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1外部性及林業正外部性的一般理論

1.1林業正外部性的主要表現

1.1.1林業對生態發展的正外部性

林業作為第一產業的重要組成部分，對人類社會的延續具有重要作用，因為它是生態系統穩定的關鍵。主要表現在：

（1）發展林業可以涵養水源。森林通過林冠和林下植被層截留一部分降水，具有削減甚至徹底消滅降水腐蝕的功能，從而涵養了水源。同時能減少雨水對地面的沖擊力，從而保持水土。林冠阻截量的多少因降水的種類、強度和森林本身的特點、位置等因素而差異很大，可以從百分之幾到80%以上。中緯度條件下，一個基本郁閉的生態系統，大約可截留當年降水量的15%~30%（周長瑞，1998）。

（2）發展林業可以防風固沙。林冠阻截的降水，其中大部分蒸發到大氣中，余下的降落到地面滲透到土壤中成為地下水，所以森林植被的根系能緊緊固定土壤，能使土地免受雨水沖刷，抑制水土流失，防止土地荒漠化。同時，林業是防御風沙的自然屏障，風遇到森林的阻擋時，風速很快降低的同時，森林、灌木、草類等根系縱橫交錯盤結，便能固定沙地。（3）發展林業可以調節氣候。森林具有碳匯功能，其在生長過程中通過光合作用，可以吸收大氣中的CO2，并將其固定在森林植物體內和森林土壤中。據聯合國政府間氣候變化專門委員會（簡稱ICPP）估算：全球陸地生態系統中約貯存了2.48萬億t碳，其中1.15萬億t碳貯存在森林生態系統中，占總量的46.37%（王祝雄，2009）。除此之外，林業還能有效緩解全球溫室效應，以及保護生物的多樣性等等。

1.1.2林業對經濟發展的正外部性

林業不僅具有生態效益，還具有經濟效益。它不僅是新的經濟模式——低碳經濟建立的重要領域，而且可以促進農業發展和推進新農村建設。

（1）發展林業可以實現低碳經濟。如今我國經濟社會發展仍具有高碳性。發展林業可以為人類提供可替代性能源，是實現低碳經濟的重要領域。森林是僅次于煤炭、石油、天然氣的第四大戰略性能源資源，具有可再生、可降解的特點（張黎莉，2011），大力開發和利用林業生物質能源，是人類探索可再生能源的必由之路。據統計，我國每年森林采伐、木材加工等生物質廢棄物約1.4億t，林木修枝等產生的生物質有1億t，樹木果實和天然樹脂有200萬余萬t，若能將這些資源的50%開發成能源，可以替代6500萬t石油能源（張根秋，2010）。而發揮森林的巨大潛力，是推動綠色增長的必要保障（貢佳萍，2011）。

（2）發展林業可以促進農業發展。大力發展新興林業產業，可以優化農村經濟結構，促進農民就近就業，增加農民收入。一方面，大力發展林業，通過提供林產品可以拓展農村經濟發展，發揮出巨大的經濟效益。另一方面，林木具有的保持水土、涵養水源等生態功能，能夠有效保障農產品的穩產高產，從而提高農業生產效率。

（3）發展林業可以推進農村建設。發揮林業的多種功能，對于改善農業生產條件，促進農村經濟社會發展，推進新農村建設具有獨特的作用。農村生產發展、農民生活寬裕是建設新農村的兩項重要任務，這兩項任務的完成對新農村建設的其他各項目標起著基礎性的作用。林業是農村經濟重要組成部分，是農村群眾脫貧致富、實現農村經濟發展的支柱產業。

1.1.3林業對社會發展的正外部性

隨著生活節奏的加快，人們的生活壓力不斷增大，森林旅游因此也得到不斷發展。而文化是森林旅游的靈魂、支柱、核心。

（1）發展林業可以滿足審美需求。繁榮森林旅游能夠滿足人們對森林的審美需求。我國幅員遼闊，東西經度和南北緯度跨度都很大，受不同地理環境和不同氣候的影響，東、西、南、北不同地區的森林在春、夏、秋、冬的不同季節呈現出不同的形態。因此，林業的發展可以大大地促進森林旅游的繁榮，從而滿足人們對森林的審美需求。

