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一、德國環境法的基本構成

（一）環境法三項主要原則：預防原則（可持續發展原則）、污染者負擔原則、合作原則所謂預防原則，是指通過在法律活動中明確要求對于環境污染不是單純消除損害，防止危險和賠償損失，而是要在危險與損失沒有發生之前，采取必要的措施防止已經能夠認識到的危險出現，或者即使無法避免，也要將其減少到最低的限度。同時，預防原則也要求珍惜自然資源，節省利用。德國在1976年制定《空氣污染防治法》首次將預防原則作為環境法的基本原則，這一原則的確立是為了確保經濟與社會發展是可持續的發展。不得不說：從社會發展的角度看，預防原則要比“先污染，后治理”的方法更為經濟和科學。污染者負擔原則與我國環境法的原則相同，要求誰污染誰治理的原則，要求污染者不但要承擔賠償因污染造成的他人的損失的責任，同時也要求污染者承擔環境治理的費用以懲戒污染者。合作原則是要求各種社會力量的廣泛參與、協同合作進行環境保護，防止環境污染。這里，不僅僅是政府，聯邦與州的責任，也包括社會的各種力量，個人、企業、社會組織特別是非營利組織應該在這個過程中發揮作用，其目的是結合社會的全部力量來實現環境保護。

（二）環境法的立法為了防止由于相關的材料和技術導致環境發生污染，環境立法需要考慮有無必要在法律中明確是哪些材料和技術導致或者可能導致環境污染。這樣做有其益處，就是能夠明確人們在行為中需要防范的行為對象與內容，防止人們因為疏忽而誤觸法網，進而明確人們的法律義務，防止可能的環境污染。但是這也存在一個問題，就是隨著科學技術的發展，能夠導致環境污染的材料與技術會不斷增加，而法律規定則存在著滯后性，無法隨著科學技術的發展而發展，則會導致規范環境污染的規定存在嚴重不足，最終無法有效的規范環境污染責任。德國環境立法采取了更現實的選擇，就是在相關環境立法中做出原則性的規定，在立法技術上采取總則和分則體系、抽象法律概念、不明確的法律規定和授權性條款等技術方法來解決這一問題。而法律概念與法律規范則充分考慮科學技術將來的發展，同時授權聯邦政府或者州政府的相關職能部門在行政法規或者管理規章中就法律的實施做出更為具體的規定，以適應科學技術的發展。

（三）環境法主要內容包括水利法、垃圾法、土壤保護法、環境信息法等。1.水利法包括以《水土保護法》為核心的一系列的法律規定。這些法律規定政府有責任保護水源，并規定應采取的預防措施，同時規定利用水源需要取得相應的許可，并承擔水土保護的責任。德國在經濟建設過程中，曾經對河床、水路進行人為修正，結果受到自然的報復，所以該法要求不是在水災后進行建設，更重要的是保護河道的原貌，比如建立濕地保護區。2.2012年德國對垃圾法進行修改，改為《循環經濟法》，將垃圾不再視為垃圾，而是按照循環經濟的要求進行規范。可持續發展原則對于大工業城市是一個挑戰，要為子孫留下發展空間，《循環經濟法》就涉及可持續發展問題。法律規定首先是將垃圾分類，將垃圾進行定義，最高境界是不產生垃圾，比如包裝器具，生產商在生產包裝器具時，有責任想到回收時應該如何處理，避免垃圾的產生；二是可以回收再利用；三是將垃圾用于生產能源；第四是進行垃圾處理。減少污染不是法律考慮的最主要的問題，而資源的再利用才是最重要的問題。環境責任的承擔是誰污染誰解決，是各國通例，德國也有同樣的規定。但是在我們與德國法官交流中，德國法官承認，雖有環境保護法有規定，但執行得并不好，最終還是全民（公共財政）買單，仍然是對公共成本的消耗。法律規定政府必須扶植相關環境產業。目前由于日本海嘯而出現的核電危機，導致德國政府在民意的壓力下決定放棄核能，而用可再生能源，但是這會導致對核能相關的電力設施進行更新，需要大量的財政支持。3.土壤的保護與污染沒有直接關系，除非與水有關系，在70年代德國對垃圾采取填埋的方式，污染了土壤。土壤被污染后，土地所有者有義務來清除污染。但是如果土壤的清除費用超過土地的價值，誰來買單？最終可能是公共財政買單。4.環境信息法則是為了增加環境信息透明，規定了這一法律。保證每個人都有權向聯邦負有信息披露義務的機關索取關于環境方面的信息。各州也制定了州的環保信息披露的法律。如果法律保護不健全，前面的規定沒有意義。德國通過環境團體訴訟、公眾參與等方式加強法律保護。同時還考慮設置專門的企業環境保護專員，對于盡職的企業的環境保護專員有特殊的勞動保護。

