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《黑龍江社會科學雜志》2014年第三期

一、中國現行社會保障體制存在的問題

“2011年城鄉居民已有13．2億納入基本醫療保險，有7．48億人納入基本養老保險，有1．8億老年人按月領取養老金。城鄉居民最低生活保障制度也實現了全覆蓋，2011年有8143萬人得到低保幫助。”［1］從目前來看，中國社會保障體系主要包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和個人儲蓄積累保障等內容，歸結為由國家財政支持的社會保障項目(社會救濟、社會優撫、社會福利、社區服務等)、由國家法律強制規定的保險項目(養老、醫療、工傷、失業、生育等)，以及個人自愿參加的商業保險等三大塊，中國社會保障的主管行政部門是民政部，除民政部之外，人力資源和社會保障部、衛生與計劃生育委員會等部門也承擔著一定的社會保障職能。我們必須承認，現行社會保障體制對中國經濟發展以及社會穩定起到了非常重要的積極作用。但我們不否認，其中仍然在一些關鍵性問題上存在缺陷，這也是民盟中央提出“大社保部”動議的初衷所在。

1．社保相關部門分割，缺乏相互協調的行政管理體制總結起來，對中國社保體制方面存在的最關鍵問題就是社保管理體制總體處于分割狀態，中央各部門、各地區缺乏必要的協調，各行其是。這里面的協調機制，包括了部委之間的關系、部委與地方之間的關系，也包括部委內部上下層級之間的關系，其中最關鍵的還是中央部委之間的權力配置。除了前面提到過的民政部、人社部和衛生與計劃生育委員會之外，包括教育部、住建部以及行政部門之外的工會、殘聯等群眾組織都擁有一定的社會保障行政權。政出多門的現象在當前仍然表現得非常突出。

2．頂層設計操作性不強，社保部門職能設計不清晰由于各部門不能實現統一、協調化管理，在社會制度構建過程中缺乏科學化、規范化、執行性強的頂層設計，社保職能設計缺乏科學。如醫療保障方面由人社部、衛生部分割管理;社會救助方面雖然是以民政部為主體，但政府的救助資源卻被衛生部、教育部、住建部乃至工會、殘聯等部門分割;養老保險方面，目前職工養老保險與農村居民養老保險在人社部分別由不同機構管理。這樣的管理體制造成了管理混亂、效率低下以及社會福利分配不公平等等現象的發生。與之相對應，頂層設計的無序也造成了中央和地方權力配置的混亂，在職責范圍不清的情況下，下級無法獨立開展工作，更多地依賴于上級的政策指導。這些都與中央層面的社會保障管理體制混亂有著密切的聯系，這也是關于社保體制進一步整合的內在動力。

3．缺乏科學的社會保障制度設計和操作性強的技術方案鄭功成認為，中國社會保障制度改革成敗的三個因素是:“社會保障的目標定位、制度設計與技術方案。”［2］中國在經歷社會發展轉型的深刻思考，對于全民社會保障的目標定位愈來愈清晰，因此關鍵就是制度設計與執行的問題，到底是合理設計新型制度或者修正原有制度、是一元的制度安排還是多元化的制度安排、是政府包辦還是個人負責的制度安排抑或各方合理分擔責任的制度安排?另外，“中國社會保障制度運行中的技術方案的確定，重要的不在于創新，而在于理性選擇;選擇方案時，重要的不是方案是否先進，而在于能否適應中國自己的制度設計和是否具備相應的環境條件。”［2］只有在現行社會保障制度安排設計中必須充分、明確、肯定地回答這些問題，才能使得目標定位與頂層設計得以落到實處，否則就是空談。