（2）發展林業可以繁榮森林文化。森林旅游的繁榮，對發揮我國傳統文化獨特魅力具有重要作用。森林能夠為人類情感的表達提供載體。自古以來，我國歷史文化中山水田園詩歌就與森林旅游與文化結下了不解之緣。關于森林的詩歌、散文、游記、音樂等數不勝數，這些都構成了森林文化的重要組成部分，森林成為了抒發人類情感的重要載體。

（3）發展林業可以提升生活品質。隨著經濟社會的快速發展，走進森林、親近自然已經成為生活節奏不斷加快的人們對于現代生活方式的追求。在沉重的工作壓力下，走進森林，回歸自然，在純潔的大自然中領略森林的魅力，能讓疲憊的身心得到放松，身體得到恢復和鍛煉，從而提升生活品質。

2林業正外部性經濟法激勵的價值目標與基本原則

2.1林業正外部性經濟法激勵的價值目標

2.1.1經濟法的實質公平價值與林業正外部性的激勵

林業正外部性是林業生產活動給其他經濟主體帶來的有利影響，正外部性的接受者并不需要為此付出任何成本。此時從法律上講就是一種不公平現象，因此需要矯正。經濟法上的公平是在承認經濟主體的資源和個人稟賦等方面差異的前提下而追求的一種結果上的公平，即實質公平（李昌麒，2007）。實質公平，一方面要求對具備特殊條件、地位和能力的市場主體的某些行為進行一定的限制，增加其義務或者權利；另一方面，實質公平對遭受或易于遭受經濟特權侵害的弱小主體進行特別保護，賦予其更多的權利或承擔較少的義務。經濟法的實質公平價值包括地區發展公平、競爭公平和分配公平。其中，經濟法從根本上更加關注分配上的公平。所謂分配公平，乃是在市場領域所發生的初次分配所造成的貧富懸殊、產業差別等分配不均衡現象所引發的再次分配需求（單飛躍，2002）。林業正外部性現象實質就是一種分配的不公平。因為林業生產者給他人或社會帶來權益的增加，但是并沒有公平享受到應得的社會財富，包括補償和回報，因此可能造成供給不足的局面。此時，國家可以通過對權利和義務的傾斜性配置來實現實質公平。經濟法以實質公平為其價值目標，在經濟法的具體調控手段層面，可以通過健全財政補貼、稅費減免制度等進行調控，從而激勵林業正外部性的可持續供給。

2.1.2經濟法的社會和諧價值與林業正外部性的激勵

構建和諧社會已成為當今時代的主題。經濟法就是以追求和諧為最終理念之法，主要包括人與生態的和諧、人與社會的和諧（胡元聰，2010）。外部性產生于利益的沖突，必然影響到社會的和諧。因此，社會的和諧首先需要利益的和諧。而“法律的第一價值或原價值便是保障社會的存在，實現社會的和諧”（張文顯，2007）。林業生產者給他人和社會帶來權益的增加，自己則沒有得到應得到的補償和回報（實質上是遭受了損失）。因此，林業正外部性實質是林業生產者和享受著的利益沖突。這也是一種利益的不和諧，這種不和諧發展到一定程度，便會影響整個社會的和諧。經濟法以追求社會和諧為目標，通過界定利益、分配利益和協調利益來激勵正外部性以實現和諧。具體到林業正外部性的激勵，可以通過健全林業信貸支持制度、林業保險制度和林業財政補貼制度等，從而協調林業生產者和享受著的利益沖突，實現社會和諧的目標。

2.1.3經濟法的可持續發展價值與林業正外部性的激勵

可持續發展是在人類面臨文明加速進化與生態環境不斷惡化、富裕與貧窮的差距不斷拉大,這兩大失衡的背景下產生的一種新的發展模式和發展觀。《我們共同的未來》的報告中，將可持續發展定義為“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構成危害的發展”。發展林業是實現可持續發展的重要途徑之一，對我國生態、經濟和文化發展都具有積極作用。林業正外部性現象實質是林業生產者與享受著之間權利義務不公平的一種過程或狀態。公平是林業可持續發展的本性和條件之一，發展失去公平性也肯定會失去可持續性，在一定意義上，可持續發展的精髓是資源和利益在當代人群之間以及代際人群之間的公平合理的分配（王全興，2002）。因此，唯有不斷對林業正外部性進行激勵，才能真正實現可持續發展的目標。經濟法以可持續發展為價值目標，通過發揮其特有的財政激勵、補貼激勵等功能，實現資源和利益在當代人群之間及代際人群之間的公平合理的分配，以激勵林業正外部性的供給，來實現我國林業可持續發展目標。

