施已難以解決新形勢下出現的環境問題，甚至出現部分地區環保工作底數不知、基礎不牢、職責不清的情況，追責事件屢屢發生，基層環保工作開展困難重重。在此背景下國務院辦公廳下發關于加強環境監管執法的通知，要求全國各地認真貫徹落實，開展網格化環境監管工作。南京位于經濟發達的長三角地區西北部，區位交通條件便利、社會經濟發展良好、自然資源豐碩，但隨著城市化高速發展，人口的快速增加，也不得不面對環境容量瓶頸，同時偏重的工業結構與高污染負荷的現狀也給城市環境水平的提升帶來巨大壓力，因此提升環境監管能力，推進網格化環境監管工作變得尤為重要，而網格化環境監管作為打擊環境違法、化解環境問題的有效手段，也必將在保障環境安全、改善環境質量方面發揮重要作用。

1各地網格化環境監管工作開展情況

1.1唐山市注重體系建設，突出屬地管理唐山市作為以能源為主要生產原料的重工業城市［7］，環境狀況與監管方式備受關注［8］。唐山市以“屬地管理、分級負責、無縫對接、全面覆蓋、責任到人”為原則，將責任主體確定為縣(市)區政府以及開發區(管理區)管委會、鄉(鎮、街道辦事處)政府，同時明確相關部門環境監管職能，在全市19個縣(市)區以及開發區(管理區)、228個鄉(鎮、街道辦事處)和5709個行政村(居委會)建立并實施網格化環境監管體系，突出橫向到邊、縱向到底。其網格化環境監管體系強調四級管理，即:市、縣(市)區以及開發區(管理區)、鄉(鎮、街道)、村(居委會);構建縣(市)區以及開發區(管理區)、鄉(鎮、街道)、村(居委會)三級網格;實行五定，即:區域、人員、職責、任務、獎懲。細化工作任務與獎懲措施，各級網格之間簽訂責任狀，橫向部門之間強調協調聯動。深入分析唐山市豐南區實施工作，其工作原則明確為誰監管、誰負責、領導包網、干部包格、監察員包點，強調區域、人員、崗位、責任的確定，強化體系構建(網格監管工作責任體系、污染源信息體系、執法模板體系、分類管理體系、環境監察智能支持體系)，注重規范、高效的環境監察網格化監管模式的形成。其特點包括對全區工業企業的分類分級差別化監管，類別上劃分為環保守法企業、環境監察警示企業、環境監察嚴管企業三類，級別上再按照行業特征和污染物排放情況將每類企業劃分為1級、2級、3級，以實現對不同類別級別企業實行差別化管理。在工作機制方面突出力量結合，縱向上強調與省市環境監察部門聯合執法，開展環保專項行動、環境安全大檢查等活動;橫向上突出環保領導小組成員單位的作用，強調部門密切配合，實行電力部門限電、工商部門查封、媒體部門曝光等多種措施，轉變環保部門以往“獨自應戰”的執法工作局面。

1.2蘭州市強調逐級負責，明確網級分工蘭州受兩山夾一河、冬季無風等特殊地形地貌與不利氣象因素等諸多疊加因素影響，市區大氣污染問題突出［9］，空氣質量過去長期不盡如人意［10］。面對環境困局，蘭州市委、市政府打響大氣污染治理攻堅戰，制定《關于推行城市網格化管理的實施意見》，管理上推行逐級負責，分級辦理，推進工作重心下移。強化分類管理的實施，按照大小、級別將網格長和網格工作人員發現的問題分為日常、一般、較大、重大四類進行處置上報。方式上強調問題的及時辦理、辦理結果的反饋、處理情況核查并結案以及核查未通過的再次處理。為突出大氣污染監管的作用、保證環境監管的高效，蘭州推行市級領導對鄉鎮或街道、市直部門對行政村或社區、縣級領導對網格的包抓，并明確轄區內網格化監管上鄉鎮、街道主要負責人負領導責任，行政村、社區主要負責人負直接領導責任。方法上強調三維數字城市管理系統的作用，推進實時監控與人工現場巡檢的結合，借助社會管理系統平臺、運用視頻監控等現代化手段，推動對轄區的精細化、數字化的動態管理。近年來逐步提高的環境質量亦證明蘭州模式對于環境保護工作的切實有效。

