生態(tài)文明制度體系探究范文
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《理論月刊雜志》2015年第二期
1.1生態(tài)文明制度體系的理想化要求是門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴密、內(nèi)在協(xié)調(diào)門類齊全首先是指在生態(tài)文明制度體系中，以憲法為統(tǒng)帥，調(diào)整不同生態(tài)社會關系的一些最基本的法律部門應該具備，不能有缺漏；其次是指與法律相配套的紀律、行業(yè)規(guī)則要齊全。結(jié)構(gòu)嚴密是指生態(tài)文明制度體系不僅在總體上要有一個嚴密的結(jié)構(gòu)，而且在涉及各個具體領域和具體環(huán)節(jié)的行為規(guī)范內(nèi)部也要形成一個從基本法律規(guī)范到與之相配套的一系列法規(guī)，實施細則、辦法等嚴密的結(jié)構(gòu)；內(nèi)部協(xié)調(diào)是指在生態(tài)文明制度體系中，一切行為規(guī)范都要服從憲法和法律的相關規(guī)定并與其保持協(xié)調(diào)一致，也包括制度體系中的程序性規(guī)則與實體性規(guī)則、強制性規(guī)則與非強制性規(guī)則等行為規(guī)范相互協(xié)調(diào)等。盡管這是一種理想化的狀態(tài)，但是它體現(xiàn)了一個制度體系應有的整體特征。
1.2生態(tài)文明制度體系是客觀法則和主觀屬性的有機統(tǒng)一從最終意義上講，制度體系是經(jīng)濟關系的反映，它必須適應于總的經(jīng)濟狀況，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不斷豐富、完善、創(chuàng)新。盡管生態(tài)文明制度體系的形成也是由客觀經(jīng)濟規(guī)律和經(jīng)濟關系決定的，但從生態(tài)文明制度體系的建設過程來講，它又離不開人的意志、主觀能動性、意識形態(tài)、文化傳統(tǒng)的作用，它是客觀法則和主觀屬性的有機統(tǒng)一。尤其是中國處于并將長期處于社會主義初級階段，整個國家還處于體制改革和社會轉(zhuǎn)型時期，社會主義制度還需要不斷自我完善和發(fā)展，這就決定了中國生態(tài)文明制度體系必然跟其他制度體系一樣具有穩(wěn)定性與變動性、階段性與連續(xù)性、現(xiàn)實性與前瞻性相統(tǒng)一的特點，這一體系也必然是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，必然隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和法治國家的建設不斷發(fā)展完善。
2生態(tài)文明制度體系的基本構(gòu)成
建設生態(tài)文明制度體系，就是把為數(shù)眾多、內(nèi)容不同、形式各異的各種生態(tài)文明行文規(guī)范根據(jù)一定的標準進行科學分類，并按照一定原則，將這些行為規(guī)范組織成一個和諧的統(tǒng)一整體。正確劃分生態(tài)文明行為規(guī)范的種類及其所屬的層次，形成生態(tài)文明制度體系的科學結(jié)構(gòu)，是建立生態(tài)文明制度體系的重要問題。根據(jù)生態(tài)文明行為規(guī)范調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，以及行為規(guī)范的效力等級可以將生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成分為橫向構(gòu)成和縱向構(gòu)成。
2.1生態(tài)文明制度體系的橫向構(gòu)成根據(jù)調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將生態(tài)文明制度體系劃分為源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、環(huán)境治理和生態(tài)修復制度等四個主要組成部分。［2］
2.1.1源頭保護制度包括國土空間開發(fā)保護制度、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。國土空間開發(fā)保護制度，即加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城市化格局；嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制；建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧粚ο拗崎_發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；以生態(tài)、自然、環(huán)境資源等要素為主要指標依據(jù)，劃定并嚴守生態(tài)紅線。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。
