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摘要：新時代中國特色社會主義思想以推進國家治理現代化為總目標，善治則是國家治理的基本價值規范。準確把握善治的含義，應該遵循在“四重關系語境”中對國家治理的具體闡釋。面對錯綜復雜的矛盾，要在法治與德治相結合的路徑上完善和發展協商民主，以文化滋養協商治理，彰顯中國特色的國家治理的善治特征，將協商治理控制在“可治理—可協商”的框架內，構建國家治理與完善協商民主相耦合的機制，推進黨的群眾路線與完善協商民主的有效互動，實現“硬法”與“軟法”相結合的協商民主。

關鍵詞：國家治理；善治；協商治理；協商

的十八屆三中全會提出國家治理這一基本命題，之后的十八屆四中全會提出善治的基本思想。由此，國家治理與善治的關系成為學界關注的熱點。從學術研究的價值取向看，將善治作為推進國家治理的規范路徑具有合意的正當性。因此，必須全面理解善治理念及其在本土化語境的適用性和契合性。這是因為，如果在治理能力、治理績效、民主、法治、公共倫理精神等某一領域來理解善治，就會出現將優先制定善治的價值規范再嵌入國家治理中的曲解和誤解。更為甚者，個別學者以西方學術流派的善治或國際組織的善治標準解釋中國國家治理的規范。本文以新時代中國特色社會主義思想為基底，在治國理政戰略上全面把握國家治理的確切內涵，從國家治理本身蘊含的價值理性詮釋善治的規范路徑。

一、善治：新時代中國特色社會主義國家治理的規范路徑

國家治理和善治是新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。黨的十八大以來，系列講話中“國家治理”和“善治”的思想成為國家制度自身完善和發展實踐的理論和行動指南。正如指出的，“要善于提煉標識性概念，打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導國際學術界展開研究和討論”［1］346。治理（Governance）和善治（GoodGovernance）的概念從引介到展開討論已經有約20年時間。與西方治理和善治理念不同，中國學者關于國家治理與善治的研究有其獨特的內生演進邏輯。在政治學界，較有影響的觀點是將國家治理的善治等同于民主治理，以民主的至上性來規范國家治理，于是有學者提出了“治理民主”的概念，認為治理包含著民主，但用“治理民主”更恰當，一方面民主本身需要治理，另一方面，國家與社會間既各自獨立，又相互作用，國家的主導地位不能否定［2］。在法學界，基本形成了“良法善治”的主導語境，但也有明顯的分歧。有學者認為，善治是針對國家治理能力而言的，善治是國家治理的規范，具體包含民主治理、社會共治、禮法合治等內容［3］。良法不等于善治，良法為善治提供了條件和保證［4］20。在這些討論中基本關涉了公共事務治理中的民主、法治、績效等問題。顯然，中國特色的公共事務善治所指是國家治理的應然邏輯，是針對公共事務的客體對象而提出的主體間關系、過程、機制、目的、績效等一系列要素的系統整合。本文認為，新時代中國特色的國家治理體系是價值理性與工具理性的統一，國家治理與善治是一體兩面的有機整體，國家治理本身就蘊含善治的價值理念。國家治理作為獨特的政治概念，是在全面深化改革的“關系語境”中出場的。關于國家治理的善治思想體現以下四重關系語境。

第一，國家治理體系與治理能力是互動關系范疇。國家治理體系就是公共事務治理的制度體系，其對象包括客體和主體兩大領域［5］。就客體對象來說，包括經濟、政治、文化、社會、生態等各領域的體制機制。就主體對象來說，包括黨的思想建設、組織建設、領導方式、執政方式，政府體制、社會體制、司法體制等。國家治理體系促使諸多公共領域運行機制相互影響和互動，是黨的領導、政府主導、社會和個人有序參與的合作與協同。只有主體間合作與協同的統一，主體作用于客體對象才能使客體各領域的體制機制統籌協調運行。因此，治理體系就是主體與客體間相互協調的體制機制和法律法規安排的制度體系。同時，治理能力是運用國家制度的能力。顯而易見，國家治理體系和治理能力是不可分割的有機聯系的整體，塑造一個結構完備的國家治理體系才能提升治理能力，進一步發揮制度的整體效能。因此，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現”［1］91。在國家治理體系和治理能力的關系上來理解國家治理才是合理的。離開這種關系，將國家治理作為獨立的概念而加以解釋就會出現過度或曲解。

