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《海洋環(huán)境科學(xué)雜志》2014年第四期

1我國渤海環(huán)境管理現(xiàn)狀及存在的問題

1．1管理行動中各部門缺少配合2001年，為加強(qiáng)對渤海環(huán)境的治理，國家環(huán)保總局(2008年改為國家環(huán)保部)發(fā)起了“渤海碧海行動計劃”。常規(guī)工作中，國家海洋局每年對渤海海域環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測和保護(hù)，水利部一直強(qiáng)調(diào)對入海河流的治理，漁政部門也一直采取措施防治漁業(yè)養(yǎng)殖污染。但即使各部門做了這么多工作渤海的環(huán)境質(zhì)量依然沒有明顯改觀，究其原因，主要在于各部門缺乏聯(lián)動合作，獨自行動，工作范圍及工作內(nèi)容受到局限，沒有形成合力，從而導(dǎo)致渤海環(huán)境治理效果不佳。

1．2管理措施收效甚微，渤海環(huán)境持續(xù)惡化自2001年起，為對渤海環(huán)境進(jìn)行綜合整治，我國先后實施了“渤海碧海行動計劃”及《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》，都沒能使渤海環(huán)境質(zhì)量有明顯改觀。如圖1所示［5］，2001年以來，我國渤海海域污染面積一直居高不下，水質(zhì)持續(xù)惡化，渤海環(huán)境令人堪憂。

2復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理理論對渤海環(huán)境管理的適用性

2．1復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理理論復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，以人的行為為主導(dǎo)的，由社會系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)及自然系統(tǒng)共同構(gòu)成的，以各子系統(tǒng)間相互作用為基礎(chǔ)并以整體形式發(fā)揮作用的一種復(fù)合系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，一方面，人以其特有的文明和智慧驅(qū)使大自然為自已服務(wù)，改善生活;另一方面，作為自然的一員，人的活動又要受到自然的約束。這兩種力量間的基本沖突，正是復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的一個最基本特征［6］。復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理是指在一定空間范圍內(nèi)，管理者在對社會系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)及自然系統(tǒng)之間的關(guān)系進(jìn)行充分把握的基礎(chǔ)上，運(yùn)用生態(tài)的、科學(xué)的和可持續(xù)的方法對本地區(qū)各項事務(wù)實施適應(yīng)性管理的過程。其本質(zhì)是保持系統(tǒng)的健康和恢復(fù)力，使系統(tǒng)既能夠調(diào)節(jié)短期的壓力，也能夠適應(yīng)長期的變化［7］。實施復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理要堅持可持續(xù)性原則、整體性原則、時空廣泛性原則和人與生態(tài)系統(tǒng)相統(tǒng)一的原則。目前，無論是在國內(nèi)還是國外、陸地還是海洋，都不乏基于復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理的實踐。1998年12月，澳大利亞基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋環(huán)境與資源管理政策［8］。2005年1月中國政府和全球環(huán)境基金(GEF)合作，采取綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念實施中國西部退化土地治理，該項目預(yù)計用時10a，目前進(jìn)展順利［9］。

2．2渤海是一個完整的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)渤海是一個完整的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，主要體現(xiàn)在以下三個方面:(1)渤海具有其完整的生命支持系統(tǒng)。渤海由遼東灣、渤海灣、萊州灣、中部海域及廣闊的海岸帶組成，灘涂廣闊，具有大量基巖港灣岸段，注入渤海的具有常年徑流的河流有40余條，流動的海水將這些地形地貌聯(lián)接成一個整體，連同渤海區(qū)域特有的氣候、土壤及光照共同為在渤海區(qū)域內(nèi)生存的動植物及海岸帶生存的人類社會提供生命支持。(2)渤海有其完整的營養(yǎng)物質(zhì)流動鏈。營養(yǎng)物質(zhì)一方面來源于自然系統(tǒng)提供的太陽能，另一方面來源于陸地上社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的營養(yǎng)物質(zhì)。這些營養(yǎng)物質(zhì)通過光照、河流及陸源物排放等方式進(jìn)入渤海中，參與到渤海的食物鏈循環(huán)，實現(xiàn)了營養(yǎng)在渤海的600余種生物中的傳遞。(3)魚類、蝦類及其他經(jīng)濟(jì)生物的洄游更將渤海連接為一個統(tǒng)一的整體。