1.3天津市強化隊伍建設，嚴格督查考核為全面提升全市生態環境質量，解決突出環境問題，天津著力實施“美麗天津•一號工程”，推進清新空氣行動、實施大氣污染防治工作［11］，完善大氣污染防治事項和全市網格建設。天津大氣污染防治網格化管理按照統一平臺、標準、監管的思路，強化管理工作的“無死角”、監察工作的“無盲區”、監測工作的“無空白”。各區縣在區域、人員、職責、標準、流程、考核“六定”的基礎上，以邊界、任務、責任“三清”為要求，保障人財到位與政策支持，深化煤、塵、車、工業污染、新建項目等“五控”管理［12］。管理權責上，天津依照屬地管理為原則，分級劃定大氣污染防治管理網格(共四級)。一級網格(33個)職責主要為強化工作督查、推進問題的整改及突出問題的研究解決等方面工作;二級網格(200個)職責主要為工作措施的進一步研究完善，重、難點問題的幫促解決;三級網格(2041個)職責主要為網格管理工作的幫協開展，工作進展的及時掌握;四級網格(5718個)職責主要為巡查、勸告、上報、配合處理、跟蹤落實區域網格污染防治工作。管理力量上，天津加強網格化管理力量，確定在街鎮級網格配備近千名網格監督員，按照公開考試、公平競爭、擇優聘用原則進行聘用。管理考評上，天津強化督查考核與責任追究，為切實保障網格化管理的實效性，市相關部門共同制定《天津市清新空氣行動督查考核和責任追究工作方案(試行)》，以改善績效、管理水平、任務落實等方面為重點，分類考評區縣政府、市級責任部門和市管國有重點排污企業，建立完善督查追責機制。并且對各區縣政府提出明確要求，以市考核為參照，督促其建立對區域內網格的考核機制，強化考評、細化獎懲。

2南京市城市網格化管理工作進展

2.1南京市城市管理強調方法創新，鞏固基層力量南京市政府辦公廳轉發的《南京市城市網格化巡防管理實施意見》，強調市級聯合巡防督查、區級條線巡防整治、街道轄區巡防管理網格化綜合巡防體系的形成，真正建立“統一指揮、分級負責、市區結合、協調運轉、責任落實、反應快速”的市、區、街一體網格化巡防管理新機制，以體現城市管理工作的規范有序、精細具體與常態無盲點，全面提高城市管理水平。通過構建三級巡防體系，原則以街道和主次道路為單位，建立“片長、路長、段長”制度，構建市、區、街為一體的網格化巡防管理機制。通過對南京市城市管理綜合行政執法工作的分析發現，方法創新上，南京城市管理與公安、交通實現資源共享，人力部署分為市、區、街三級，各區普遍采用區、街、社區三級網格細化，市一級主要起到督促考核作用，通過《南京市城市網格化巡防管理工作考核辦法》，完善責任考核，形成城市管理長效新機制。創新通過視頻監控發現問題，及時交給區、街道辦理，并通過車輛巡查等手段，以點、線、面結合形式，實現網格化管理。通過政府購買服務形式，建立60個定崗點，配備相關設備，強化可視化管理。管理方式上，實現區(園區)全覆蓋，主要以街道為單位劃分85個大網格。以大城管千分制考核為手段，強調街道發現先處理，若市級發現先扣分再交辦處理?？梢暬膊閳谭ㄖ攸c關注占道經營、廣告管理、渣土管理、園林綠化、市政設施、環衛6大塊25項，其中廣告管理采用嚴控區、限制區、普控區差別化管理政策;不可視化管理采用屬地管理方式。人員組成上，南京市城管隊伍人員力量較為充足，正式編制兩千多人，協管七千多人，協管員主要分布在街道層面。各區執法大隊近80%隊員帶執法權下到街道，每個區人員普遍在兩百多人，未來強調建立綜合性隊伍。在街道層面，城管科與執法中隊合署辦公，執法工作由中隊為主，日常管理以城管科為主。

2.2街道級城市管理側重全覆蓋，突出綜合管理街道是城市管理的關鍵環節與重要抓手，通過分析玄武區孝陵衛街道城市管理工作發現，網格規劃上，玄武區以城市治理全覆蓋為抓手，建立三級網格，一級網格在街道(大網格)、二級網格在社區、三級網格在單位(大、中、小)，目前孝陵衛街道二級網格11個(社區)，三級網格30多個，玄武區三級網格劃分近600個，涵蓋了大綜合執法，包括:城管、環保、食藥監等。以管理內容建立三長制，包括:片長、路長、河長，采用行政管理人員與執法隊員相結合形式，實現綜合管理。管理模式上，街道層面城市管理力量包括城管科、環?？?、物業辦及兩支隊伍，執法中隊、環衛中隊。街道通過城管中心實現管理，社區起發現、報告、協調作用，單元采取大單位門前三包責任制、責任區管理、紅線范圍直接責任人負責。人員力量上，以城市建設管理中心為核心，環保工作借助城管的力量，職責包括工作的傳達執行，組織協調，具體工作包括完成上級任務、12345投訴、非工業企業項目預審、工地揚塵、河道管理、環保宣傳，協同執法中隊處理問題等，工作較為繁雜。社區方面環保工作由民政社工兼職，其要負責愛衛、環保、城管等工作。

