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《中國農村水利水電雜志》2014年第六期

1農民用水戶協會發展若干問題分析

（1）發展農民用水戶協會的動機和定位分析。鑒于越來越嚴峻的水資源短缺形勢，如何解決水資源尤其是農用水資源短缺問題已引起國際社會的極大關注。傳統上解決水資源短缺問題總是求助于工程和技術的手段，而越來越多的研究表明，工程和技術的手段固然十分重要，但水資源管理不善也是導致水資源短缺問題的重要原因之一。發展農民用水戶協會其目的主要是為了減輕國家的財政負擔，提高水資源的利用率和水利工程的運行效率。用水戶參與用水管理，正在成為各國政府采取的提高水資源管理效率的有效措施之一。通過成立農民用水戶協會，可發揮農民用水戶協會在水資源管理中的作用，是提高水資源利用效率的組織保障。（2）發展農民用水戶協會的環境條件分析。①投入和扶持力度。農民用水戶協會是一個非營利性的社會團體，資金來源渠道少，經濟實力非常有限。然而，灌區工程修繕、水費計收及量水設施建設等需要大量資金。這一問題得不到解決，很難提高灌溉效率，也降低了農戶參與的積極性。因此，政府加大補貼和政策傾斜，增加對用水戶協會的投入和政策扶持，可促進協會的良好發展。昆明市西山區對獲得社會團體法人登記證的協會均由水務局下撥1000元的補助資金，用于農民用水戶協會的日常工作開支，有效促進了用水戶協會工作開展。②完善的配套政策法規。經驗表明，當地政府的大力支持是用水戶協會可持續發展的關鍵。農民用水戶協會雖然是在當地民政部門注冊登記的合法社團組織，但在目前的水利管理體制下，如果沒有配套的政策法規，協會的正常運作就會遇到許多困難和行政干預。因此，應建立配套的政策法規，為用水戶協會的發展保駕護航，積極創造有利條件。③利益驅動促發展。農民用水戶協會雖然是非營利的社團組織，但任何一個組織都是在有利可圖的情況下成立并發展的。只有完好的供水設施，才能吸引群眾積極參與組建協會自己去管水，農村大部分供水設施年久失修，老化嚴重，成立協會也沒有經濟能力去維修和改造破損嚴重的供水設施，造成沒有農戶愿組成協會，政府應加大財力整修、改造設施，讓群眾看到可期待的利益，吸引群眾積極自愿地組建協會。昆明市西山區中新社區通過成立農民用水戶協會，完成轄區飲用水改造的工程，新建500立方鋼混水池一座，安裝抽水設備一臺套，并配有主管520m；入戶管道改造，安裝管網42440m、水龍頭3700個，安裝水表1000個，消防栓15套，安裝凈化水飲水處理設備一臺套（50t／h），安裝飲水處理設備部分配件一批，并建設飲水處理設備工作間90m2，受益人口7321人，提高了群眾成立協會的熱情。（3）發展農民用水戶協會的推動模式分析。政策起著導向作用，對農民用水戶協會的產生、生存與發展都十分重要。從2002年《水利工程管理體制改革實施意見》、2005年《關于加強農民用水戶協會建設的意見》到2007年中央1號文件提出“引導農民開展直接受益的農田水利工程建設，推廣農民用水戶參與灌溉管理的有效做法”。中央政策越來越明確地引導、調動農民參與供水管理的積極性和主動性，但是，僅有政策引導是不夠的，還需要各級政府的推動，西山區水務部門結合當地實際，指導各用水戶協會制定《用水戶協會章程》，章程中明確目標任務、會員權利和義務、組織機構、財務管理與審計等具體可操作的措施，在實際運作上給予技術指導，促進用水戶協會的健康、有序發展。