2.2林業正外部性經濟法激勵的基本原則

2.2.1國家適度干預原則

林業正外部性的產生歸根結底是由于市場失靈，這種市場失靈產生于林業生產者和其享受者之間。因為這二者之間缺乏有效的市場，因此不能產生交易而使雙方受益，造成林業生產者單方供給權益而享受者單方享受權益的一種狀態。這種市場失靈客觀上產生了對國家干預的需求。因此，國家干預是激勵林業正外部性的必然要求。但這種干預是基于法律授權的干預，是尊重市場機制前提下的適度干預。國家適度干預原則是體現經濟法本質特征的原則。適度干預是指國家在經濟自主和國家統制的邊界條件或者臨界點上所作的一種介入狀態（李昌麒，2007）。林業正外部性的存在，意味著林業生產者的邊際收益小于邊際社會收益，因此需要國家通過一定的干預手段來彌補這種差異，使得林業正外部性的生產者有足夠的積極性去使產品和服務達到社會最優水平。換句話說，就是國家通過構建具體制度，對林業生產者進行激勵。這種激勵不可缺少而且最好是由國家完成，因此就體現為國家適度干預原則。

2.2.2利益公平分享原則

外部性實質上是權利沖突導致利益的失衡或稱利益的不對稱。林業正外部性的生產者給他人或社會帶來社會福利，他人享受林業正外部性帶來的利益，卻并不需要為此付出成本和代價，這明顯違背公平原則。關鍵是林業生產者可能因為生產這種正外部性而導致自己利益受損，典型的例子就是牛玉琴和石光銀兩位植樹造林者，帶來巨大社會效益而自身卻債務累累。因此，利益公平分享原則是激勵林業正外部性的必然要求。這里的利益就是林業生產者至少應該得到合理的補償從而實現激勵。總之，在激勵林業正外部性的過程中，必須切實保障林業正外部性生產者的利益。一方面，法律制度要求受益者根據其收益情況承擔部分成本；另一方面，國家通過給予提供者稅收優惠或者補償來激勵林業正外部性的供給。利益公平分享原則不僅有利于實現社會公平，而且能夠激發林業正外部性的供給，從而改善我國生態環境，促進我國經濟社會的可持續發展。

2.2.3國家合理補償原則

林業正外部性不僅體現在生態效益，還體現在經濟和社會效益上；不僅對社會個體有利，更對整個社會有利。要使這種正外部性持續供給和存在，僅僅依靠林業生產者是不夠的，國家應承擔更大的責任。因為，事實上受益者收益情況難以測量，而且林業具有公共產品屬性，因此，補償和激勵的方式還是主要由國家通過合理補償來實現。要實現林業正外部性的激勵，國家應該承擔主要責任，一方面，國家應對本國甚至全球的生態環境保護承擔不可推卸的責任；另一方面，林業生產主要是在農村地區進行，國家對林業的投入不僅能夠帶動農村地區生態和經濟的發展，這種生態、經濟效益更是全社會都可以享用到的。因此，國家合理補償原則是激勵林業正外部性的客觀要求。作為經濟法的重要原則之一，國家合理補償原則不僅是政府充分發揮國家職能的重要體現，而且能夠激勵林業正外部性的持續供給。

3國外林業正外部性法律激勵的實踐考察與經驗借鑒

3.1國外林業正外部性法律激勵的實踐考察

3.1.1日本林業正外部性法律激勵的實踐考察

（1）《森林法》和《森林林業基本法》對林業正外部性的激勵。日本擁有非常完備的林業法律法規體系，其最大的特色在于資源法與產業政策法并行。其中，《森林法》具有資源管理法的性質，《森林林業基本法》具有產業管理法的性質。日本將1986年制定的《林業基本法》于2001年修改為《森林林業基本法》，修改后的《森林林業基本法》改變了過去只注重單一木材生產的政策目標，更加注重發揮森林多功能效應的政策目標，注重對林業正外部性效應的發揮，激勵林業正外部性的供給。