3開展網格化環境監管工作重點

3.1構建完善網格化監管體系對網格化環境管理的重視程度，決定網格化環境監管的成敗。通過分析可以發現各地均在領導責任制上狠下功夫，建立主要領導負責的監管體系，南京可以屬地管理為原則，建立健全區(園區)、街道(鎮)、社區(村)為主的網格層級，落實領導責任，各級主要領導干部任網格長，黨政主要領導直接指揮，各級干部通力配合，形成強大合力，定期召開協調會分析出現問題，總結有關經驗。為保障網格化環境監管工作的順利開展，各區(園區)應將工作經費列入同級財政預算，同時積極拓展監管根系，在街道建立并強化專職環保機構并落實編制與經費。建立網格化環境監管信息平臺，構建數字化、信息化的數據庫，同時推進視頻監控的應用，以提升環境監管效能。3.2加快形成完備的監管隊伍網格化環境監管關鍵是人的力量，重點需解決基礎網格的觸角問題，分析來看，各地在網格化環境監管隊伍建設與配備上均有大膽創新與嘗試，通過比較，南京應著重在街鎮級網格上加強人員隊伍建設，創新人員配置模式。以區(園區)為主體，通過公開招錄方式，聘用一批網格專職協管員，均勻配備到轄區內街道(鎮)級網格中，協助處理轄區內環境問題與事件，對下級網格管理工作進行業務指導。以志愿者招募為方式，建立一批社會志愿監督員隊伍，著重吸收具有一定環保知識水平的群眾，同時加強業務學習培訓，引導其充分發揮監督作用，強化對環境問題的發現與及時上報，做到環境問題出現即發現的快速響應機制。

3.3建立健全考核追責機制就環境問題的特點來看，在未來進一步建立南京市的網格化環境監管督查考核與責任追究工作制度勢在必行，同時也是推進網格化環境監管落地的必要措施與手段，應及時制定工作方案，對失職瀆職、不履行或錯誤履行監管責任的嚴格按照相關規定進行問責。方式上可成立多個督查工作組，及時考評、督查各級網格監管情況，嚴格按照屬地化，落實地方政府負責管轄區域環境質量的要求，同時強化相關部門的監管責任。時間上須定期對全市網格化環境監管工作開展情況進行評價，研究制定改進措施，做到對工作量化考評、對個人獎懲分明。

4結論與具體措施

4.1抓住核心，科學劃分網格并明確職責必須強化網格劃分，網格化環境監管核心在于網格，網格的劃分與完善應根據城市管理特點，建立市、區(園區)、街道(鎮)、社區(村)四級環境監管網格，一級網格主要負責全市網格化環境監管體系的建立和運行，督導各區(園區)網格化環境監管工作運行，督促相關部門落實網格內的環境監管職責，及時查處環境違法行為。二級網格以區、國家級工業園區為主體，主要負責督促區域內各街道(鎮)網格化環境監管工作運行，負責查處本級網格發現和下級網格上報的環境違法行為，受理、轉辦涉及環保問題的群眾投訴與咨詢等。三級網格以街道(鎮)為主體，負責督促各社區(村)網格化環境監管工作運行，負責對轄區內環境問題巡查、調處及上報，辦理本級網格負責的環境信訪投訴等。四級網格以社區(村)為主體主要負責發現問題的及時上報，污染環境行為現場制止，協助對環境問題的處理。以分層、分級、分責為原則科學劃分網格，確定各級網格職責，以促進網格化環境監管工作開展與運行。

4.2找到關鍵，強化環境監管人員培訓管理網格化環境監管人員的水平和素質是網格化環境監管工作成功與否的關鍵所在，因此在監管人員上需注重人員結構與組成。在招錄過程中需對人員的年齡、身體素質、文化程度與專業背景等方面進行較為嚴格的篩選，確保招錄人員綜合素質與能力能夠適應環境管理工作的要求。對于到崗的網格化環境監管人員還需進行行政與專業業務培訓，組織方需制定詳細實用的培訓方案，內容包括環境監管內容、監管區域劃分、環境問題處理流程等，培訓合格后方能上崗，切實做到到崗必培訓、合格方上崗。同時建立人員流動補充機制，對于網格化環境監管人員調任、離崗等情況做到充分預估，做到人員的及時補充，確保人變崗不變、監管永在線。

4.3扣住環節，確保環境監管裝備配置到位完善的執法裝備配置是網格化環境監管工作順利推進的重要環節，目前環境問題已呈現出復雜性和長期性的特征，因此執法裝備上，需加強監測力量支撐，針對環保問題發現到核實過程較長的特點，應強化快速監測能力。市級層面應加強網格化環境監管隊伍中監測力量的補充，配備一定數量綜合執法監測車，形成快速反應機制。針對污染環境行為的隱蔽性與瞬時性，開發基于手機端的執法監管應用，同時利用微信等成熟軟件應用，做到環境違法行為的及時發現、及時上報、及時查處。基層環境監管上，應強化交通、執法、通訊裝備建設，包括車輛上保證環保執法車的配備，對于市區等街巷較多、范圍較小區域保證一定數量電動車配備，對于江寧、浦口、六合、溧水、高淳等區范圍內網格面積較大區域保證執法機動車輛配置;針對環境違法行為特點，確保錄音筆、記錄儀、攝像機等取證設備器材配備到位;為保證網格化環境監管的系統高效，還需加強電腦、打印機等辦公設備及手機等通訊設備等配備，以保證監管工作的高效。

作者：王龔博1，2；胡海波2；姚利鵬1；楊琳1 單位：1.南京市環境保護科學研究院，2.南京林業大學林學院