2推進農民用水戶協會發展取得的成效

（1）有效解決了主體“缺失”問題。協會是通過轄區群眾自愿成立的具有法人資格、自負盈虧的群眾性社會團體，是非盈利性的互助合作用水組織，用水戶協會是群眾民主選舉產生的，是群眾自己的組織。推行用水戶參與灌溉管理，實際上是將水利工程所有權、使用權、管理權和用水決策權交給農民自己，讓他們獨立、民主地選用協會領導人，對于灌溉用水和渠系建設與管理中應履行的義務，農戶在協會的主持下民主協商、集體決策，在管理、建設、財務上享有高度的知情權和參與權，實現“自我管理、自我約束、自我服務、自我發展”，調動了農民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性。（2）進一步理順了政府、管理部門與農民三者之間的關系，保證工程發揮效益。農村土地家庭承包經營后，我國的灌區主要是以行政管理為主，投入主要靠國家，管理基本為專職，雖也提倡專管與群眾結合，要求末級渠系由群眾管理，但實際上并無專人負責。這種體制使灌區形成了“等靠要”的積習。協會的成立，明確了政府主管部門、灌區水管單位和農戶的責權利，落實了分級辦水利的原則，拓寬和延伸了工程管理的范圍，把農村水系的所有權和使用權交給協會，協會分解落實到用水戶管理，增強了用水戶的責任感，解決了長期存在的田間工程建管脫節等問題。調動了多方治水管水的積極性，加強了田間工程的建設和維護，保證工程完好率，充分發揮了工程效益。（3）轉變了供水管理方式，提高了水資源的利用率。由于協會參與用水管理，建立透明準確的管理機制，讓群眾喝上放心水。協會通過召開用水戶代表大會和群眾大會，在充分掌握群眾種植計劃和用水計劃的基礎上，由協會將管理計劃落實到戶，群眾互相監督，自覺維護用水秩序，過去的用水混亂、用水浪費的現象得到有效遏制，使用水秩序井然有序，保證了灌溉用水，縮短了灌水周期，促進了節約用水，做到水上源有下家，水到地頭有效益。協會成立后，輸水渠道質量改善，減少了中途輸水的損失。同時，按表收費，浪費水越多，支付水費越高，這樣就增強了農民的節約意識。（4）完善了水費征收機制，減少了中間環節。組建協會前，水費征收有“農戶－小組－居委會－街道辦－區”五級，中間環節多，極易出現層層加碼，層層截留，擠占，挪用水費的情況，造成了農民用水負擔高，水管單位水費收取率低。組建協會之后，嚴格執行透明公開的收費機制，農戶直接把水費交給協會，減少了中間環節。實行用水按表交費的措施，增加了用水引導收繳的透明度，杜絕了亂收費現象，減少了群眾的支出，使群眾用上放心水，繳上了明白錢。在村內建立水費公布欄，水費收取在公布欄內逐項公布，聘請有威望的村民代表對公布事宜進行評議，完善了用水管理的監督體系。協會在社區農戶中，大力宣傳水的商品意識，努力提高廣大用水戶繳費的自覺性，大大地提高了水費的收繳率，水費收繳率達到100％。（5）完善用水管理制度，減少水事糾紛。為加強轄區內水資源的統一規劃、開發利用、保護和管理，切實改善群眾生活、生產條件，促進產業結構調整，在用水高峰期，協會按照管理站的指導，按計劃、有秩序地進行管理，維護了正常的供、配水秩序。協會建立了糾紛調解機制，設有專職人員，負責此項工作，把處理管理糾紛上升到為民辦事、創造和諧生活環境的高度上來認真對待。在處理過程中，堅持依法辦事，做到合情、合理、合法，“一碗水”端平。

3存在的問題

（1）經費投入嚴重不足。用水戶協會是經濟自立的非盈利組織，沒有利潤也就沒有資金積累。農民用水戶協會管理的水利工程大都存在年久失修這一現實問題，每年協會收取的水費有相當大的一部分用于水利設施的維修和養護。有的協會沒有經費渠道，協會成員義務服務，不能充分調動協會人員的積極性，從而不能充分、有效的發揮協會的職能作用。（2）田間工程不配套。由于田間工程不配套，增加了協會工作的難度，同時也影響用水戶參與灌溉管理的積極性。現在大部分地區的農民沒有足夠的經濟能力去投資進行工程改造，工程基礎薄弱直接制約了協會的發展。（3）廣大干部、群眾對協會還沒有一個全面、正確的認識。廣大干部、群眾對協會的概念、作用、內涵了解還不夠全面，還沒有形成一種全力支持和積極參與協會工作的良好氛圍，難以激發群眾投入用水管理的積極性。（4）管理水平較低、觀念落后、人才匱乏。農民用水戶協會的管理人員基本上由村干部兼職，沒有專職人員，協會人員文化程度、法制意識和專業素質普遍偏低，缺乏對協會工作的長遠的打算，一事一議的決策程序不能長期堅持，缺乏以章程為核心的自我管理，自我服務、自我發展的自律機制；缺乏有威信、有號召力、有責任心、有能力、具有無私奉獻精神的帶頭人，阻礙了協會的可持續發展。（5）協會規章不完善，運作不規范。某些用水戶協會規章制度不完善，在建設和運行過程中存在松散性、臨時性和單一性的問題。在以行政村為范圍建立的協會中，許多協會被灌區管理單位辦成了其下設機構，其中還有相當一部分受傳統管理模式的影響，協會與農村組織機構混在一起，與村委會合一，管理人員往往將村務管理工作和協會工作一肩挑，存在村級事務與協會事務不分，這種“體制依賴”使協會缺乏相應的獨立性，直接影響了用水戶協會章程的制定、人事權、日常決策權，內部運行機制、激勵機制、監督機制等方面工作，這種“一套班子、兩塊牌子、兩委會合一”的做法使得協會很難具有獨立運作的能力，限制了協會日常工作的開展和協會職能的發揮，甚至使個別協會流于形式。另外，有部分協會雖然有相應的規章制度，但不按章程辦事，造成協會的不規范，大大削減了協會的職能。

