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《改革與戰略雜志》2014年第十二期

一、新型城鎮化工業化的內涵與目標解讀

途徑多元化就是因地制宜，從全國各地的實際出發，不搞一刀切。中國東中西部資源稟賦、歷史基礎和發展條件不一樣，不同的發展階段要求不一樣，工業化的發展也應有多種方式。第三，聚集效應和輻射功能強。城鎮化一個最大的特點是具有聚集效應，在增加城鎮數量和適度擴大城鎮規模的同時把城鎮做強。城鎮城市聚集到一定程度，必然向周邊地區和廣大農村地區輻射，帶動郊區和農村一起發展。這是城鎮化的責任與義務。這種意識和視野在一開始規劃時就要具備，否則，搞成孤島式的城鎮，是難以持續發展的。第四，城鎮聯動，城鄉互補。我國有600多座大中小城市和兩萬多個小城鎮，是一個有機梯隊和整體，不能人為分割開來，扶此抑彼。城鄉優勢互補，機會公平，良性互動。市帶縣，縣帶鎮，城鄉一體。決不能犧牲農村來發展城鎮，謀求城鎮化的進步。與當今世界城市化程度相比，中國城鎮化進程艱難而漫長，但進步較快。中國城鎮化水平由1998年的30.04%，到2000年的36.22%，2013年達到53.7%。②從2000年以后，城鎮化率平均每年以一個百分點的速度遞增。中國要全面建設小康社會，就要大幅度提高城鎮化人口比重，逐步縮小工農差別和城鄉差別，地區差別是其中的重要目標之一。城鎮化加快也給環境保護帶來很大的壓力和挑戰。城鄉互補，就是統籌城鎮和農村發展，城鎮和農村雙向給力，形成城鄉互促、城鄉融合發展，在城鄉規劃、基礎設施、產業布局、公共服務、管理體制和市場互聯互通，城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系和發展格局。第五，個性鮮明，有人文品位，宜居宜業。個性鮮明，就是城鎮要有自己的個性。每個地方的地理和歷史文化在大一統的文化背景下，也存在一定的差異。差異就是個性。每個城鎮都應該有自己的個性，發展自己的個性，防止千城一面、鎮鎮雷同的城鎮化，展示出我國城鎮化的多樣性和人文品位文化傳承，突出特色。根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現差異性、多樣性，注重文化保護，強調本地文化在城鎮化中的重要作用，要求在城鎮化的過程中留住鄉愁、歷史印記、文化脈絡、地域風貌和民族特點。不能為城鎮而發展城鎮，發展城鎮目的是為人服務。所以，城鎮一切發展都要圍繞著人而展開，讓城鎮產生良好的為人服務功能，宜居宜業，為促進自由和全面發展服務。第六，“四化”同步，集約發展。“四化”同步，就是工業化、城鎮化、信息化和農業現代化同步發展，信息化和工業化深度融合，工業化和城鎮化良性互動，城鎮化和農業現代化相互協調，“四化”并進、“四化”互促、“四化”共贏。集約發展，就是嚴格限制城鎮數量的增加和城鎮規模的擴大，合理布局，劃定城鎮邊界，提升城鎮建設質量，優化內部結構，走低碳發展、綠色發展、循環發展的路子，建設友好環境、生態文明。就是把生態文明理念全面融入城鎮化進程，尊重自然，順應自然，保護環境，修復生態，保持青山綠水和碧水藍天，不片面追求GDP的增長，強調人與自然和諧相處，實現自然生態的良性循環。圍繞以上的城鎮化內涵與目標要求，我國城鎮化工業化必須走一條低碳環保的可持續發展新路子。