第二，國家治理體系是中國特色社會主義制度的題中應有之義。黨的十八大首次對中國特色社會主義制度作出了結構性的概括，具體制度包括經濟、政治、文化、社會體制［6］10。從三個層次的邏輯結構來看，具體制度與國家治理體系的客體內容是基本一致的。黨的領導和人民主體地位貫穿于制度結構中，是制度的優勢所在。因此，黨的領導制度和組織制度最為關鍵。指出，“改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”［1］104。同時，及時而深刻地糾正了將國家治理概念獨立化的傾向：“全面深化改革總目標，是兩句話組成的一個整體，即完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。前一句規定了基本方向，我們的方向就是中國特色社會主義道路，而不是其他什么道路。后一句規定了在根本方向指引下完善和發展中國特色社會主義制度的鮮明指向。兩句話都講，才是完整的”［1］289。

第三，國家治理在“四個全面”戰略布局與“五位一體”總布局的辯證關系中是工具理性的。“四個全面”戰略布局與經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”總布局統籌聯動、協調推進，“體現了唯物辯證法在解決我國發展問題上的方法論意義”［1］205。“四個全面”戰略布局是由目標指向和三大舉措構成的有機整體，其中全面深化改革的總目標是推進國家治理現代化，全面依法治國的總目標是構建社會主義法治體系，“法治體系是國家治理體系的骨干工程”［1］119。由此，這兩大舉措構成不可分割的相互依存、相互作用的關系。這也是十八屆三中、四中全會作為姊妹篇而實現的戰略整合。這兩大舉措以全面從嚴治黨為保障作用于五位一體總布局的客體，推動全面深化改革駛向既定目標。在“四個全面”戰略布局和“五位一體”總布局的辯證邏輯上，國家治理是治理制度與提升運用制度能力的辯證統一，是以人民發展為中心的治國理政的工具理性。

第四，國家治理是繼往開來的新命題。國家治理是一個新的政治概念，但并不是說以往沒有國家治理實踐。指出，“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果”［1］105。國家治理基于科學社會主義的基本原理、源于社會主義國家治理實踐，是當代中國馬克思主義國家制度和運用制度理論的新發展［7］。善治理念在黨的十八屆四中全會首次提出就是以良法為前提的，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”［8］。黨的報告進一步指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命……推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”［9］。從中可以看出，良法與善治作為一對范疇內置于依法治國和國家治理之中，這既是國家治理的深刻革命，也是國家制度自我完善和發展的戰略規范。因此，在追問什么是善治的問題上，應回到國家治理的四重關系語境中來揭示。

實質上，善治就是黨領導人民發展和完善中國特色社會主義制度，不斷提高運用制度有效治理國家的能力。這樣的善治包含了治理主體（誰治理）、治理客體（治理什么）、治理過程（主體間關系）、怎樣治理（治理工具）、治理績效（治理的怎樣）等在內的系統整合。可以將國家治理的善治概括為四個維度的整合：其一，在價值確立層面，黨的領導、人民當家作主、依法治國的相互聯系是價值理性與工具理性的統一。其二，“良法善治”是行動的正當性、合法性、合理性的規范，善治首先是“良法”獲得的規則，在良法實施中保證善治。由此，善治與良法互為前提。其三，在具體的公共政策決策和執行層面，善治是基于中國特色社會主義協商民主的“協商治理”。其四，治理制度與提升運用制度能力的辯證統一關系，框定了“能力”邊界，阻斷人治的陋習。這四個維度統一的善治，包含了諸如民主、法治、公平、正義、公開、透明、回應、賢良等程序性的規范性要素，但善治更加強調制度的價值、合理結構、功能