（2）日本森林管理體系對林業正外部性的激勵。第一，《森林組合法》。日本的森林組合是一個對林業管理發揮了重要作用的特殊管理主體，它是依法成立的法人團體，以為會員服務為宗旨，不以盈利為目的的合作組合。日本《森林組合法》對森林組合及森林組合聯合會的目的和性質、職能、業務范圍、組織體系、運營機制等都作了全面而詳細的規定。第二，《國有林法》。除了合作組織外，日本《國有林法》對國有林管理機構作出了專門的規定，根據國有林的分布和管理的需要，分別在各地方設立森林管理局或森林管理署等國有林森林管理機構，規范各地方林業的發展。

（3）日本其他法律制度對林業正外部性的激勵。第一，財政補貼激勵制度。財政補貼是日本對私有林扶持政策中最為有效，力度最大的一項措施。《森林法》對補貼的來源及分擔都有明確的規定。關于財政補貼主要涉及對造林的補助、對森林生態效益的補償以及對森林組合等公益性的補助。第二，信貸支持激勵制度。為了給林業發展提供融資渠道，日本建立了林業專用資金，專門用來提供林業貸款。林業專用資金來源于農林漁業金融公庫、林業改善資金、木材生產和流通結構合理化資金、林業信用基金，以及1996年增設的促進林業就業資金等5種資金貸款制度。第三，稅費優惠激勵制度。在課稅對象方面，由估算出的林地收入總額60%減去造林費用總額的25%（以此作為造林的正常損失），其差額作為所得稅課稅對象，稅率為5%左右（王麗冰，2012）。在稅收優惠方面，日本規定有稅收減、免、緩交等優惠措施。

3.1.2芬蘭林業正外部性法律激勵的實踐考察

（1）《森林法》和《森林改造法》等森林法律對林業正外部性的激勵。芬蘭于1917年頒布了新的《森林法》，該法對私有林的管理與采伐都有明確的規定，強調對森林的天然更新和保護；1928年頒布了《森林改造法》，通過預算撥款資助改造森林工程，加強對森林的管理，提高經營者的積極性；1969年頒布了《農田休耕法》，規定休耕5~9年者每1hm2補貼250芬蘭馬克，休耕面積超過14hm2，補貼額更大（林海燕，2008）。這一系列的森林法規對森林業的發展具有重大引導與激勵作用。

（2）林業管理法律體系對林業正外部性的激勵。芬蘭林業的發展首先歸因于該國健全的林業管理法律體系。其中，最重要的便是對林業管理機構的設立及其職能的相關法律規定。芬蘭林業管理機構包括政府機構和私人組織。森林和公園管理局、林業發展中心、林業研究所及其所屬的農業部等機構相互配合、分工協作；除此之外，對芬蘭林業發展發揮著重要作用的還有私有林組織。私有林組織包括林產品生產者和林主中央協會、林業管理協會聯盟和林業管理協會。這些組織的任務就是提供林業生產者和經營者之間的協作，為他們提供專業的幫助以使其利潤最大化，這樣在很大程度上提高了林主的生產積極性。

（3）其他林業法律對林業正外部性的激勵。芬蘭對林業發展的法律激勵主要體現在森林法、林業收收制度和各種補貼制度等方面。包括通過對造林、撫育和林區基礎設施等給予補貼，采取優惠的稅收制度，提供技術咨詢與服務以及對林主進行培訓等。比如芬蘭通過減免稅費扶持私有林主，激勵森林更新及經營管理。同時，芬蘭還建立了森林改造基金。基金全部來源國家預算，基金通常只用于小林主進行森林改造，包括修建排水工程、林道，在改造林地上造林、修枝、施肥等林業生產活動，其他林主，如國有林、公司林等，則無權享受（蔡劍輝，2001）。森林改造基金來源于國家財政預算，用于森林改造，給小林主林業生產提供了重要的資金保障條件。

3.2國外林業正外部性法律激勵的經驗借鑒

3.2.1具有完善的森林管理機構的專門法律規定日本《森林組合法》針對森林管理機構做出了專門的法律規定。芬蘭林業管理機構不僅包括政府機構還包括私人組織。日本和芬蘭兩國對森林管理機構的規定最大區別在于政府的介入程度。芬蘭主要以市場為導向，政府介入少。而日本更多的依賴政府的介入。我國非公有制林業剛剛起步，政府的參與和支持是必不可少的。政府的作用在于在充分發揮市場機制的基礎上，采取有力措施，促進林業的發展。因此需要健全相關法律制度進行規范和激勵。

