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摘要：當(dāng)前林業(yè)有害生物社會(huì)化防治市場(chǎng)已初具規(guī)模并將繼續(xù)擴(kuò)大，但由于監(jiān)管乏力等原因，市場(chǎng)運(yùn)行不規(guī)范等問(wèn)題已不同程度地顯現(xiàn)。本文對(duì)目前林業(yè)有害生物社會(huì)化防治市場(chǎng)和市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)行了分析，結(jié)合工作實(shí)踐，對(duì)監(jiān)管制度、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管方法、監(jiān)管技術(shù)等進(jìn)行了一定的思考，并提出了一些探討性的意見和建議。

關(guān)鍵詞：林業(yè)有害生物；社會(huì)化防治；市場(chǎng)監(jiān)管；問(wèn)題；思考與探討

自2009年國(guó)家林業(yè)局森林病蟲害防治總站開展推進(jìn)林業(yè)有害生物社會(huì)化防治試點(diǎn)并召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)以來(lái)，特別是國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)有害生物防治工作的意見》[1]、《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》[2]下發(fā)后，全國(guó)林業(yè)有害生物社會(huì)化防治步入了快車道，尤其是社會(huì)化防治服務(wù)組織的數(shù)量迅速增加，所承接防治作業(yè)任務(wù)快速增多，但由于防治監(jiān)管相對(duì)乏力，林業(yè)有害生物社會(huì)化防治市場(chǎng)的一些問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)，在一定程度上干擾了防治市場(chǎng)秩序，影響了防治市場(chǎng)形象，妨礙了防治事業(yè)健康發(fā)展，各級(jí)林業(yè)主管部門及其所屬的森防機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“防治管理機(jī)構(gòu)”）和有良知的社會(huì)防治企業(yè)，熱切期盼強(qiáng)化防治市場(chǎng)監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。

1社會(huì)化防治市場(chǎng)現(xiàn)狀

1.1社會(huì)化防治市場(chǎng)發(fā)展迅速

近年來(lái)，各級(jí)黨委、政府高度重視林業(yè)有害生物防治工作，并以貫徹國(guó)務(wù)院辦公廳兩個(gè)《意見》[1-2]為契機(jī)，創(chuàng)新社會(huì)化防治機(jī)制，積極推進(jìn)林業(yè)有害生物防治的社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化。特別是政府購(gòu)買服務(wù)政策的出臺(tái)，使社會(huì)化防治組織數(shù)量逐步增加，政府購(gòu)買主要病蟲害的疫情除治、蟲情調(diào)查等服務(wù)的規(guī)模越來(lái)越大，社會(huì)化防治市場(chǎng)的容量不斷擴(kuò)張。根據(jù)森防總站組織的全國(guó)林業(yè)有害生物社會(huì)化防治組織發(fā)展情況調(diào)查結(jié)果顯示，至2017年，全國(guó)已成立社會(huì)化防治公司2091家，組建社會(huì)化防治專業(yè)隊(duì)10771支，在冊(cè)職工54534人；服務(wù)方式上，由僅能提供防治作業(yè)服務(wù)，豐富到可提供有害生物監(jiān)測(cè)、防治技術(shù)咨詢、作業(yè)設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)理、防效評(píng)估等服務(wù)；重大疫情除治、重點(diǎn)區(qū)域常發(fā)林業(yè)有害生物防治，基本都是由社會(huì)防治服務(wù)組織承擔(dān)。據(jù)森防總站的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2017年，僅松材線蟲病、美國(guó)白蛾兩種有害生物，全國(guó)各類社會(huì)化防治服務(wù)組織實(shí)施的防治作業(yè)達(dá)558.65萬(wàn)公頃次，涉及政府購(gòu)買防治服務(wù)資金19.46億元。2018年，僅安徽省統(tǒng)計(jì)，政府預(yù)算安排用于美國(guó)白蛾防治服務(wù)的資金就達(dá)1.34億元。