。二、協商治理：中國特色社會主義的善治與善制途徑

協商是治理現代化的行動起點，協商治理自身既包含著國家治理的規范價值，又是善治的實現形式。“協商”不僅包含平等、商談、協調等以求共識的要素，還包括實踐的“協同”。協商治理是個復合概念，既包含民主也包含管理在內。一方面，協商治理是公共事務行動主體間的程序規則，另一方面，協商程序本身也是治理的對象［10］。協商程序是為內容服務的，需要一定的形式來實現，形式與內容相統一是社會主義民主的基本要求。黨的報告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”［9］37－38。協商民主的真實性體現在協商什么、誰來協商、效果如何的善治中。基于協商民主的協商治理在理念上解決了“有協商并不一定有民主，有民主并不一定有協商”的辯難。“協商民主”既是“共識民主”又是行動的“協同民主”，共識與協同的同向同行是利益主體“偏好改變”的過程。由此“可治理”①問題就納入協商治理的范疇。實際上，“可治理”與“可協商”是相互聯系的，是協商民主的控制能力問題。因此，“協商治理”這一概念是協商民主的治理與治理協商民主的統一，這是善制遵循的基本原則。從協商治理上升到“國家治理”的中央頂層設計，確立了國家治理的主體間關系與結果的預期。正如所指出的，“國家治理能力是運用制度管理社會各方面事務的能力”［1］91。國家治理的核心是“制度治理”，它包含“治理制度”和運用制度治理兩個方面。制度是由抽象的價值原則、體制、機制三者構成的。價值是制度的首要規范，體制是價值實現的職能和權力分配的組織架構，機制是制度原則在體制中運行的機理。具體來說，體制也是價值的實現途徑，但體制與機制的差別在于，體制由硬性的可見的機構設置構成，而機制是體制內的動能所推動的運行機理，因機制而使體制成為活的機體，但體制又限制機制，這就是它們之間的辯證關系。現代國家的普遍特征都是以民主的抽象價值為國體原則的，政體就是組織權力架構，運行機制是政黨政治的社會動員和組織形式。善制是善治實現的制度安排，因此，國家治理的善制也應該在中國特色社會主義的制度安排中來考察。善制是善治的體制機制和法律法規安排，也是中國特色社會主義國家制度的自身完善和發展。人民代表大會制度的政體是實現人民民主的組織權力架構，是民主政治的根本規定，作為根本政治制度體現了國體與政體的辯證關系。人民代表大會的國家“主權”體制所派生的“治權”，由行政、司法、監督的權能分配與制約的體制機制構成，直接面對公共事務治理客體。黨的領導貫穿于從主權到治權的制度結構。這種賦有中國特色的國家制度，是科學社會主義原則與中國歷史條件相結合的產物，具有獨特的優越性。黨的三中全會做出了國家“治權”組織機構、職能的重大調整和進一步優化的決定，新設置國家監察委員會和地方各級監察委員會，對國家權力實施全方面的監督，是國家制度優勢的進一步強化。指出，“制度自信不是自視清高、自我滿足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把堅定制度自信和不斷改革創新統一起來，在堅持根本政治制度、基本政治制度的基礎上，不斷推進制度體系完善和發展”［1］289。改革國家治理的體制機制以法律法規安排的優先性為原則，因而排除了因個人喜好而任性的可能。法律法規不僅是對主體行動的約束，而且也是體制變革的規范。法律法規是以“良法”為前提的，良法保證了法律文本制度化的方向。源于良法的法律文本的制度化是善制建構的保障，這是在善治的邏輯上構建善制的重要突破口。中國特色社會主義的良法應體現在“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”的規范上。具體來說，“良法應反映最廣大人民群眾的意志和利益，符合公平正義要求，維護個人的基本權利，促進人與社會的共同發展，反映社會的發展規律”［4］11。

黨領導人民立法是中國特色的政治現象和政治優勢，在“立法法”的規范下，依法立法，將科學與民主相統一，是良法獲得的合理合法途徑。由此，我們可以得出三個基本的觀點：（1）法治作為治國基本方略規范了國家治理的路徑；（2）以法治化推進國家治理法制化是辯證的統一；（3）法治是民主的法制，民主是法制的法治。國家治理制度就是公共事務的“法制化”。討論國家治理制度也必然關涉社會治理制度。事實上，國家治理總體上包含社會治理，但這并不意味國家等于社會，而是指國家治理的制度體系包含社會治理的制度化安排，國家供給社會治理的法律法規，社會依法治理。社會治理的“社會”，是指人民群眾日常生活中所結合成的家庭、村社、城市社區、社團、企業、公司、學校等建制化的實體組織。國家與社會的關系具有多樣性。從不同民族走向現代社會的歷史變遷的事實來看，社會力量的均衡形成法律制度的國家權力，通過革命的力量先建立國家，并以國家的力量推動社會變革。中國共產黨領導人民構建社會主義國家，并以國家的力量改造社會是史實邏輯。但國家與社會關系的探索是一個重大的實踐命題。中國特色社會主義的實踐探索已經改變了國家社會化和社會國家化的形態，時至今日，國家與社會的關系已經具有了明顯的互動性新特征。民主已經不僅僅是國家形式，也是社會形式、公共事務治理形式。城鄉社區自治體制、社會組織自治體制、人們之間的交往方式、社會規范建設等都取得了重大成就。但是，城鄉之間、城市與城市、城市社區之間、鄉村與鄉村之間、階層之間、行業職業之間、政府與社會主體之間還存在諸多矛盾。因此，當代中國的社會民主依然處于國家保障型的階段，以黨的領導和法律法規安排推動社會健康發展是社會治理的主要特征。完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制是社會治理的發展方向［9］49。指出，“法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重、相輔相成”［1］120。法治國家是政治制度的范疇，“政治制度是用來調解政治關系”［1］286的，是黨領導人民行使國家主權的規范。法治政府是治權行使的規范，法治社會是人們社會生活層面的行為規范。以法治國家為保障，推進法治政府建設，提升治權依法履職能力，推進社會治理社會化，構建共治共享的社會治理體制機制，實現法治國家、法治政府、法治社會協同的整體推進，需要在完善和發展國家與社會新型互動關系中構建協商治理的社會體制機制。