2．3傳統(tǒng)的海洋環(huán)境管理方法不能有效解決渤海的環(huán)境問題首先，基于達(dá)標(biāo)排放的排污管理導(dǎo)致渤海環(huán)境污染加重。目前環(huán)渤海各省市實行污水達(dá)標(biāo)排放制度，如北京市強(qiáng)調(diào)對重污染企業(yè)的排污達(dá)標(biāo)狀況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管［10］，這一制度意味著生產(chǎn)或生活污水只要達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)就可以排入河流或海洋。而達(dá)標(biāo)排放的水對渤海來講依然是污水，隨著達(dá)標(biāo)污水源源不斷地由地勢較高的河流和陸地排入地勢較低的渤海，海水的質(zhì)量不斷下降，污染也日益嚴(yán)重。其次，基于目標(biāo)總量控制的管理也不能減輕渤海環(huán)境污染程度。渤海沿海各省市實行主要污染物總量減排制度，如河北省制定年度污染物減排計劃以期完成主要污染物控制總量目標(biāo)［11］，這種排污總量的削減并不能解決渤海的環(huán)境污染問題，實質(zhì)上對渤海的污染還是不斷增加的。最后，渤海環(huán)境治理中的各部門的實踐也證明傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為單位的分割管理、缺乏部門間合作的獨自行動對于渤海環(huán)境問題的解決也是低效率的。

2．4實施復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理有助于解決渤海的環(huán)境問題無論是從理論上、制度上還是已經(jīng)進(jìn)行的實踐中都可以得出相同的結(jié)論，即實施生態(tài)系統(tǒng)理論有助于解決渤海的環(huán)境問題。

2．4．1理論上可行:基于環(huán)境容量的總量控制排污管理有助于解決渤海環(huán)境污染問題環(huán)境容量為環(huán)境的特性，是在不造成環(huán)境不可承受的影響前提下，環(huán)境所能容納某污染物的能力［12］。任何環(huán)境都具有一定的納污能力，但同時具備一個不可逾越的闕值，這就要求我們在向渤海排污時必須首先充分考慮其環(huán)境容量，達(dá)標(biāo)排放或總量控制排放必須是基于渤海有環(huán)境容量剩余的情況下進(jìn)行的。在環(huán)境容量沒有剩余甚至已經(jīng)出現(xiàn)污染的情況下，應(yīng)該積極利用生態(tài)系統(tǒng)途徑，實施環(huán)境修復(fù)，通過污染物物理去除、化學(xué)降解、生物降解才能有效減輕水體和沉積物污染。

2．4．2制度上可行:中央重視綜合管理、協(xié)調(diào)管理無論是“渤海碧海行動計劃”還是《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》，都不難看出國家對于渤海環(huán)境的治理，不僅重視綜合管理，更重視各部門間的協(xié)調(diào)。為強(qiáng)化綜合管理，《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》要求成立渤海環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌部際協(xié)調(diào)機(jī)制［13］。在當(dāng)前大部制改革的背景下，實施基于復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的渤海環(huán)境管理更是符合國家發(fā)展改革的大方向。

2．4．3實踐證明可行:國內(nèi)國外都有成功的實踐案例國內(nèi)和國外都不乏基于復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對海岸帶進(jìn)行管理成功的經(jīng)驗。自1994年至今，東亞海伙伴關(guān)系計劃(PEMSEA)啟動了包括印度、菲律賓、泰國及我國等十多個東亞國家的海岸帶綜合管理示范計劃［3］，充分利用生態(tài)系統(tǒng)方法對海岸帶進(jìn)行綜合管理，取得了良好效果。在區(qū)域?qū)用嫔希恍﹨^(qū)域組織及區(qū)域基于生態(tài)系統(tǒng)的管理理念，進(jìn)行一些大海洋生態(tài)系項目的運(yùn)行和建立區(qū)域漁業(yè)協(xié)定［14-15］，也取得了較好的成績。在我國，廈門是將生態(tài)系統(tǒng)理論應(yīng)用到海岸帶管理中的典范，在推動機(jī)構(gòu)間和跨部門間合作協(xié)調(diào)的同時，利用生態(tài)的、科學(xué)的方法對廈門市海岸帶實施有效管理，最終成效顯著［3］。正如1998年4月GESAMP第28次大會報告指出［16］:英國泰晤士河、美國波士頓港及中國廈門港環(huán)境質(zhì)量的改善表明，即使在面臨人口壓力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的大城市，持續(xù)和協(xié)調(diào)的行動也能取得很好的成效。