1.2社會(huì)化防治市場(chǎng)問(wèn)題凸顯

隨著防治市場(chǎng)的開放和發(fā)展，少數(shù)不懂防治技術(shù)、不具備應(yīng)有的防治能力、鉆剛剛發(fā)育起來(lái)的防治市場(chǎng)空子的社會(huì)組織進(jìn)入了防治市場(chǎng)，致使違規(guī)招投標(biāo)以及防治服務(wù)不規(guī)范、防治服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題開始顯現(xiàn)。在招投標(biāo)中，串標(biāo)、圍標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)以及惡意質(zhì)疑、詆毀競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等情況屢見不鮮；在防治作業(yè)中，弄虛作假、偷工減料、謊報(bào)虛報(bào)作業(yè)面積等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。通過(guò)有關(guān)科研單位研發(fā)的飛防質(zhì)量智能監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)，個(gè)別公司采取提高施藥飛行速度、只上天不噴藥等手段賺取防治作業(yè)量，漏防漏噴情況時(shí)有發(fā)生，實(shí)際作業(yè)面積與飛防公司所報(bào)作業(yè)面積有時(shí)差距很大。這不僅嚴(yán)重影響防治效果，也造成防治市場(chǎng)的混亂，使防治市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)、劣質(zhì)服務(wù)等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，低能中標(biāo)、劣勝優(yōu)汰現(xiàn)象日益明顯，經(jīng)濟(jì)糾紛、違法違紀(jì)事件時(shí)有發(fā)生。出現(xiàn)這些問(wèn)題與一些飛防企業(yè)的遵規(guī)守矩觀念不夠、社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)、誠(chéng)信服務(wù)意識(shí)淡漠等固然相關(guān)，但也與防治管理機(jī)構(gòu)對(duì)防治市場(chǎng)監(jiān)管不足有關(guān)。

1.3對(duì)社會(huì)化防治市場(chǎng)監(jiān)管乏力

林業(yè)有害生物防治市場(chǎng)尚屬形成初期，市場(chǎng)管理制度還處于探索建立中，雖然一些?。▍^(qū)、市）建立了資質(zhì)管理、招標(biāo)管理等制度，但還不夠系統(tǒng)、不夠完善。在林業(yè)有害生物高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)下，在社會(huì)化防治服務(wù)組織良莠不齊的背景下，因?yàn)楣ぷ魅藛T少、防治任務(wù)重，防治管理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)監(jiān)管很難做到完全到位。特別是在“放管服”背景下，防治管理機(jī)構(gòu)對(duì)如何實(shí)現(xiàn)由“管防治企業(yè)”向“管防治行為”轉(zhuǎn)變，存在著監(jiān)管觀念不夠新、監(jiān)管制度不健全、監(jiān)管機(jī)制不靈活、監(jiān)管手段不先進(jìn)、監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)甚至虛化弱化的現(xiàn)象。各級(jí)防治管理機(jī)構(gòu)應(yīng)把防治市場(chǎng)監(jiān)管工作提到重要日程，認(rèn)真分析研究當(dāng)前防治市場(chǎng)形勢(shì)，積極探索強(qiáng)化防治市場(chǎng)監(jiān)管工作的路徑和方法。

2對(duì)社會(huì)化防治市場(chǎng)監(jiān)管的思考

2.1合肥市社會(huì)化防治市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)踐

近年合肥市防治市場(chǎng)發(fā)展較快，開展了一些防治市場(chǎng)監(jiān)管工作。對(duì)防治公司實(shí)行了資質(zhì)認(rèn)證管理，目前全市通過(guò)資質(zhì)認(rèn)證的防治公司已達(dá)14家；對(duì)防治作業(yè)任務(wù)實(shí)行了嚴(yán)格的招標(biāo)管理，采取綜合評(píng)分法擇優(yōu)選擇“有實(shí)力、講信譽(yù)、靠得住”的防治公司承擔(dān)防治任務(wù)，2018年全市100萬(wàn)畝的美國(guó)白蛾飛防任務(wù)均以公開招標(biāo)方式落實(shí)；對(duì)防治公司的防治作業(yè)采用“互聯(lián)網(wǎng)+飛防質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)”進(jìn)行全過(guò)程管理，引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)時(shí)監(jiān)控飛行軌跡、噴灑航跡、作業(yè)高度、作業(yè)速度、噴灑流量、施藥面積和施藥質(zhì)量等，除試點(diǎn)的肥東縣外，今年市域范圍內(nèi)有飛防任務(wù)的肥西、長(zhǎng)豐兩縣也通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，實(shí)行了美國(guó)白蛾飛機(jī)防治第三方監(jiān)管；對(duì)防治效果實(shí)行第三方機(jī)構(gòu)驗(yàn)收管理，委托安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)等單位對(duì)防治公司實(shí)施的防治進(jìn)行防治效果評(píng)價(jià)等，全市林業(yè)有害生物防治市場(chǎng)監(jiān)管正在逐步邁向?qū)I(yè)化、規(guī)范化的軌道。