二、大型項目中的公眾參與

在德國，環境法中最重要的制度安排是對大型項目的公眾參與制度。在過去20多年環境法在德國有了長足的發展，而實現這個歷程，主要是通過大量的環境保護指標規定和大型項目的公眾參與來實現的。而后者更是發揮了重要作用。環境保護與公眾的參與有關，這也是歐盟法的精神。但是問題并不那么簡單，生態的角度會導致多種沖突的存在。例如：推廣可再生能源，就需要新的基礎設施，那么可能要通過自然保護區，二者就會發生沖突，如何解決？就需要取得一個平衡點，公眾參與制度就是增加項目透明度，增加參與程度，幫助公眾最大程度參與意見。首先，相關法律明確列舉規定了大型項目的類型。如工業設施（核電建設和儲備、發電廠、礦山）、基礎設施（交通設施、能源水利設施）、建設機場和道路（含鐵路、聯邦公路與水路）等。而所有這些項目都需要政府批準，政府在批準前，應該向公眾報告，這一報告包括申請這一項目的相關資料的披露，其中包括項目的可行性研究報告。在相關政府部門披露相關報告的同時，批準的行政機關也會公告向公眾征求意見的時限，在這個公示期間內，公眾可以向相關的批準政府機關提出意見，而行政機關在批準該項大型項目時，有義務對于公眾提出異議的問題予以逐一的解答。在德國，僅就法蘭克福新機場的項目，因為要回應公眾的質疑，行政機關的整個報告多達2500頁。其次，受制于相關公約和歐盟的法律和相關指令，德國在大型項目中推廣公眾參與。之所以在大型項目中允許公眾參與，其理由包括：一是提前進行私權保障，在行政審批程序開始時就考慮到相關人的權利訴求；二是獲得更多的信息，來保證行政決策的科學性；三是使項目的建設能夠獲得公眾更多的認同；四是使行政決定更為全面。但是這一制度也存在不足，就是耗時更長，成本更高，總起來說，這一制度能夠行之有效，但是利弊存在爭論。公眾參與的程序與原則如下：在企業提出開工批準申請的同時，企業應該將相關的規劃報告完成，并將報告提交政府，政府只能審查已經提出的建設規劃，政府與公眾均不能提出新的規劃，比如提出的是建設火電站的規劃，政府只能審查火電站的相關規劃，公眾不能要求建立燃氣電站，政府也無權變更申請。由于公眾只能被動參與相關規劃的討論，因此現在德國正在討論應當將公眾參與的時間提前，不僅可以對企業心儀的方案發表意見，還可以獨立提出相關建議方案。為了敦促關注大型項目的當事人積極參與，德國法律規定只有參加過公眾參與過程的人才能夠提起環境行政訴訟，通過這樣的程序安排，讓關注項目的人在行政批準程序階段就表達自己的意見，以避免行政批準發生可能的錯誤（后文在團體訴訟中將繼續探討這一問題）。