三、完善協商民主：新時期國家治理的應然邏輯社會主義協商

民主是新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，在社會主義民主理論和實踐發展上具有里程碑意義。在新時代的歷史方位上，協商民主從政治領域向社會民主、領域民主、體制外參與民主等多領域擴展，進一步彰顯了社會主義民主是最真實民主的特征。但協商民主的全面鋪陳需要制度供給，需要在實踐中逐漸完善。協商民主的制度化與國家治理的善制是相互聯系不可分割的有機整體。因此，推進協商民主的制度化應當與推進國家治理現代化同向耦合。

（一）構建推進國家治理與完善

協商民主相耦合的機制發展協商民主與推進國家治理的耦合是協商治理的顯著標識。標識具有識別的標記、記憶、符號、圖像等多重含義。社會主義協商民主之所以能夠成為國家治理實踐的標識，源于三個維度的協商民主與國家治理的耦合。其一是歷史的維度。中國特色的協商民主是內生的，“是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，它源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化，源自近代以后中國政治發展的現實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創造，源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創新，具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎”［11］。這四個基礎條件既構成了賦有中國特色協商治理的顯著特征，同時也是推進協商治理的路徑依賴。其二是國家治理的實踐維度。時代是思想之母，實踐是理論之源。黨領導人民在新民主義革命、社會主義革命、社會主義建設的初步探索中形成了統一戰線和政治協商的基本經驗。在中國特色社會主義的探索中，深刻總結以往的成功經驗，糾正了“”期間的失誤，以民主集中制的組織制度為保障，將民主向社會領域釋放，積極穩妥推進國家治理的民主渠道建設，豐富民主形式，總結概括推廣地方經驗，使協商民主理論在實踐探索中逐漸成熟。黨的十八大以來，運用唯物辯證法，深刻把握全面深化改革的各領域相互聯系、相互作用的關系，將協商民主上升為治國理政的戰略，基本形成了以中國特色社會主義制度優勢發展協商民主，以協商民主擴大和增強制度優勢的實踐道路。中國特色社會主義的根本政治制度、基本政治制度、公共事務治理的具體體制機制三層結構，是發展協商民主的制度基礎，發展協商民主又為國家制度注入了新的活力。其三是實質民主的本根維度。形式民主與實質民主是矛盾的統一體，現代民主的困境就在于形式與實質的沖突。人民民主是社會主義的生命和本質，其真實性就體現在實質民主的維度上。指出，“我們要全面認識社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢這一重大判斷。中國共產黨領導人民實行人民民主，就是保證和支持人民當家作主。保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力”［11］。協商民主與選舉民主的有機結合是中國特色社會主義民主政治的顯著特征，規避了選舉時民主被激活選舉后民主死亡的窠臼。協商民主向多層和更廣泛的領域擴展，使實質民主在國家治理實踐中逐步展開，成為國家治理發展的必然趨勢。這三個維度的統一，使協商民主在推進國家治理的實踐中得到不斷的完善。

