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《林業經濟問題雜志》2014年第一期

1發放問卷調查

設計《生態公益林收購的意愿調查表》，對沿海防護林、大江大河源頭及自然保護區等一類生態林分布地區的平潭、廈門、長樂、新羅區、光澤、武夷山、順昌、延平等地開展實踐調研，重點調研生態公益林行政管理人員、村干部和林農對目前的生態公益林經營的滿意度、政府收購意愿、可以接受的收購意愿價等方面進行調查，共收集402份問卷調查表。調查結果如表1所示。

2結果與分析

2.1福建省生態公益林建設存在的問題

2001年國家啟動中央森林生態效益補償基金試點以來，通過10多年的努力，福建省生態公益林保護與建設取得了明顯成效，人民群眾生態意識正逐步提高，森林生態效益初步顯現。但是，當前生態建設與投資造林者利益之間的矛盾未能從根本上得到解決，福建省生態公益林建設還存在一些問題，主要體現在以下幾個方面。

2.1.1補償標準偏低，影響經營的積極性盡管福建省對森林生態效益補償高度重視，不斷提高補償標準，生態公益林的經營者每年獲得森林生態效益補償費由75元•a－1•hm－2提高到180元•a－1•hm－2。但與經營商品林的收益相比，差距還很大，補償標準仍然偏低，與商品林的經營收益形成強烈的反差。同時補償標準單一，沒有考慮生態公益林的成本、林齡、質量和蓄積量等因素［8－9］。一旦被區劃為生態公益林，政府限制采伐利用，林農的經濟利益將直接受到不同程度的影響。特別是對山林依賴性大的山區林農來說，補償標準與他們的期望值相差較大，直接影響了投資造林者的利益和經營生態公益林的積極性。

2.1.2管護壓力大，管護成效欠佳經營生態公益林的補償標準偏低，山區林農對生態公益林的保護政策有一定的抵觸情緒，不少林農強烈要求將生態公益林重新調整為商品林經營，使得生態公益林的管護面臨壓力不斷加大。此外，集體所有的生態公益林目前主要由村集體聘請護林員進行管護，由于護林員工資低，護林員隊伍難以吸引有責任心的青壯年加入，加上現在農村留守的基本是老弱人員，護林員隊伍老齡化嚴重，生態公益林的管護不夠到位，管護成效不佳。

2.1.3投入過于依賴政府，資金渠道單一經營生態公益林的收益低，造成林權單位對生態公益林建設資金投入不足，管護積極性低，生態公益林建設和管護過于依賴政府的投入。而中央和省級財政要大幅度提高補償標準的能力十分有限，因此必須多渠道籌集生態公益林補償資金。生態公益林建設和保護是一項社會工程，應該由政府主導，社會參與。否則，光靠政府投入，生態公益林保護將難以為繼。

2.2國家收購生態公益林的重要性

生態建設與投資造林者利益之間的矛盾未能根本解決，生態公益林建設就難于推進發展。對生態公益林予以收購，有利于生態公益林的可持續發展和最大限度地發揮生態效益和社會效益，實現生態與經濟良性互動發展，推進生態文明建設，促進區域經濟發展。

2.2.1對加強生態公益林的保護、建設具有重要意義由國家收購生態公益林不僅可以解決生態公益林經營、管護中的現實矛盾和潛在問題，同時也維護了個人投資者的權益，有利于調動廣大造林投資者造林、育林、護林的積極性和責任感。收購工作一次性地解決林農補償問題，從長遠看更省時、省力、省錢，對加強生態公益林的保護、建設具有重要意義。

2.2.2對開展森林資源戰略儲備工作和用材安全具有保障意義我國森林資源戰略儲備少，生態公益林中如果大部分為集體或個體所有，當森林資源危機發生時，難以發揮資源儲備功能，無法保障我國的用材安全。國家直接收購生態公益林后，當木材短缺危機發生時，在保障其生態效益和社會服務功能的前提下，可以充分發揮儲備資源功能，通過間伐等方式向社會供應木材，以減輕供應危機的沖擊，保證經濟發展和人們用材不受太大影響，起到穩定社會的作用。

2.2.3對創新森林經營管理方式和林業投資體制具有積極的意義由國家收購非國有的生態公益林，創新了林業投資體制，即先由個人或集體造林，經林業部門檢查驗收、再由政府出資收購的模式，盤活了森林資源，提高了個人、集體的造林積極性，保障了投資造林者的利益，提高了生態建設的成效，從而實現了投入方式、造林模式的創新，對創新森林經營管理方式和林業投資體制具有積極的意義。