二、新型城鎮化工業化實施碳排放量控制探因

2009年12月聯合國在哥本哈根召開的世界氣候會議上，強調了減少溫室氣體和二氧化碳排放量，實現可持續發展這一全人類的共同責任。中國作為發展中國家在大會上提出到2020年實現二氧化碳排放量減少45%，是與會國家中提出最大幅度減排目標的國家。這表明中國政府和中國人民有決心和信心，在保護地球承擔更多更大責任。也表明中國工業化今后要走新型的生態工業化的道路，對現行傳統粗放型經濟增長方式實現一個根本性的轉變。實現減排目標，就要對二氧化碳等排污源實行總量控制，維持在與可持續發展相適應的水平上。為什么要實行二氧化碳等排放量的總量控制？這是全球面臨的環境污染形勢所決定的。第一，減少二氧化碳的碳排放，以減緩全球氣候變暖，成為全人類的共識。自20世紀80年代以來，國際學者開始關注地球溫室效應和全球氣候變暖問題，1997年全國主要發達國家和部分發展中國家，在日本簽訂了《京都議定書》，世界各國開始重視經濟發展與環境保護問題。自第一次工業革命至今的幾百年來，工業化城市化浪潮席卷全球，歐美工業革命帶來的生態破壞和環境污染問題造成負效應，正在日益凸顯和釋放，導致南北極的冰川溶化，海平面上升，極地生物減少和消亡。人類從來沒有像今天這樣關注環境污染和氣候的變暖問題。進入21世紀以來，我們只有一個地球，共同愛護地球家園、保護地球生態環境成為全人類的共識。我國政府反復強調發展低碳經濟，實行經濟發展方式轉變。第二，我國實行新型工業化城市化型的需要。中國的工業化城市化已經滯后于歐美國家，也滯后于一些亞洲的國家和地區。中國實現工業化城市化是必然的歷史性的選擇。但中國不能走西方工業化過程的先污染后治理的老路。當今的全球氣候變暖，北極冰川溶化、冰層變薄，企鵝大規模遷移，海水上漲，海平面下降，陸地“溫室效應”，城市的“熱島效應”等，就是西方幾百年來工業革命積累下來的生態環境問題。前車之鑒，中國正在進行著人口城市化工業化的進程。一定要走出一條經濟發展與生態環境協調的可持續發展道路。我國對生態問題的認識也隨著工業化城市化的進程而不斷加深。二氧化碳帶來環境的污染和氣候變暖的趨勢，使我們意識到要減少二氧化碳的排放，要轉變經濟發展方式，不僅能實現我國經濟社會的可持續發展，也為改善全球氣候做出貢獻。第三，發展低碳經濟和改善生態環境，要通過碳排放總量控制來實現。我國工業化的任務遠未完成，要實現和繼續推進工業化又要減少環境污染，就需要通過排污權的市場化改革，實行環境產權創設和排污權市化流轉。盡管環境產權的創設和排污權市場化的改革實施，對政府企業和社會都是一個全新的課題，面臨著許多復雜的矛盾和問題需要解決。然而，要發展低碳經濟，實現經濟增長方式的根本轉變，就不能不探索和解決這些問題。第四，保護環境、保持生態要全社會通力合作。保護環境、保護生態，實現經濟發展方式轉變是全人類的責任，與每個國家、地區、企業和個人息息相關，是每個國家和地區的政府、企業、團體、個人和社會的共同責任。實現經濟發展方式和企業生產增長方式的轉變需要政府、社會、企業、團體和個人等各方面的共同的通力合作。我國提出的發展低碳經濟，就是通過減少二氧化碳污染源的排放來達到改善環境的目的。