三、環境行政訴訟在德國的重要性

在德國，環境法主要是公法的內容，其中行政訴訟發揮了重要作用。關于審理環境行政訴訟，由于其所涉及的大型項目的審批機關層級都比較高，因此涉及到管轄權，主要是由州高等法院審理。我們可以看看下面兩個案例。［案例1］法蘭克福機場的建設。每個大型項目都需要經過規劃確認程序，這一程序有公眾聽證、對相關利益進行權衡，2007年12月黑森州有關部門“規劃確認決定書”（2500頁），包括對于機場改擴建項目涉及環境問題做了說明，并規定建設者應采取的措施，特別是噪音危害、周邊的自然保護區的保護等。后針對行政確認仍然有人提起行政訴訟，原告主體很廣泛，首先是環保組織（環保團體訴訟）。該組織認為該機場建設違反歐盟和德國的環保法律，因為機場周圍已經形成了特殊的動植物圈，有特定的動物，有保護物種等，而飛機的起降會危及旁邊的動植物物種，機場跑道會延伸到美因河邊，也會危及美因河邊的鳥類。其次是機場周邊的鄉鎮，認為機場建設會讓部分的住宅不適合居住，飛機的起降也會危及屋頂。還有一系列的私人提起訴訟，私人的訴求主要涉及噪音對于他們的生活造成的影響。再有一類原告是機場附近油庫的經營者，認為機場建設違反歐盟的法律，因為歐盟的一個指令規定，在油庫等危險設施附近建設大型項目要保持適當距離。最后還有航空公司提起，提出了夜間航行的次數需要增加。法院借助大量的計算機輔助手段，利用模范程序和快捷程序進行審理，確定12個模范程序，最終認定規劃確認是合法的，只有夜間降落的次數有問題，要求黑森州重新做出決定。后來當事人都不滿意，提起上訴，但是作為行政訴訟的最高法院的聯邦行政法院維持了原判決，只是增加起降的班次。由于德國不是判例法的國家，聯邦行政法院做出的判決對于其它案件沒有拘束力，故新的訴訟繼續提起。黑森州按照聯邦行政法院的決定修改規劃，當事人對于這一決定存在異議，要求舉行新的聽證會。［案例2］哈老市核電站的改造工程。這是針對新建廠區設施的行政批準提起的行政訴訟。火電廠希望增加新的火電裝置，但是有環保團體認為會影響水和土壤，且火電裝置使用后排出的有害物質會影響相關物種，特別是鳥類、蝙蝠、蟬蟲、魚等，同時有害物質也會影響人的健康和環境。反對該項目的人同時認為項目違反歐盟的水資源保護的規定。這里主要涉及兩個行政許可：一是有害物質排放的許可，二是在美茵河提取水的數量的批準。新的歐盟規定要求水不僅在物理與化學層面達到標準，還要在生物學意義的標準，河里的物種如魚不能違反有害物質的標準，因為過去排放的有害物質通過生物鏈達到物種體內，結果很難排除，現在德國如果按照歐盟的標準是不達標的。歐盟要求不能向河里排放新的有害物質，并要求逐步消除物種體內的有害物質。但如果按照歐盟指令，其結果是德國可能不能批準任何新的火電設施，因此人們問：州為什么批準新的火電設施？這是因為歐盟的指令沒有直接的執行力，需要轉化為新的法律，但現在新的法律沒有出臺，且水務局的職權只涉及從河中取水，而不涉及從空氣排放汞、然后從空氣再到河里進行排放的行為的管轄，故這一行為沒有行政機關進行管理。另外還有相關鄉鎮認為火電設施的建設會影響其日常生活。這一案件仍然在審理中。在行政訴訟中，由于應訴人多且訴請復雜，訴訟非常繁重，因此德國行政法院建立了雙重卷宗：紙質卷宗和電子卷宗。同時根據訴請的差別，建立了模范程序，即對不同的訴請區分為不同類的案件，對于訴請大致相同的訴訟，先對典型性的案件進行審理，這一案件就形成模范程序，而與模范程序相似的案件中止審理，等模范程序的案件結束，再由承審法官做出決定是否遵守模范程序的判決，當然模范程序的相關材料要提交給其它案件的當事人，讓當事人可以答辯。需要指出的是，首先行政訴訟不阻止按照規劃的施工，但是在訴訟中有快捷程序可以對于原告的訴求進行評估，如果原告可能勝算比較大的話；其次行政訴訟會涉及大量專業的問題，讓德國法官也備受困擾，這也值得我們思考。