2.2對(duì)社會(huì)化防治市場(chǎng)監(jiān)管的建議

2.2.1提高思想認(rèn)識(shí)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

加強(qiáng)林業(yè)有害生物防治是保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)成果、建設(shè)美麗中國(guó)的重要措施，推進(jìn)社會(huì)化防治，是扭轉(zhuǎn)我國(guó)林業(yè)有害生物嚴(yán)重發(fā)生局面的迫切需要，是發(fā)展林業(yè)有害生物防治生產(chǎn)力的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)林業(yè)有害生物防治工作職能轉(zhuǎn)變的客觀要求，也是貫徹落實(shí)《國(guó)辦意見》的根本途徑。推進(jìn)社會(huì)化防治工作，必須強(qiáng)化對(duì)社會(huì)化防治市場(chǎng)的監(jiān)管，這是各級(jí)防治管理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。防治管理機(jī)構(gòu)要提高站位，增強(qiáng)抓好社會(huì)化防治市場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任感、使命感，主動(dòng)作為，協(xié)調(diào)各方，盡早形成以“政府為主導(dǎo)、防治管理機(jī)構(gòu)為主體、行業(yè)自律為基礎(chǔ)、制度建設(shè)為前提、多個(gè)部門協(xié)同為保障、第三方力量為補(bǔ)充”的監(jiān)管體系，全面提高防治市場(chǎng)監(jiān)管水平。

2.2.2加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范監(jiān)管行為

制度建設(shè)是維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)和前提，行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等制度一定要先行，否則，事前的采購(gòu)招標(biāo)、事中的質(zhì)量監(jiān)管、事后的效果評(píng)估等便缺乏科學(xué)依據(jù)及公正性。防治管理機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合政府采購(gòu)、招投標(biāo)管理等相關(guān)部門，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和行業(yè)特點(diǎn)，組織防治管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)化防治組織、防治協(xié)會(huì)以及其他社會(huì)組織，研究制定適合林業(yè)有害生物社會(huì)化防治特點(diǎn)的服務(wù)規(guī)范、招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范、信用評(píng)價(jià)制度，以及事中、事后監(jiān)管制度等，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)化防治組織和社會(huì)化防治市場(chǎng)的管理和規(guī)范。

2.2.3引導(dǎo)行業(yè)自律，強(qiáng)化信用監(jiān)管

防治管理機(jī)構(gòu)要積極引導(dǎo)社會(huì)化防治組織主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，自覺(jué)遵守相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范，守法經(jīng)營(yíng)、合法經(jīng)營(yíng)。要結(jié)合信用林業(yè)建設(shè)，定期或不定期地組織力量對(duì)防治組織的服務(wù)范圍、服務(wù)情況以及違規(guī)信息等信用數(shù)據(jù)進(jìn)行采集和歸集，并將歸集的信用數(shù)據(jù)、信用評(píng)價(jià)結(jié)果等，及時(shí)地在相關(guān)信用平臺(tái)上公開，作為參與招投標(biāo)、進(jìn)入防治市場(chǎng)的條件，同時(shí)要引導(dǎo)社會(huì)化防治組織自覺(jué)接受第三方的信用評(píng)價(jià)；要督促社會(huì)化防治組織自覺(jué)履行合同，并聯(lián)合相關(guān)部門采取“協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒”的機(jī)制，對(duì)沒(méi)有達(dá)到甚至嚴(yán)重違背購(gòu)買合同等不誠(chéng)信行為，要進(jìn)行黑名單管理，限制其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增加其違約成本，追究其違約責(zé)任。[3]2.2.4創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)行綜合監(jiān)管防治管理機(jī)構(gòu)要主動(dòng)協(xié)調(diào)工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、民航、政府采購(gòu)、招投標(biāo)等管理部門，對(duì)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)行為等進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管。要積極探索引入第三方監(jiān)管機(jī)制[4]，由防治管理機(jī)構(gòu)委托第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)投入防治的藥劑、人員、設(shè)備以及噴霧質(zhì)量、防治效果等專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的環(huán)節(jié)，運(yùn)用一定的技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管。第三方監(jiān)管是一種社會(huì)監(jiān)督行為，既可有效緩解防治管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管力量缺乏的問(wèn)題，又能增加防治管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的可信度和透明度。防治管理機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒其它行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，積極培育社會(huì)化的防治監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并探索適應(yīng)防治行業(yè)要求的監(jiān)管制度。