（二）黨的群眾路線與完善

協商民主相互嵌入是協商治理關鍵在國家治理實踐中完善協商民主是在“可協商—可治理”框架內推進的。在堅持和發展黨的群眾路線中完善協商民主，在完善協商民主中發展和創新黨的群眾路線相互嵌入，是將協商控制在“可協商—可治理”范圍內的關鍵。對協商民主與黨的群眾路線的關系作出了重要論述：“要深刻把握社會主義協商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現這一基本定性。”［1］294在新時代的歷史方位上，協商民主與黨的群眾路線在政治領域的同構，既是黨的群眾路線的創新發展，也是協商民主發展的歷史根脈。在新民主主義時期就將黨的群眾路線上升到馬克思主義的認識論：“我們黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論。”［12］這一認識論與理論聯系實際、密切聯系群眾、批評與自我批評的優良作風相一致，共同構成了黨的群眾路線運行的機理。鄧小平在1956年黨的八大《關于修改黨的章程的報告》中就提出了將群眾路線與遇事同群眾商量統一起來的要求［12］。在中國特色社會主義實踐探索中，不斷加深黨的群眾路線與群眾商量相統一的認識，逐漸形成了協商民主的新概念。在全面深化改革的歷史方位上，將黨的群眾路線與協商民主統一起來，并將這一新的理論內置于治國理政的實踐中［13］。協商民主與群眾路線同構的特殊意義，體現在二者都是人民民主的政治本體論、黨領導人民當家作主的認識論、民主集中制組織制度和決策制度方法論的有機統一。因此，完善協商民主的關鍵在于黨的群眾路線是否在協商民主中得到全面和真實的體現。中國特色社會主義最本質的特征和最大的優勢是中國共產黨的領導。沒有黨的領導，沒有黨的群眾路線和協商民主的領導方式，協商民主就會陷入空談的境地；沒有黨的群眾路線與協商民主的統一，協商治理就有可能陷入“一盤散沙”和“不可協商－不可治理”的困境。指出，要“保證黨領導人民有效治理國家，切實防止出現群龍無首、一盤散沙的現象”［1］289－290。在全面深化改革的關鍵階段，各種矛盾錯綜復雜、交疊共生，必須發揮群眾路線的政治優勢，既要積極穩妥推進協商民主，又要防止發生偏差［14］。各級黨組織和各級領導機構既要做賢明者、引領者，又要做社會團結的粘合劑、平衡器。完善協商民主與黨的群眾路線相耦合的重大意義，在于增加和擴大政治優勢，不僅是民主的增量，而且更是質的提升。

（三）“硬法”與“軟法”相結合

推動協商民主制度建設全面依法治國這場廣泛而深刻的革命，關鍵在于協商治理的可能性。不能否定協商過程存在利益博弈的討價還價、妥協等民主的一般特性。“可協商—可治理”關涉到行動主體間利益關系的合法、合理、有效協調的機制是否可能的問題。將更廣泛的真實民主鋪展開來必然要求制度供給的合理性、合法性、有效性相統一。指出，“必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵”［11］。推進協商民主既是解構官本位的利器，又是政治制度優勢得以進一步完善和發揮的基本要求。協商民主的制度供給是以法治和法制的辯證關系為根基的。以“硬法”規范協商民主體系是保證協商有效運行的關鍵。中國特色社會主義的硬法包括黨內法規和國家法律兩部分內容，而且黨內法規嚴于國家法律。法制既保證了在民主與集中的體制機制中有效協商而彰顯民主的真實性，又將權益分配貫徹在決策前和決策過程中，使利益集團不可能僭越政治，使協商控制在“可治理－可協商”范圍內［15］。協商治理不僅需要“硬法”，也需要“軟法”，“硬法”與“軟法”相結合是完善協商民主的有效途徑。學界對“軟法”的界定存有爭議，但基本上是在與“硬法”相比較中來闡釋的。與國家權力主體通過國家的立法體制機制頒發并依賴強力執行的硬法相比，軟法“是指那些作為一種事實上存在的可以有效約束人們行動的行為規則，而這些行為規則的實施總體上不直接依賴于國家強制力的保障”［16］。從公共事務治理的角度看，“軟法”是德治的范疇，主要從習俗、習慣、鄉規民約等角度來審視治理價值的。“軟法”是內在的良心尺度和外在的社會規范的統一。協商民主合和文化的優秀傳統經過創造性轉換和創新性發展，是構建當代協商道德的文化基礎［17］。正如所指出的那樣，“沒有道德滋養，法治文化就缺乏源頭活水，法律實施就缺乏堅實社會基礎。在推進依法治國過程中，必須大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，提高全民族思想道德水平，為依法治國創造良好人文環境”［1］117。良法善治是中國特色社會主義善治的基本遵循，法治更強調善政和整體的國家制度的善制，德治從人的靈魂和社會規范為國家治理注入了文化的更具有中國特色的內容和形式。善制是協商治理的保障，德治是協商治理的靈魂。法治和德治都需要文化的滋養，而道德文化更具有根本性。由此可見，善治路徑的國家治理作為一場深刻革命，包括黨自身革命、領導方式、制度優化、社會文化建構等多領域的系統耦合，全面從嚴治黨是善治的保障。

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作者：池忠軍 單位：中國礦業大學馬克思主義學院