四、環境團體訴訟的意義

我國新的《民事訴訟法》第55條規定環境公益訴訟，如何實現環境公益訴訟，就成為我們要研究的新的課題，德國的經驗值得我們借鑒。在德國，享有團體訴權的環保組織是由負責技術性問題的部門聯邦環保局和自然保護局認定，這兩個局雖然都接受德國環境保護部的領導，但是屬于負責技術標準的行政機關，不牽涉政策問題，故具有一定的技術性和政治中立性，能夠對于相應環保團體作出技術評估，授予其相應權利。所謂團體訴訟，是指環保組織基于普遍的權利而非主觀的權利來主張訴訟。德國的環境保護規范分為兩類：一類是保護個人的主觀權利的規范，如空氣排放標準，如廢氣不符合相關標準，則受害人個人可以起訴；一類是保護社會權利的權利規范，也是客觀權利規范，如自然保護規范、物種多樣性規范等，涉及違反這類規范的訴訟，可以由環境團體提出。按照德國《行政法院法》第42條第2款的規定，訴權賦予給脫離主觀權利而享有訴權的情況由聯邦法律授予。2002年通過的《聯邦自然保護法》允許環保協會提起訴訟，規定環保協會對于大型項目享有公眾參與權。對于環保團體訴訟，有三種不同的類型：利己性的團體訴訟、公益的團體訴訟、團體的團體訴訟。第一種是指環保團體作為受害人提起訴訟（如大型項目，通過購買受害的土地來獲得提起訴訟的權利）；第二種公益的團體訴訟是基于違反公共利益來提起的訴訟；最后一種是嚴格的團體訴訟，是指在除了第二種訴訟方式之外，沒有其它辦法來參與訴訟，但是認為相應的行政決定可能會存在導致自然環境受到損害的危險，為了保護自然環境，環保團體來提起的訴訟，這一危險是存在有危害自然和景觀的可能才能夠提起訴訟，當然環保團體的這種訴權在不同的州有所區別，同時要求環保組織享有參加“大型項目公眾參與權”的行政程序的權利時，才能夠提起訴訟。對于環保團體訴訟，歐盟法影響甚巨。1985年歐共體頒布了環境評價的指令，該指令的第6條對于環境的能夠接受項目影響的能力進行評價，還要允許公眾參與。第10條規定成員國要讓公眾通過司法程序來參與項目的環境評估，包括私法和公法程序。除了歐盟的指令，還有聯合國公約的規定，如1998年的《在環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》（即《奧胡斯條約》）中關于環境信息的公開化的內容，成員國也要轉化為本國法律以便執行，德國因此通過了《環境權利保護法》，賦予環保組織有限的訴訟權利范圍，該法的第2條和第3條規定，只有滿足下列條件的環境組織才能夠提起公益訴訟：（一）須是聯邦或州政府已經正式確認的組織；（二）須被質疑的行政決定違反了環境法律規定且侵犯客觀權利；（三）須該行政決定影響了該社團章程所規定的環境保護目標；（四）須是該社團有權并已經參與該項目的環境影響評價程序，或者本有權參與但未給予機會參與該程序。但是2011年歐洲法院下達了判決，認為該法第2條、第3條對于環境團體訴訟的限制是違反歐盟指令的，因此是無效的。現在德國正在修改相關法律，以便落實環保團體訴訟的權利。除此之外，德國的現行法律只承認環境組織享有訴權，但是歐盟的指令規定，訴權不能限于環保組織，個人也可以享有。這是下一個沖突的焦點。公眾認為應該授權個人進行公益訴訟。現在的關鍵是聯邦行政法院如何解釋歐盟關于環境評價的指令的第10A條，即個人參與環境公益訴訟是否有條件。原則上講，環境評價的行政程序上的瑕疵不能自動授予公民享有公益訴權。但這又要回到指令的原文，如果公眾被要求有利害關系的，同時存在一定的利益，才能夠享有訴權，這就給公眾參與公益訴訟設定了一定的限制。現行的法律規定對于公眾享有環境公益訴權沒有規定，但是法院已經先行，黑森州高等法院已經做出一個判決支持了這一趨勢。德國法官進一步解釋說：在基礎設施的項目中，首先要經歷規劃程序，由項目承擔者來承擔相應的文件提交的責任。行政機關關注文件是否完備，之后向相關地區的公開，在鄉鎮議會或者市長辦公室公開，所有公民均可以查閱，之后有一個征求意見的期限，由公眾提出意見。公示期如當事人應提出異議，未提出的異議人無權提出行政訴訟。通過這一制度安排，為行政訴訟提供很高的門檻。在公示期內，公眾（組織與個人）應該提出異議，經行政機關審查，決定是否同意相應規劃。在行政機關作出決定后，仍然存在異議的人可以提起行政訴訟，行政訴訟會首先審查原告在公示期是否提出異議，如果沒有提出，則駁回原告起訴，這一條既適用個人，也適用于團體訴訟，即使建設規劃本身是違法的，但是存在訴訟的形式瑕疵，即原告在公示期內未提出異議，則原告仍然敗訴。在資格審查后，法官會進一步審查原告提出了什么異議，看訴訟請求與原異議是否吻合等等。當然，“公示期提起異議”這一訴訟程序前置的制度在德國存在爭議。