3.2.2具有完善的財政補貼制度、信貸支持制度以及稅收優惠等激勵制度無論是日本還是芬蘭，為了實現對林業正外部性的法律激勵，都無一例外地通過財政補貼、信貸支持、稅收優惠激勵制度。事實上，我國對此也作出了相關規定，但這些規定尚未充分發揮出其激勵作用，因此，還需要進一步完善和細化。例如，在財政補貼方面，我國林業財政專項補貼項目范圍太狹窄，應該擴大林業財政專項補貼范圍；在信貸支持方面，可以借鑒日本的做法，實行低息甚至是無息的貸款優惠政策；在林業稅費方面，我國目前形成了一種“重費輕稅”的格局，亂收費、自主收費的現象非常嚴重，因此，需要進一步規范我國林業稅費制度。

3.2.3具有完善的其他相關制度日本、芬蘭在林業正外部性的法律激勵方面還作出了其他努力。除了給予財政和稅收的激勵以外，還規定相關機構和組織為林主提供技術咨詢與服務。同時，還建立了森林改造基金，用于小林主進行林業生產，這能夠在很大程度上有效激勵林業正外部性的供給。我國尚未建立森林改造基金制度，可以借鑒該做法，建立林業森林改造基金制度，用于林業生產和林業基礎設施的改造，激勵林農林業生產的積極性。總之，日本和芬蘭的森林中人工林的比重都比較大，我國已經成為世界上人工林面積最大的國家，因此他們的激勵法律制度對于我國具有借鑒意義。我國人工林的質量較差，單位面積平均積蓄只有33.31m3/hm2，遠低于世界發達國家水平，如日本人工林平均積蓄為197m3/hm2，是我國的5.9倍，因此需要借鑒日本和芬蘭相關的林業法律激勵制度，保證我國林業正外部性的持續供給。

4林業正外部性經濟法激勵的具體路徑

經濟法作為國家干預經濟的基本法律形式，其對林業正外部性的激勵發揮著重要的作用，經濟法一方面可以通過健全林業產權制度保障林業生產者的所有權和收益權，同時，通過健全農村林業經濟合作組織制度來有序管理林業的生產。另一方面，經濟法范疇的財政補貼制度、稅收優惠制度、信貸支持制度和保險制度保障林業生產者的收入，通過給予稅收和信貸等各方面的補助或優惠，減輕其負擔，激勵其林業正外部性供給。

4.1健全林業產權制度

科斯認為，外部性從根本上說是因為產權界定不夠明確或界定不恰當而造成的，所以政府不必一定要用干預的方法來試圖消除社會收益或成本與私人收益或成本之間的差異，政府可以通過界定并保護產權，能使隨后產生的市場交易達到帕累托最優。明晰產權之所以能解決外部性,主要是因為：產權是法律保護和承認的財產所有權，他人不得隨意侵害、干擾與分享，因此對他人產權的侵害與分享必須付出代價，這將使個人成本等于社會成本，個人收益等于社會收益（廖奎等，2008）。因此，健全的林業產權制度使林業生產者的財產權受到法律的保護，便可以提高其林業生產的積極性，從而激勵林業正外部性的供給。

（1）明確所有權。我國實行集體林權制度，林業所有權模糊，林業生產者的財產權得不到法律保護，更談不上激勵。因此，明確所有權是前提。對權屬明確并已核發林權證的，要切實維護林權證的法律效力；對權屬明確尚未核發林權證的，要盡快核發；對權屬不清或有爭議的，要盡快明晰，并核發林權證。分包到戶的責任山，要繼續保持承包關系穩定。明確所有權是前提，只有使林業生產者的所有權得到法律保護，才能談對其林業生產的激勵。

（2）放活經營權。我國林業集體產權制度常以行政命令和行政計劃為特征，對林農過于約束而缺乏激勵，使得林業經營機制不靈活，林業生產效率低下。因此，對于商品林，林主可以自己決定林業的經營模式；對于公益林，在不影響其生態功能的前提下可以合理利用林地資源。如經營者可通過交納租金取得林業使用權，然后以林地所有者的身份承包給農戶造林，并簽訂合同，規定雙方的權利義務和收益比例。通過放活經營權來提高林主的生產積極性。