3基于復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的渤海環(huán)境管理路徑

3．1培育、普及、強(qiáng)化人是渤海復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)一部分的管理意識復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)又是以人為中心的，一方面，人從生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)中受益，另一方面也影響著生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展進(jìn)程，因此復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理中將人視為系統(tǒng)中不可或缺的一部分［17］。這就要求我們在渤海環(huán)境管理工作中要樹立整體觀、系統(tǒng)觀，要協(xié)調(diào)好渤海復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)中社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)及自然系統(tǒng)的關(guān)系，通過開展各類宣傳活動轉(zhuǎn)變公眾及管理人員的思維，使人們充分認(rèn)識到人是自然的一部分，是渤海復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的一部分，從而實現(xiàn)通過轉(zhuǎn)變意識來推動渤海環(huán)境的管理工作。

3．2針對具體的環(huán)境問題，在渤海綜合管理框架下，開展分區(qū)聯(lián)合行動在面對具體的渤海環(huán)境問題如赤潮、綠潮、海洋重大污染事件(海洋溢油、違法傾污)等，應(yīng)在渤海綜合管理框架的指導(dǎo)下，在明確沿海各省(市)及各單位的職責(zé)及管理海域范圍的基礎(chǔ)上，分析問題發(fā)生的原因、產(chǎn)生的影響及未來的發(fā)展趨勢，確定所涉及的行政單位及主管部門，制定科學(xué)可行的統(tǒng)一行動方案，確定統(tǒng)一的行動時間、行動方式及行動海域范圍，開展分區(qū)聯(lián)合行動，共同解決渤海環(huán)境問題。

3．3采取適應(yīng)性管理方式，對渤海治理政策實施效果進(jìn)行監(jiān)測和反饋當(dāng)前還沒有哪個公共政策可以稱得上是毫無缺陷的，因此，對政策進(jìn)行實時修正和糾偏的適應(yīng)性管理就顯得尤為重要。適應(yīng)性管理是被廣泛倡導(dǎo)的生態(tài)系統(tǒng)的管理方式。生態(tài)系統(tǒng)事件的發(fā)生具有不確定性和突發(fā)性。適應(yīng)性管理允許管理者對不確定性過程的管理保持靈活性和適應(yīng)性［18］。采取適應(yīng)性管理能夠根據(jù)生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)展進(jìn)程作出有針對性和時效性的及時反應(yīng)。目前在我國渤海海域已經(jīng)基本建立起了較為完整的海洋環(huán)境監(jiān)測體系，監(jiān)測結(jié)果由各級海洋行政主管部門以《海洋環(huán)境狀況公報》的形式公布。但具體到某一項海洋環(huán)境政策實施的效果卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)測和反饋評價機(jī)制，因此應(yīng)該結(jié)合各級《海洋環(huán)境狀況公報》對渤海環(huán)境治理政策的實施效果開展季度或年度的跟蹤監(jiān)測和反饋，從而了解當(dāng)前渤海環(huán)境的新情況，判斷之前采取的環(huán)境治理措施有沒有奏效，目前還存在哪些問題和缺陷，應(yīng)該如何進(jìn)一步優(yōu)化和糾正偏差等。