二、西方國家的社會保障部門設置及啟示

1．西方國家的社會保障部門設置與分工“艾斯平•安德森根據去商品化程度與社會階層化程度將歐美福利體制分成三種類型:自由主義福利體制、保守主義福利體制和社會民主主義福利體制，在社會保障制度上，這三種類型分別對應了社會保障的北美模式、歐洲大陸模式和北歐模式。”［3］第一，英國———現代社會福利體制的“始作俑者”。1988年之前，英國衛生與社會安全部主管全國社會保障、衛生及社會服務、殘障、老人及兒童福利等工作。1988年之后，英國政府將衛生與社會安全部進行拆分，組成新的衛生部和社會保障部，這一體制沿用到今天，社會保障部掌管社會保險及衛生救助，衛生部掌管保健、衛生及醫療服務，此外，政府之外的專業人員部門也在這一體制中發揮重要作用。第二，美國———自由主義福利代表國家。作為聯邦制國家，美國的社會保障體制存在于聯邦政府和地方政府之中。其中，聯邦政府的主要社會保障部門是衛生與公共服務部，也被稱作健康及人類服務部或美國衛生部。從歷史沿革看，美國的教育、衛生和社會福利職能經歷過若干次整合和拆分，現體制是1979年卡特總統簽署教育組織部法案，將教育部門完全分離之后形成的結果。衛生與公共服務部從形態上具備了“大社保部”的一些特質，下設社會安全、人群發展、公共衛生及人權等部門，負責社會保險、社會救助、保健醫療及福利服務等業務領域，基本涵蓋了現代社會保障的主要功能。除此之外，勞工部、住宅暨都市發展部、社區服務局等部門，也承擔了一定數量的社會保障功能。第三，德國———保險型社會保障國家。俾斯麥政府時期所制定的“保險三法”，為德國社會保障制度的建立奠定了堅實的基礎，也為以社會保險為核心的現代社會保障制度在各國的開展開創了局面。德國是在二戰之后經濟恢復的過程中逐漸重建了社會保障制度，到19世紀70年代得到其發展高峰，現行德國社會保障制度是以社會保險為主，能夠占到80%以上的社保開支。同時社保機構多元化，社保的承保者既有聯邦、州和地方政府，同時還有各種社會保險、慈善福利機構以及私人保險機構。另外，德國社保管理高度自治，除失業保險由聯邦勞工局承擔外，其他社會保險經辦機構均實現自治，政府的作用主要是對其引導和管理，為社保實施營造良好的外部環境。第四，瑞典———現代福利國家的櫥窗。作為福利國家的典型代表，瑞典的社會福利范圍非常廣泛，包括了保險、醫療、社會福利服務、社會保障、住宅、教育、雇傭、法律救助等等范疇。與前述國家最大的區別是社會福利幾乎等同于國家職能的全部，因此中央政府的多個部門，如社會福利服務部、社會問題部、教育部、勞動部、住宅部、地方政府部以及其他中央各部門所轄的業務單位都在承擔著廣義上的社會保障職能，并不存在著一個相對主要的社會保障部門。第五，日本———具有多種特性的福利國家代表。在艾斯平•安德森三分法提出之后建立起來的日本社會福利體制，具有不同于這主要三種形式的特征，而在社會保障部門的設置上，日本中央政府中主管社會福利事務的機構是厚生勞動省，主要職責包括國民健康、醫療保險、醫療服務提供、藥品和食品安全、社會保險和社會保障、勞動就業、弱勢群體社會救助等，但厚生勞動省并非唯一的社會保障部門，像總務省、文部科學省、法務省等部門都承擔了一定的社會保障功能。

2．對中國社會保障體制改革的借鑒從以上分析我們可以看到，“市場經濟國家在社會保障方面的政府機構設置是很不一樣的。這些差別實際上都與這個國家的歷史傳統和現實需要密切相關。從某種意義上說，可能并不存在或不能抽象出一個‘最佳的’或者是‘科學的’政府機構設置模式”［4］。第一，社會保障職權的集中化趨勢。從以上分析可以看出，大部制并非社會保障體制改革必然追求的一個結果，一些國家在大部制改革中進行了部門整合，如日本在2001年改革中將原來實力雄厚并且管轄職能豐富的厚生省與勞動省合并，組成厚生勞動省;但也有基于職能的進一步明晰而進行拆分的改革，如英國、美國的大部制改革，社會保障的主要負責機構都是一分為二的。因此，雖然在總體上呈現社會行政職權集中的趨勢，但是并沒有國家刻意追求將社會保障職能完全置于一個獨立的部門之內進行管理。這種保障職權的集中是指在管理體制上不能政出多門、多頭管理，要更重視社會保障部門功能的整合與結構的合理性，如美國衛生與公共服務部，下設福利署、公共衛生服務署、社會安全署、職業重建署、食品及藥物署等機構，對部門內設機構進行規范化管理和職能細分，并同各州縣及城市的社會保障機構建立密切的合作關系。第二，社保部門設置與改革的法制化。在前面介紹的國家里，在社會保障部門設置和改革過程中，突出的表現就是社會立法先行的建設思路。可以說，西方大多數國家的社會保障發展史實際上就是一部社會立法的歷史。在社會行政體制構建過程中，法制先行的建構思路一方面保證了社會行政部門建構的有序性;另一方面也避免了朝令夕改的狀況，使改革結果具有很強的穩定性。回顧近30年來的中國社保改革與制度建設，立法滯后、部門分割與相關政策的不協調是事實，它直接關系著社會保障制度的建設以及社會保障與相關政策的沖突，進而嚴重影響綜合效能的實現。第三，社會福利機構的多元化發展。目前，絕大多數國家實行的都是國家主導的社會保障模式，社會福利經費多數由國庫支付，因此公共部門承擔著提供社會福利的主要角色。但這并不意味著政府在社會福利供給中居于壟斷地位。隨著社會組織的發展，多元化的社會福利供給機制初步形成。政府部門除了要完成自身職能之外，還要注意建立完善的第三方購買市場，實現管理和服務職能的合理化分配，同時還要對民間組織進行有效的溝通和協作，因此在社會保障部門的內部機構中，必須要建立專門的溝通協調機制。