（3）確保交易權。產權交易可以激勵正外部性，而其中最重要的是權利主體的交易選擇權。交易權選擇權就是權利主體有權選擇交易對象、交易方式、交易價格。但是我國當前的問題是，林木權利主體的交易權一方面受到限制甚至被剝奪，另一方面即使具備一點交易權，其選擇權也被剝奪（姚順波，2003）。所以，我們必須在健全林業產權制度時，一定要注重林木的交易權，也只有確保了交易權，才能保障收益權，才能激勵林農的林業生產積極性。

（4）保障收益權。激勵林業生產最關鍵的是保障林業生產者的收益權。我國林業集體產權關系模糊，同時，林業的正外部性使得林業生產者給他人和社會帶來的便利得不到有效補償，林業生產者的合法經濟利益常常受到損害，得不到有效合法保護。因此，對于承包經營的收益，除了國家規定和合同約定的費用之外，均應歸林農和經營者所有，以此來保障林主的收益權，從而激勵其林業生產。

4.2健全農村林業經濟合作組織制度

農村林業經濟合作組織是指在家庭承包經營的基礎上，從事林業生產和林副產品加工、流通的林農為維護和實現共同利益，按照自愿、互利的原則組織起來的一種新型山區農村經濟合作組織（楊永軍，2006）。培育和發展農村林業經濟合作組織是現代林業發展的必然趨勢。它不僅可以為林農提供林業經營指導，為林農生產的林產品的流通、加工、銷售提供服務，而且可以為林農提供林業勞動安全、培訓、信息服務，這對激勵林業正外部性具有重要意義。

（1）制定《農村林業經濟合作組織條例》。我國農村林業經濟合作組織的性質、地位、職能不明確，同時，合作組織法人登記機構不明確，非常混亂。農村林業經濟合作組織未能充分發揮其規范與引導作用。我國可在借鑒日本森林合作組織的經驗的基礎上制定《農村林業經濟合作組織條例》，規范我國農村林業經濟合作組織的行為與責任，農村林業經濟合作組織的進一步完善將有效引導林業生產者科學有效地進行林業生產，對林業正外部性的供給發揮有效激勵作用。

（2）明確農村林業經濟合作組織的公益性。農村林業經濟合作組織是依法成立的，不以盈利為目的的合作組織。而我國主要考慮農村林業經濟合作組織的經濟性，忽略其公益性質，導致政府對其索取高于投入與扶持。林業作為一種公共產業，更應該注重其公益性質。因此，國家應該明確農村經濟合作組織的公益性，加大對農村林業經濟合作組織的扶持和優惠，而減少對農村林業經濟合作組織的索取，甚至不予索取，激勵林業的正外部性效應發揮。

（3）建立自上而下的林業合作組織管理系統。目前我國農業部、工商局、民政部等各部門都參與農村林業經濟合作組織的管理，各部門管理職能重疊、混亂，農村林業經濟合作組織的管理體系不健全，導致無法依法規范對農村林業經濟合作組織的管理，無法充分發揮其對林業生產與發展的管理作用。因此，建立自上而下的林業合作組織的管理系統，使得全國、各省、各縣、基層都有專門機構對林業合作組織的管理，提高社會公眾投入林業生產的積極性。

4.3健全林業財政支持制度

外部性實質上是權利的沖突，緣于資源的稀缺。因此，增加資源的供給可以解決部分外部性問題（胡元聰，2010）。森林資源給社會帶來的效益是普遍性的，但私人提供林業資源普遍不足，因此需要財政支持的激勵。林業財政補貼制度是政府對林主無償轉移財政資金的一系列的政策組合和制度安排，有利于提高林業生產的平均利潤，是林業生產的主要制度需求（洪志生等，2007）。通過提高林業生產者的收入能夠有效激勵林業生產者對林業正外部性的提供。

（1）提高林業財政投資比重。對林業正外部性進行激勵，離不開政府的財政投資。林業具有公益性質，政府作為公共產品的提供者，加大對林業發展的財政投入也是其義不容辭的責任。當前我國林業財政投資比重還比較小，因此，應充分運用森林生態補償法律制度，切實加快配套行政法規立法步伐，通過法律機制來完善林業生態性財政投資機制，保證林業生態保護性資金的可持續供給（孔凡斌，2008）。通過提高林業財政投資比重，加大國家對林業生產的投入來激勵林業正外部性的供給。