3．4強(qiáng)化部門間、地市間協(xié)調(diào)行動，形成合力海水的流動性使海洋環(huán)境問題具有發(fā)展速度快和影響范圍大的特點，因此需要加強(qiáng)政府間縱向及橫向的交流與合作。目前涉及到渤海環(huán)境管理的政府間會議主要有渤海環(huán)境保護(hù)省部際聯(lián)席會議(以下稱“渤海部際會議”)和環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會(以下稱“渤海市長聯(lián)席會”)等。縱觀兩個會議歷次的召開情況，都存在一些問題。為強(qiáng)化其在渤海環(huán)境治理中的作用，建議:(1)提高會議的制度化程度。應(yīng)確定聯(lián)席會的年度召開時間及參會成員。(2)提高聯(lián)席會議的專業(yè)化程度。實踐證明，研究機(jī)構(gòu)為海洋管理部門所起的決策咨詢作用不足［19］，因此在渤海環(huán)境治理相關(guān)會議中應(yīng)該增設(shè)專家參會制度，如邀請各涉海高校專家學(xué)者、海洋研究所研究者、國家海洋局中進(jìn)行渤海環(huán)境執(zhí)法的人員等參加會議，獻(xiàn)計獻(xiàn)策。(3)增強(qiáng)會議中府際合作的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)對渤海環(huán)境的協(xié)同治理。同時，增強(qiáng)部門間、地市間對渤海環(huán)境的協(xié)調(diào)管理還應(yīng)該注意:(1)明確渤海復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的范圍及管理主體。明確范圍和管理主體有助于增強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)各部門間的凝聚力和整體認(rèn)同感，渤海環(huán)境管理的主體應(yīng)該由渤海周邊“三省一市”地方政府及各級水利、海洋、環(huán)保等相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門構(gòu)成的一個整體。(2)從渤海復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的高度構(gòu)建科學(xué)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各單位管理職責(zé)。渤海是一個整體，管理協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建也應(yīng)充分考慮到這一點。高效的管理是集權(quán)和分權(quán)的合理結(jié)合，因此在渤海環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建中既應(yīng)有統(tǒng)籌把握、總體控制的部門，又應(yīng)存在各部門間協(xié)調(diào)交流、學(xué)習(xí)借鑒的平臺，這樣才能保證各部門在認(rèn)真履行自身職責(zé)的同時增進(jìn)同相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，有利于開展聯(lián)合行動，提高對渤海環(huán)境協(xié)同治理的效率。(3)增強(qiáng)海陸統(tǒng)籌。陸源污染是造成渤海水質(zhì)惡化的主要原因，因此，對于渤海水質(zhì)的治理，還需樹立海陸一體觀，加強(qiáng)海洋主管部門和陸地上水利、環(huán)保等部門的溝通合作，從根源上治理渤海環(huán)境污染。

3．5強(qiáng)化環(huán)境信息公開，鼓勵公眾參與這里所說的環(huán)境信息公開包含兩個方面的內(nèi)容，首先是環(huán)境信息在渤海環(huán)境管理相關(guān)業(yè)務(wù)部門間、地市政府間的公開，其次是環(huán)境信息在公眾范圍內(nèi)的公開。渤海環(huán)境信息公開的方式可以分為兩種，一種是傳統(tǒng)方式，另外一種是網(wǎng)絡(luò)方式。傳統(tǒng)方式包括政府公報、新聞會及政務(wù)公開欄三種。由于政府公報(如《山東政報》)是向行政區(qū)域內(nèi)各級行政單位及公共場所免費發(fā)放的，覆蓋面廣，建議設(shè)立專門的渤海環(huán)境信息公開板塊，使公眾及時了解渤海環(huán)境信息。另外，針對如赤潮、溢油等突發(fā)渤海環(huán)境事件可以采取召開新聞會的方式，通過媒體宣傳動員公眾參與。另外，各級行政機(jī)關(guān)的政務(wù)公開欄也可以成為公布渤海環(huán)境信息的良好載體。隨著電子信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)在信息的傳遞中發(fā)揮著越來越重要的作用。對于渤海環(huán)境信息，一方面要充分利用各級政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行宣傳，強(qiáng)化與民眾的互動，增強(qiáng)公眾的海洋意識，提高公眾參與渤海環(huán)保工作的積極性。另一方面建議搭建跨等級、跨部門的渤海環(huán)境信息共享平臺，在共享平臺中環(huán)渤海各級政府及各級相關(guān)主管部門將本單位了解到的渤海環(huán)境信息進(jìn)行及時公布，從而有利于相互借鑒環(huán)境治理經(jīng)驗，推動聯(lián)合行動的開展。

作者：王琪趙海單位：中國海洋大學(xué)法政學(xué)院