三、圍繞新型城鎮化工業化目標實施碳排放等排污總量控制與排污權流轉

鑒于改善我國生態環境和實現可持續發展的需要，實現排污總量控制與排污權的流轉，就是必然的選擇。應在推進排污權市場化改革的同時，合理分配排污權和嚴格實行總量控制，③讓排污權實行市場化的流轉，鼓勵越來越多的企業實行自行治理，從源頭和總量上減少污染物的排放。首先，轉變環境保護與治理觀念。樹立以防為主，源頭治理的觀念。從源頭防，在生產經營活動的全過程中治理，把污染源消除在源頭和生產經營活動的過程中。實現從末端治理轉向源頭和過程治理。只有堅持以防為主，防治結合，在源頭和全過程監控治理，才能把污染消滅在源頭和過程中，把污染減少到最低限度。以防為主就要減少污染源的產生，減少“三廢”的排放，實行廢物資源化和資源的循環利用，達到廢物減量化的目的。我國目前的資源損耗率較高，而對廢物的資源利用率較低。如果降低資源消耗率，提高對廢物的資源化的利用水平，不但可以減少排污排廢還可以節約資源，特別是可以減少對不可再生資源的依賴和消耗，減慢資源消耗的速度，保障子孫后代對資源的可持續利用。其次，促進企業排污的外部性內在化。之所以環境污染日益加劇，就是企業碳排放的污染長期未能解決，且有日益嚴重之勢，而得不到遏制。重要原因之一是涉及環境產權界定的企業排污權的外部性問題長期被忽視。傳統的環境保護條例和規制對排污企業實行象征性收取排污費制度，無助于企業排污的自我約束，反而助長了排污企業對環境產權的濫用和無限制擴張。形成排污權負的外部性泛濫，使許多企業多排污而少付費或不付費，使得這些排污企業為了實行超常發展和取得超額利潤而把排污的治理成本轉嫁給政府和社會來承擔。要推進企業排污的外部性內在化，通過排污權的核定和分配，對超出排污定量的企業實行加倍收費，以實現排污權的外部性內在化，即實現誰排污誰付治理費，實現對環境污染治理成本的排污者自付的約束力和約束機制。第三，合理分配排污權，適當照顧欠發地區。在碳排放等排污權的地區分配時，既要根據經濟總量規模來確定和分配各地的排污權總額，同時又要考慮到欠發達地區的經濟需要和財政困難，在排污總量分配時，要適當向欠發達地區傾斜。就是說，排污總量分配要照顧到欠發達地區經濟發展的需要，適當提高給欠發達地區排污權比例指標，以支持和促進欠發達地區經濟社會均衡發展。尤其是對民族地區要相應增加排污權總額比例，降低排污權價格和適當的財政補貼，以實現各地經濟均衡發展與各民族經濟共同繁榮。第四，建立排污權交易市場，促進排污權流轉。要實行碳排放等排污權總量控制與排污權的流轉制度，讓經過自行治理而不需要排污的企業把排污權指標通過交易所轉讓出去，同時也讓需要增加產量而又缺少自行治理技術的企業通過交易所購買排污權。實行總量控制，在生產增長較快，而排污權總量又不夠時，可以向其他地區購買排污權。排污權購買以企業購買為主，這樣排污權在不同企業之間流轉，而排污權總量不變。交易所的設立，讓更多企業通過采用先進環保技術實行自行治理把污染源治理在企業內部，從而節約和減少排污，進而把排污權轉讓出去。第五，增加政府在培育排污權市場中的監管職能。目前，我國除沿海地區個別城市建立碳排放的排污權交易所外，尚未建立統一的排污權市場，即便個別地方設立了交易機構，也尚未進行規范有序的排污權交易活動，碳排放等排污權交易的相關市場不配套，建立統一的規范有序的排污交易市場還需做艱巨的工作，還有相當長的路要走。碳排放等排污權市場化流轉，需要加強排污權交易制度建設、規范和管理。在碳排放等排污權交易市場中，對排污權交易主體有效性的確認，主體間的協調以及市場的宏觀調控都需要發揮政府職能的作用。我國從總體上的觀念、制度設計，到具體的業務操作規程都很不完善，在這種情況下更要強調建立強有力的政府監管體系。在碳排放等排污權交易制度下，政府職能應轉到排污權的科學規劃、公平合理分配和排污權市場交易制度法規建設及監督管理、公共服務和宏觀調控上來，為碳排放等排污權市場交易活動行使其規范、監督管理和協調的功能。

作者：潘義勇單位：廣東省社會科學院