五、德國環境刑事法律的特點

德國對于環境刑事法律的規定主要集中在水體保護、土壤保護、自然保護、禁止有害物質入侵、防輻射和防止過量垃圾等方面。按照《基本法》第20a條的規定，環境權利在德國的受保護的法益具有很高的位階。同時德國是按照歐盟指令的規定，制定了相應的環境刑法的規定，歐盟要求刑罰有效、罪責相適應、有足夠的震懾力，且必需是刑事處罰而非行政處罰。環境刑法在《第十八次刑法修正法》制定的，在《刑法典》的第29章整整一章中予以規定。德國的環境刑法體系一個重要原則就是行政從屬性原則，這要求環境刑法要有相應的環境行政法為前提。以德國《刑法典》第204條的例子，該條規范水污染行為，強調“未經授權的行為”，即未獲得行政授權的行為，這一授權的基礎是法律的規定、法院的裁定或者是可以執行的行政行為、或者是行政行為可以執行的義務，還有公法合同的約定。同時環境犯罪是一種經濟犯罪，是有組織的犯罪，比如非法跨境處理垃圾，因此首先要有嚴苛的規定，其次要有專業的部門支持，幫助相應法律追究的專業技術人員。除了刑法典的規定，其它的法律，如《聯邦自然保護法》等也有規定刑事法律的規定，同時，還規定了一系列與環境保護相關的治安處罰措施。

六、中德在環境污染糾紛私法救濟的異同

中德在環境保護的法律規范上最大的區別是雙方的立足點明顯存在差別，德國著眼于公眾的事先參與，即在行政批準程序就鼓勵公眾參與，因此私法救濟在德國環境法中并沒有發揮相應的作用，而我國更關注對于環境污染的私法救濟，比較而言則忽視對于環境保護的公眾參與。之所以如此，對于德國人而言，環境保護主要是國家的任務與職能，所需要規范與調整的是國家機關的行為，因此環境保護更多體現在公法領域，而私法旨在調整私人主體的關系，其任務不是保護環境。因此德國的私法救濟首先是從物權的相鄰關系的角度探討，被侵害人要求消除侵害，只要不是由于財產權的侵害的前提下，停止未來的侵害。請求權基礎是德國《民法典》第1004條。這是一個防御性請求權。同時依據德國《民法典》第906條的規定，所有權具有容忍的義務。但是如果公民沒有按照《聯邦污染防治法》第14條的規定，參與相應的聽證程序，則如對于建設的審批意見已經做出，私人就不能再提出防御性請求權。因為已經給他提供了相應的公眾聽證的機會。因此在行政程序中鼓勵公民參與，而不鼓勵公民要求賠償。如果行政程序沒有得到滿足，則可以享有上述的防御性請求權。在發生損害賠償的情況下，私人可以提起訴訟，此時有兩個方式。一是依據1991年的《環境責任法》，這一主張損害賠償的權利更加便捷。該法規定的是危險責任（相當于我國《侵權責任法》第7條所規定的無過錯責任）。但是首先不是所有的環境污染都可以依據本條請求賠償，必須是按照相應列舉式法律規定的各種危險責任（25000家危險項目的經營者）才適用該條法律，同時危險責任（無過錯責任）的賠償額度是有賠償的上限，死亡、身體和健康損害的賠償上限是8500萬歐元，財產賠償的上限也是8500萬歐元。二是適用《德國民法典》第823條、第826條、第829條按照過錯責任原則獲得損害賠償。在德國的環境侵權中，因果關系仍然由原告承擔舉證責任。當然在司法實踐活動中，德國采取簡化性的因果關系證明，即簡化原告的證明責任，原告只需要證明因果關系發生的可能性，具體證明因果關系的是否存在責任則由被告承擔證明責任。我國關于環境侵權的規定與之不同，我國更重視因環境污染而導致的民事侵權的救濟，首先我們在《侵權責任法》中規定了獨立的一章規范環境侵權，將所有可能涉及環境侵權的內容統一規范，而沒有根據主體和活動類型的不同進行區分；其次我們統一規定環境污染侵權適用無過錯責任原則；第三在涉及環境侵權的因果關系證明問題上，我國規定舉證責任倒置，即由被告承擔舉證責任。比較而言，德國環境法律制度雖然存在諸多不足，但是這一體系是有效的、相對完善合理的，較好的協調了經濟發展與環境保護中可能存在的潛在沖突，有效的實現了可持續發展，尤其是在制度設計上重預防、重公眾參與、重權利保護，這些制度設計值得我國在制定完善環境保護法律制度思考和借鑒。

作者：胡巖單位：國家法官學院