2.3對策建議

2.3.1生態公益林補償費的使用生態公益林補償標準的確定應建立在更為合理、科學的森林資源建檔基礎上，同時考慮生態公益林的成本、林齡、質量和蓄積量等因素，不能夠“一刀切”，統一補償標準。生態公益林中的竹林地、經濟林地，這部分生態公益林產生的生態效益相對較低，同時林權所有者不會因經營生態效益而使經濟收益減少，這部分補償顯得有點多余，可不補償。通過多個地方的調研工作了解到，經營生態公益林的補償標準若沒提高到差不多標準，管護效果也不會得到太明顯的改善。針對今后生態公益林補償費提高的這部分資金，可不直接分配到各林權所有者，集中起來用于重點生態公益林收購，籌集這塊資金集中辦事，可節省國家財政壓力，效果更加明顯。

2.3.2收購計價標準的確定歷史成本計價法是在補償林木所有者在整個營林過程中發生的實際成本及保障經營者獲得林業行業平均投資收益率回報的基礎上提出的，集中反映了生態公益林建設本質及生態收購內涵，一定程度上也維護了投資造林者的合法權益。資產評估法是建立在林木可被采伐的基礎上進行的，而生態公益林一旦被界定后，就意味著林木被限制采伐，禁伐的那部分林木就不存在經濟收益。意愿收購計價法主觀性強，林農往往出于自身利益最大化考慮，確認的價格往往偏高，有自身的局限性。生態公益林收購計價應以歷史成本計價法測算值為下限，以林木資產評估計價法測算值為上限，再與生態公益林所有者充分協商，最后科學地確定生態公益林收購計價標準。

2.3.3生態公益林收購的順序國家開展生態購買是一項政策性強、復雜的系統工程，涉及面廣，要堅持分步實施的原則，要先易后難、先急后緩、先重點后一般，應根據福建省生態區位的重要性的順序進行收購。國家級區位順序:⑴世界自然遺產地;⑵國家級自然保護區;⑶沿海基干林帶;⑷紅樹林;⑸江河源頭;⑹一級支流源頭;⑺江河兩岸;⑻庫容6億m3以上水庫周邊;⑼臺灣海峽兩岸第一重山。省級生態區位順序:⑴國務院批準的自然與人文遺產地;⑵省級自然保護區;⑶省級森林公園;⑷省級水源保護區林地;⑸庫容1億m3以上、6億m3以下的大型水庫周圍林地;⑹三線林;⑺江河及一級支流源頭;⑻江河兩岸;⑼除基干林帶外的沿海防護林;⑽重要濕地;⑾國防軍事禁區內林地。

2.3.4生態公益林收購基金的籌集生態公益林建設是保障一方國土安全的重要工程，國家將集體和個人所有的生態公益林收歸國有是今后發展的必然趨勢。隨著社會經濟的發展，生態公益林的面積將會越來越大，因此國家收購生態公益林的資金需求也將越來越多，如果按目前主要由國家財政承擔收購資金的模式，顯然是無法滿足龐大的收購資金需求，收購工作難以順利開展，因此應設立收購國家生態公益林專項基金，實行專款專用;通過征收森林生態補償費、發行生態彩票、開征生態稅、開展各種生態捐贈等渠道籌集資金。同時要確立公共財政在生態公益林建設中的主體地位，以公共財政投入為主，多渠道籌集資金為輔，不斷壯大國家生態購買專項基金，保證收購工作穩步推進。

2.3.5國家生態購買制度的建立國家開展生態購買直接關系到林區的穩定與發展，建立與完善適合當前生態公益林發展的生態公益林收購制度是關鍵。因此，在開展這一工作時，不應簡單地只考慮如何購買集體及個人所有的公益林，而應將生態購買置身于林區大環境中去考慮，從維護林區穩定發展大局的角度出發，科學合理設計國家生態購買制度及根據各地社會經濟發展狀況制定切實可行的收購辦法，在政策上扶持林區群眾的發展，對重點生態公益林區的群眾，由于他們為生態環境建設做出貢獻，犧牲了原本可以按商品林經營的收益，國家應適當地進行政策傾斜，促進林區和諧穩定。建議先在山區和沿海各選擇部分典型地區作為試點，先試先行，再盡快推行公益林生態效益評價的研究，科學建立出生態公益林購買制度。

3結束語

生態公益林收購對加快推進生態公益林建設以及充分發揮生態公益林的多種功能(具有重要的戰略意義和作用，生態公益林收購工作既要考慮生態公益林建設的特殊性，也要照顧投資造林者的合法利益。

作者：林力蔡敏廖建國單位：福建林業職業技術學院資源環境系