（2）擴大林業財政補貼項目范圍。我國林業補貼主要集中在林業一般政府服務補貼和環境計劃補貼，少量屬于林業自然災害補貼和地區援助，而與生產不掛鉤的直接支付、財政收入參與的收入保險和收入安全網計劃、資源停用補貼、生產者退休補貼、通過投資援助提供的結構挑戰補貼、以及林產品營銷、促銷服務支持等尚未列入林業補貼預算項目（張得才，2007）。林業財政補貼項目范圍狹窄，這在很大程度上限制了財政手段對林業發展支持的力度，因此，可以借鑒WTO（世貿組織）“農業協議”中的相關措施擴大林業財政補貼項目的范圍，如給予林業生產者固定的收入補貼等，從而實現激勵目標。

（3）完善林業發展專項補助。對林業正外部性進行激勵，離不開政府的財政補助。近年來，國家每年以25%以上的增長速度加大對林業的投入，國家林業得到了很大的發展。但仍然存在一些問題，林業發展專項補貼還需要進一步完善，尤其是需要合理提高各專項補助項目在整個專項補助中的比重。其中，基地建設、合作社、龍頭企業的扶持力度應該加大。特別是龍頭企業，國家應該通過提供專項補助資金鼓勵企業做大做強，經營規模大、效益好的企業評為林業示范企業，并給予部分資金獎勵，這將對激勵企業林業正外部性發揮重大作用。

4.4健全林業稅費制度

我國現行林業稅收制度包括農業特產稅、增值稅、企業所得稅、“天保”工程實施企業和單位有關稅收政策（財政部、國家稅務局，2004）。除此之外，我國還有一系列的林業收費和政府性基金制度。近年來我國政府出臺了一些林業稅收優惠政策，如從2004年起取消了林業特產稅的征收，這有利于減輕林業生產經營者的負擔，對林業生產發揮著重大的激勵作用。不難看出，健全林業稅費制度能夠有效激勵林業正外部性的供給。

（1）以林業產業政策為引導。林業作為一種公共產業，國家林業稅收優惠制度應該體現我國林業產業政策的要求，以林業產業政策為引導。因此，對于林業稅收優惠制度，國家在確定稅目和稅率時，應該鼓勵發展人工林、退耕還林、荒山造林、規模林業生產等有利于我國林業生產的項目。同時，我國林業稅收優惠政策大都偏向國有林區，對于集體林業區則缺乏相應的稅收優惠政策。基于稅收的公平性，國家應該給予集體林區相應的林業稅收優惠政策。

（2）取消各級林業部門的自主收費。目前我國各級林業部門以費為主、以稅為輔的稅費格局催生了亂收費、自主收費的現象，由此加重了林業生產經營者的負擔，沉重打擊了林業生產者的積極性，明顯不利于林業正外部性的供給。因此，國家應該取消各級林業部門自主收費權，具體應該取消包括市場管理費、工本費、木材銷售咨詢費等在內的不合理收費項目；同時，還應該規范其他各項收費，防止亂收費，提高林業生產者的積極性，激勵林業正外部性的供給。

（3）征收森林生態效益補償稅。林業的生產與經營給他人和社會帶來了各種效益，按照“誰受益誰補償”原則和經濟法的實質公平原則，對于受益者可以考慮征收森林生態效益補償稅，如對直接從森林中受益的有關企業的收入中提取部分資金用于生態補償，用于生態環境的建設和保護。征收生態效益補償稅應考慮不同地區位置、經濟發展水平的差異，將該稅種設計成中央和地方共享的差別化比例稅率，由國稅局統一征收（王玉玲，2007）。從而實現社會的實質公平，激勵林業正外部性的持續供給。

（4）取消育林基金。2009年國家財政部和國家林業局聯合修訂的《育林基金征收使用管理辦法》規定，從2009年7月1日起，育林基金由20%下降到10%（周經緯，2010）。育林基金是林業生產者從林業生產所獲得利潤中提取的一部分資金。雖然育林基金比例下降，但是林農自己投資造林，給他人和社會也帶來了經濟、文化和社會利益，還要交納育林基金，這是非常不公平的，這打擊了林農林業生產的積極性，因此，要提高林業生產積極性必須取消育林基金。

4.5健全林業信貸支持制度

林業的生產周期長，經營風險大，收益低且不穩定的特點，使得我國林業進一步發展缺乏穩定資金來源。為了有效激勵林業正外部性供給，我國應該加強對林業發展的信貸支持。而信貸支持主要體現在實行利息補貼，林業貼息貸款制度能積極引導社會資金投入林業，促進林業投資主體多元化，為林業的投資發展提供資金來源，促進林業的健康發展，激勵林業正外部性的供給。