三、組建“大社保部”的路徑分析

1．整合行政管理體制、明晰權責體系是“大社保部”實現的前提民盟中央報告提出:“先由國務院設立常態化的社會保障統籌設計或咨詢委員會，然后進一步籌劃設置更為集中的大社會保障部，在此基礎上合理劃分中央和地方在社保事務中的權力與職能，形成雙向的信息交流、權力制約和運行監督機制。”筆者認為，這樣一個改革路徑選擇仍然是建立在傳統行政改革的思維基礎之上，至少在改革思路上并不符合大部制改革的模式選擇。按照近年來各國大部制改革的經驗，作為一個體系的大部制應該有一個具有決策權的結構內核，從而將綜合性的政府部門和專門化的執行機構整合為一體。民盟報告提出的社會保障統籌設計咨詢委員會可以被看做是這樣的一個核心部分，但是其組織使命的最終歸屬卻界定為國家社保決策的顧問，作為核心卻并不具備制度上的決策權，這種先天性的缺憾不是哪一級領導負責牽頭就可以解決的問題。進一步說，即使這個委員會擁有足夠的權力，其先天性的缺陷也使其不足以肩負“大社保部”構建的使命。“中國目前提出構建以增強公平性、適應流動性、保證可持續性，覆蓋城鄉居民的社會保障體系，同時提出實現基本保險城鄉統籌和一體化管理的目標。但目前城市居民醫療保險由人社部主管，農村新型合作醫療由衛生部主管的制度分設、管理分割、資源分散體制嚴重阻礙了上述目標的實現。”［1］因此，必須整合行政管理體制，明確其權力體系和職責關系，才是能夠實現大部制改革的關鍵。縱觀各國大部制改革，成功的部門整合一般有兩種方式，其一是以某一個實權部門作為架構基礎，將其他部門中類似功能整合進其職權范圍;其二是直接將兩個或兩個以上職能相近的部門進行合并。第一種構建模式對中國來說并不具有實質的參考意義，因為成立一個單獨的實權部門重新理順權責關系，并不具有現實可行性，其結果很可能是國務院下屬再多一個類似的咨詢委員會而已。至于第二種構建模式即將現在的人力資源和社會保障部與民政部進行整合，將與社會保障無關的行政區劃調整審批職能劃歸發改委，形成完全圍繞社會保障職能的“大社保部”。從歷史經驗來看，這樣的改革方式是比較常見的，而且過程也相對較為簡單。這兩個部門的合并，在內設部門的整合上效果會強于當年的人事部和勞動與社會保障部的合并。但是問題在于，人社部是剛剛組建的機構，其內部職能整合，尤其是在地方層面，并未根本完成，而過去二十年機構改革從未觸及的民政部，其組織自身問題并未凸顯，因此推動改革的動力與組織內部阻礙改革的阻力相比并未形成優勢，因此，二部合并組成社會工作部的想法在這一輪次的大部制改革中被證明還僅僅是停留在傳言階段而已。由此可見，這些都是在推行“大社保部”過程中的艱難阻力，是需要首先解決的關鍵問題。

2．“大社保部”設想的具體實現路徑以此看來，“大社保部”的構想確實并不具備現實實現的基礎，但這并不意味著建設“大社保體系”是一條錯誤的道路。“在堅持走漸進穩妥的大部制改革之路面前，顯然人們已經形成共識”［5］。中國漸進性行政改革路徑和頂層設計的主導方針決定了在大的社會管理領域中進行大部制建設的總體思路并不會改變，但是方式上會接近于英國大部制改革時的“切香腸式”改革，即機構改革如同切香腸一樣一段段地進行，機構數量逐漸地減少。目前來看，“大社保部”的構建思路應該如下:首先，通過立法的方式明確中國社會保障的職責所在，以此為依據理清現有體制下這些職能在中央機構中的分布，并明確哪些設置是不合理的。其次，作為最核心的社會行政機構，要確定人社部和民政部在大社保體系中的主次關系。從現在來看人社部在社保管理的主要地位是基本可以明確的，然后通過微調的方式整合兩者重合的職能，比如前面說過的退伍軍人的安置，就可以從民政部轉移到人社部，這樣一方面完成了功能的整合，另一方面也通過這種方式削弱民政部的實力，打破兩者之間的均勢。再次，通過類似的方式，把分布于多個部門的同一項社會保障職能，比如前面說過的醫療保險、養老保險等，這個過程只要完成這項功能本身的完整統一，并不一定要以人社部作為組織載體，但是必須要完成從中央到地方的全方位整合。最后，經過前面幾個步驟的改革，建設“大社保部”的阻力一步步被削弱，這時可以進行重新的評估，如果現有體制已經形成相對理想的大社保體系，那么改革完成，如果依然存在阻礙大社保體系形成的壁壘，就可以通過部門合并的方式組建統一的社會保障管理行政部門，完成“大社保部”的構想。“大部制能否產生其應有的效能———既能有利于整合資源高效決策，又有利于高效執行，取決于其權力結構配置。”［6］因此，“大社保部”構想最終的中心并不在于機構的整合，而是在這個過程中的權力重組，如果解決不了這一內在問題而單純去改組機構，大部制改革追求的目標肯定是無法實現的。

作者：蘇光劉韜單位：黑龍江工程學院人文與社會科學系東北農業大學文法學院黑龍江大學政府管理學院