2.1.2損害賠償制度則包括資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度。資源有償使用制度，即加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)的行業(yè)和領域。生態(tài)補償制度，即穩(wěn)定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴重污染和地下水嚴重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。環(huán)境損害賠償制度，即對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。明確界定環(huán)境損害賠償?shù)脑瓌t及范圍、環(huán)境損害賠償責任人和權(quán)利人、賠償資金來源、賠償數(shù)額的評估、賠償程序等，增強其可操作性。
2.1.3責任追究制度則包括生態(tài)文明考核評價制度和生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度。生態(tài)文明考核評價制度，即健全生態(tài)文明考核評價體系，將生態(tài)文明建設狀況納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系和地方政府政績考核體系，構(gòu)建政府內(nèi)部考核與公眾評議、社會組織和專家評價相結(jié)合的評價機制。生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度，即探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計；建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。
2.1.4環(huán)境治理和生態(tài)修復制度包括生態(tài)環(huán)境治理制度和生態(tài)修復制度。生態(tài)環(huán)境治理制度是指建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度；完善集體林權(quán)制度；健全舉報制度；完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。生態(tài)修復制度是指建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復制度；完善生態(tài)修復立法，實施生態(tài)修復保證金制度，加大政府生態(tài)修復治理資金投入力度，探索邊開采資源、邊修復生態(tài)的新模式。
2.2生態(tài)文明制度體系的縱向構(gòu)成
根據(jù)生態(tài)文明制度規(guī)范效力等級的不同，可以將生態(tài)文明制度體系劃分為以下幾個組成部分。
2.2.1憲法中關于生態(tài)文明的規(guī)定是生態(tài)文明制度體系的統(tǒng)帥。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。憲法中關于生態(tài)文明的規(guī)定在生態(tài)文明制度體系中處于最高的位階，具有最高的法律效力，其他一切關于生態(tài)文明建設的制度都是由它派生。盡管我國現(xiàn)行憲法已經(jīng)明確規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”［3］但是，憲法中并沒有明確規(guī)定生態(tài)文明建設的法律地位，這一方面使得生態(tài)文明建設缺乏憲法依據(jù)，其相關制度體系建設也缺乏憲法統(tǒng)帥；另一方面這與中共十八大作出的推進中國特色社會主義事業(yè)“經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設”［4］五位一體的格局不相符。因此，應該在憲法中增加關于生態(tài)文明保護的原則性規(guī)定。
2．2.2全國人大及其常委會制定的涉及生態(tài)文明建設的法律是生態(tài)文明制度體系的主干。涉及生態(tài)文明建設的法律是國家生態(tài)文明建設方面的重要的基本的法律制度，構(gòu)成了生態(tài)文明制度體系的主干，也為相關行政法規(guī)和地方性法規(guī)的制定提供了重要依據(jù)。它由生態(tài)基本法、生態(tài)保護單行法和其他法律中的生態(tài)保護法律規(guī)范組成。目前，我國法律體系中缺乏一部能夠體現(xiàn)綜合生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)文明基本法，涉及生態(tài)保護的單行法（包括綜合管理性的生態(tài)保護單行法、污染防治單行法、自然資源保護單行法等）也有待進一步完善。同時，隨著生態(tài)文明建設的不斷推進，散見于民法、刑法、行政法、經(jīng)濟法、勞動法、訴訟法等部門法中有關生態(tài)保護的法律規(guī)范也有待進一步加強，以便從不同的角度對涉及生態(tài)保護的社會關系進行調(diào)整，豐富生態(tài)保護法律法規(guī)的懲治與救濟內(nèi)涵。