（1）建立健全林業信貸優惠政策。林業生產周期長，經營風險大，這決定了國家要健全林業財政貼息制度，建立周期長、低利息的林業信貸制度。對此可以借鑒日本的做法，如日本在“農林金融公庫”貸款中規定，造林貸款年息為3.5%；還款從貸款20年開始，分35年還清（曾嘉等，2011）。根據我國人口多、森林面積較小的國情，應該實行更為優惠的信貸政策，低利息甚至無息的林業信貸政策能夠有效激勵林業生產者對林業生產的投入，是我國激勵林業正外部性供給的必然要求。

（2）健全林業貸款風險補償機制。我國林業貸款風險補償機制不健全，愿意發放林業貼息貸款的金融機構很少，金融部門為了規避風險，往往只愿意開放周期短、見效快的林業龍頭企業的短期貸款項目，對于林農和其他林業職工的小額貸款不愿意提供。因此，通過設立林業貸款風險專項補償基金，健全林業貸款風險補償機制，降低金融機構的貸款風險以吸引更多金融機構給予林業更多信貸支持，從而為林業發展提供更多資金來源，激勵林業的正外部性的供給。

（3）完善林業信貸擔保體系。我國大部分林業貸款擔保由貸款人自己或委托他人提供，擔保方式單一，影響金融機構擔保業務的拓展。因此完善林業貸款擔保體系要實現擔保方式多樣化：一是財政擔保；二是林權所有者可以直接通過提供林權證采取抵押擔保；三是財政與有價物抵押擔保相結合的林業貸款。省、市、縣由財政擔保，實施主體和農戶憑有價物（林權、房產等）憑證到縣林業項目管理部門貸取資金（張勇等，2009）。完善的林業信貸擔保體系為金融機構發展林業擔保業務提供了重要的保障。

4.6健全林業保險制度

（1）確立靈活的林業保險機制。林業產業的特殊性要求林業保險應該因地制宜確定靈活的林業保險機制。而確立靈活的林業保險機制需根據自然環境、地理位置、氣候條件等各種外界因素將保險費率分級別，按照單位面積林木蓄積量的價格確定保險金額，保險費按照森林面積的大小收取，賠償金額按照實際發生的損失賠償。確立靈活的林業保險機制才能夠滿足我國特殊的林業保險市場的需求，為林業產業的投保人和保險人提供有利的保障，從而來激勵林業產業的發展。

（2）優化政府保費補貼制度。保險公司的商業性與政策性林業保險之間時常存在沖突，保險公司收益低下導致提供林業保險業務的積極性不高。因此，政府可以采取保費補貼制度，對于國家級生態公益林應該由中央財政全額提供保費補貼，對于省級及其以下生態公益林由中央和省級財政提供保費補貼。而對于商品林可由中央和省級財政與林業經營者共同承擔。保費補貼制度是一種對林業保險的補償，能對林業保險的供需雙方都產生重大的激勵作用。

（3）規范林業資源價值評估標準。我國林業保險技術非常薄弱，主要表現在森林資源價值和賠付率這兩個森林保險的核心內容至今仍沒有科學的計量、測算模式，這阻礙了林業保險險種的拓展以及實際保險業務的運作（劉紅梅等，2007）。國家立法應該要規范統一林業資源價值的評估標準，為科學合理地評估林業資源的價值、開拓多元化保險種類提供重要標準，從而鼓勵保險公司開拓森林保險業務，提供多元化的保險種類，保障林業生產者無后顧之憂，從而提高林業生產積極性。

（4）建立林業風險準備金。林業產業的高風險性可要求中央財政和保險公司共同建立林業風險準備金。資金來源一部分可由中央財政提供，另一部分由保險公司按當年所獲收益的一定比例提取。林業風險準備金制度規定，在保險公司賠付率超過規定比例時，可以啟動林業風險準備金，用于彌補保險公司因為過高賠付率而遭受到的損失，這可以減小保險公司的林保風險，提高保險公司提供林業保險業務的積極性，從而滿足林業保險市場的需求，激勵林業正外部性的供給。

作者：胡元聰胡丹單位：西南政法大學經濟法學院