2.2.5借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新監(jiān)管方法

目前，比較成熟的第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方法，是建設(shè)工程領(lǐng)域所運(yùn)用的工程監(jiān)理方法和模式，森防總站已在“互聯(lián)網(wǎng)+飛防質(zhì)量監(jiān)管”試點(diǎn)中借鑒了其中的一些做法。此種方法主要是依據(jù)相關(guān)規(guī)定、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)理服務(wù)合同，對(duì)防治服務(wù)進(jìn)度、防治服務(wù)質(zhì)量、防治服務(wù)效果等進(jìn)行監(jiān)管。主要方式有：審查審核，主要是對(duì)照防治合同和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，采取踏查、抽查相結(jié)合的方式，對(duì)作業(yè)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行符合性評(píng)價(jià)；旁站監(jiān)督，主要是對(duì)防治服務(wù)商投入防治服務(wù)的人員數(shù)量及其從業(yè)資格、設(shè)備及其維保質(zhì)量檢測(cè)證明、藥劑助劑數(shù)量及其質(zhì)量、飛行架次等關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵工序，采取現(xiàn)場(chǎng)記錄等方式，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查核驗(yàn)、登記等；巡視檢查，主要是對(duì)服務(wù)范圍、內(nèi)容、程序、方法、質(zhì)量等進(jìn)行定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)檢查；平行檢驗(yàn)，主要是有效噴幅以及藥劑噴灑質(zhì)量等進(jìn)行量測(cè)、測(cè)定；見證取樣，主要是對(duì)容易存疑的農(nóng)藥等服務(wù)投入品進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取樣、封存、送檢；面積計(jì)量，主要是根據(jù)作業(yè)區(qū)域圖、防治作業(yè)記錄、智能監(jiān)管系統(tǒng)中的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，進(jìn)行面積計(jì)量、核算；效果調(diào)查，主要是在防治作業(yè)前和防治作業(yè)后，按照相關(guān)技術(shù)要求，對(duì)蟲口數(shù)量進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)防治效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。[5]

2.2.6運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，確保監(jiān)管質(zhì)量。

發(fā)揮大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在監(jiān)管中的作用[6]，是目前其它行業(yè)正在試行的普遍做法。森防總站已在探索綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息、通信、視頻、勘測(cè)、傳感等技術(shù)，組成交互平臺(tái)，研制智能監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)飛機(jī)防治的飛行狀態(tài)、作業(yè)軌跡、作業(yè)幅寬、作業(yè)高度、作業(yè)速度、施藥流量、作業(yè)面積等重要參數(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、反饋。兩年的試點(diǎn)實(shí)踐表明，所研制的這套智能監(jiān)管系統(tǒng)，符合當(dāng)前先進(jìn)技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀，符合林業(yè)有害生物防治特點(diǎn)，符合國(guó)家綠色發(fā)展理念和推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”工作要求，對(duì)深化推進(jìn)林業(yè)有害生物社會(huì)化防治工作，提高林業(yè)有害生物防治現(xiàn)代化、規(guī)范化、精準(zhǔn)化水平，進(jìn)一步促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在林業(yè)有害生物防治工作中的推廣應(yīng)用，意義重大，值得在全國(guó)示范推廣。建議將此監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)一步優(yōu)化并按照這一思路，擴(kuò)展研發(fā)地面防治、病蟲情監(jiān)測(cè)的實(shí)時(shí)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管技術(shù)在林業(yè)有害防治監(jiān)管上的全覆蓋。

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作者：高乾奉 單位：合肥市森林病蟲害防治檢疫站