2.2.3國務院制定的生態(tài)文明行政法規(guī)是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。生態(tài)保護行政法規(guī)是由國務院制定頒布的，涉及生態(tài)保護的，效力低于憲法和法律的規(guī)范性法律文件。包括對全國人大及其常委會頒布的法律制定的實施細則、實施條例，以及對還沒有納入全國人大常委會立法規(guī)劃或立法暫時還不成熟但又亟需予以規(guī)范的先行制定的管理規(guī)范。往往一部新的生態(tài)保護單行法出臺，就會有數(shù)量更多的行政法規(guī)配套出臺。國務院制定的數(shù)量巨大的生態(tài)行政法規(guī)，在推進生態(tài)文明建設方面發(fā)揮了重要作用。但生態(tài)保護行政法規(guī)最重要的就是要相互協(xié)調(diào)一致，而不能相互矛盾、重復，今后在這方面還需要加大力度。
2.2.4地方性法規(guī)中關于生態(tài)文明建設的規(guī)定是生態(tài)文明制度體系的又一重要組成部分。各個省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會有權(quán)制定地方性生態(tài)保護法規(guī)。這些法規(guī)對保證憲法、法律和行政法規(guī)中關于生態(tài)文明建設的規(guī)定在本行政區(qū)域內(nèi)的有效實施發(fā)揮了重要作用。但地方性生態(tài)保護法規(guī)數(shù)量非常多，大多數(shù)是針對全國性法律法規(guī)的實施辦法，內(nèi)容和法律法規(guī)重復較多，結(jié)合當?shù)貙嶋H的針對性規(guī)定較少，地方特色不突出，操作性也不強，在實踐中有待進一步改進。
2.2.5其它相關政策、紀律、行業(yè)內(nèi)部規(guī)則中有關生態(tài)文明建設的規(guī)定是生態(tài)文明制度體系的重要補充。盡管這些規(guī)定不像法律法規(guī)一樣具有普遍的強制約束力，但它們可以對法律規(guī)定起到重要的補充作用，待這些規(guī)定成熟之后也可以上升為法律法規(guī)。
3加強生態(tài)文明制度體系建設的重要意義
3.1加強生態(tài)文明制度體系建設有助于從根本上保障生態(tài)文明生態(tài)文明建設的最終目標是處理好經(jīng)濟社會發(fā)展過程中人與自然的關系，在這一關系中，人始終居于主導地位，因此，處理好這一關系的關鍵因素在于規(guī)范人的行為。實踐證明，通過制度來規(guī)范人的行為是最行之有效的措施。加強生態(tài)文明制度體系建設一方面可以將生態(tài)文明理念制度化，并通過一定的獎懲措施將其轉(zhuǎn)化為社會實踐，落實到具體的行動中；另一方面也可以為生態(tài)文明建設提供規(guī)范和監(jiān)督、約束力量，從而通過約束個體行為，達到維護全社會的整體利益和長遠利益的目的。此外，加強生態(tài)文明制度體系建設可以充分發(fā)揮生態(tài)文明制度的整體功效，通過各有分工、互不沖突又相互聯(lián)系的各項制度的協(xié)調(diào)配合，才能實現(xiàn)制度實行的最佳效果。制度建設是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的問題，沒有制度體系的制定、執(zhí)行和完善，就沒有生態(tài)文明建設實踐的發(fā)展和完成。
3.2加強生態(tài)文明制度體系建設有助于保證生態(tài)文明建設的整體發(fā)展方向生態(tài)文明制度體系具有整體性特征，這就為全面審視生態(tài)文明建設的方方面面提供了前提和基礎。通過“頂層設計”和規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮制度體系中的各個因素，可以使生態(tài)文明建設的目標、任務、措施更加合理和完善。通過反思生態(tài)文明制度體系建設中存在的各種問題，可以為生態(tài)文明建設道路、目標及手段、方法的選擇提供有益的參考。通過科學的制度設計，構(gòu)筑完備的生態(tài)文明制度體系可以為生態(tài)文明建設提供一條高效、正常的運行軌道，確保生態(tài)文明建設朝著正確的方向發(fā)展。馬克思主義告訴我們，加強生態(tài)文明制度體系建設的過程就是充分發(fā)揮人的主觀能動性的過程，只有通過自覺、能動地認識和把握生態(tài)文明建設的規(guī)律，才能更加有效地推進生態(tài)文明建設向前發(fā)展。
3.3加強生態(tài)文明制度體系建設能夠解決生態(tài)文明建設“有法可依”的問題生態(tài)文明制度體系包括涉及生態(tài)文明建設的各種法律、法規(guī)、章程、紀律等行為規(guī)范，是人們行動的準則和依據(jù)。它會明確告訴人們哪些行為可以做，哪些行為必須做，哪些行為不能做，哪些行為能夠帶來肯定性的法律后果，哪些行為能夠帶來否定性的法律后果。通過這些規(guī)定，我們既可以約束自己的行為，也可以評價他人的行為，還可以預測任何一個行為的法律后果。生態(tài)文明制度體系也是一個包括了目標體系、行為規(guī)則、考核辦法、獎懲機制等在內(nèi)的所有制度總和，它為生態(tài)文明建設提供了具體的行動標準，從而解決了生態(tài)文明建設“有法可依”的問題。從中共十八屆三中全會確定的總目標來看，解決這一問題也是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。
作者：杜艷艷董貴成單位：中國石油大學人文社會科學學院