4繼續推進農民用水戶協會發展的對策

（1）繼續推進灌排工程管理體制改革，為農民用水戶協會的組建、發展創造有利條件。應爭取各級有關部門在政策、資金、技術等方面的扶持。繼續加強與發展改革、價格、財政、民政、農業和政策研究等有關部門的溝通協調，分工配合，共同做好農村水利基層群管組織體制改革工作。通過法律確立協會與村委、鄉鎮水利站、上級水管單位的權責關系，避免責、權、利不一致。（2）健全制度，規范管理。在總結本地經驗、學習借鑒外地做法和經驗基礎上，及時出臺地方政策法規，明確農民用水戶協會的性質、任務以及政府有關部門、灌區管理單位等有關各方在水資源管理事務中的責任、權利、義務，為農民用水戶協會的建設提供良好的政策法規環境。采用各種切實可行的辦法為用水戶參與灌溉管理的發展創造條件；為用水戶提供發表見解、表達訴求的場合；與用水戶利益關系密切的重大事務決策、灌排項目規劃、水量調配、水價制訂、水費收繳、工程建設和管理維護等事務，充分聽取農民用水戶協會的意見。建立和完善水權界定和水權交易的法規體系，建立相應的利益補償機制，形成對節水的激勵措施。嚴格按照“誰投資、誰擁有、誰受益”的原則進行水利基礎設施的建設、運行和維護，根據不同類型的工程，可采取“承包”、“租賃”、“股份合作制”和“拍賣”等不同的管理體制。（3）加強農民用水戶協會中骨干力量的培訓，提高其業務技能和綜合素質。加強對協會工作人員培訓教育，建立協會工作人員定期教育培訓機制。利用農閑時節對協會工作人員和廣大用水戶進行培訓，提高協會工作人員的綜合素質。同時，把協會工作人員配備與大學生到村任職相結合，不斷引進高學歷的人才到協會工作，充實協會力量。（4）多方籌措資金，加大資金投入。嚴格按照中央有關政策，深化農業水價改革，促進落實農民用水戶協會的運行管理及工程運行維護經費來源。統籌考慮需要和可能，將灌排設施配套改造逐步納入農村水利工程建設計劃，設立專項經費支持農民用水戶協會能力建設，加快實施農業終端水價，科學測定末級渠系水價，規范末級渠系水費征收、使用、管理機制，合理提取用水戶協會工程管護、設施完善、管理運行等費用，做到計量供水，配水到戶，收費到戶，開票到戶，這部分水費重點用于協會末級渠系管護。（5）夯實基礎，完善設施，為協會發展提供必要的工程保障。通過政府爭取項目投資，發動用水戶投丁投勞，配套末級渠系，積極推廣高新節水技術，為協會管理提供必要的工程保障，顯著提高用水戶協會管理手段。完善量水測水設施和措施，在農渠上修建小型量水堰和標準量水斷面，對暫沒條件修建量水設施的，通過渠道流速等水力要素，按時間確定流量，做到分時到戶，分水到田。加強工程養護管理，促進群眾加大對田間工程的管護、維修。同時，水管單位通過項目資金扶持、以獎代補等形式，在補助工程材料方面給予支持，用水戶協會發動群眾投工投勞，有計劃地對田間末級渠系進行維修養護。（6）加強水行政主管部門的組織領導，發揮業務主管部門的職能作用，加強監督檢查，建立健全目標考核制度，建立“水管部門＋用水戶協會＋用水戶”的管理模式；制定規劃和實施方案，做好信息交流、技術指導、資金補助等方面的服務，及時發現和解決改革中的困難和問題；深入實際，調查研究，總結經驗，發現典型，以點帶面，全面推動農民用水戶協會的健康有序發展。

5結語

組建成立農民用水協會，讓農民參與用水管理，可以有效解決農村小型水利工程建設和管理中所有權不清、責任不明、建管用脫節、經營管理不善、工程老化失修、效益衰減、水費計收環節多等系列問題。還能進一步增強用水戶的節水意識和水商品觀念，降低用水成本，減輕農民負擔，提高水的利用率，保障水利工程的可持續利用，大力促進農村經濟建設，從而實現農民和水管單位的互贏。

作者：張慧楊具瑞單位：昆明理工大學電力工程學院昆明理工大學現代農業工程學院昆明市西山區水務局