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《人口學刊雜志》2014年第四期

一、韓國公共養老保障制度發展面臨的主要困境及原因

20世紀60~80年代，韓國一直奉行“增長第一，福利第二”原則，實行經濟優先增長戰略，社會發展被忽視。20世紀80年代末期，政府才開始重視公共養老保障制度建設。特別是1998年實行經濟與福利共同發展戰略以來，公共養老保障制度取得顯著進展，但依然面臨著諸多困境和難題。

1.人口超老齡化來勢兇猛1983年韓國生育率水平降到2.1，2003年進一步降至1.3，到目前為止一直保持著超低生育率水平，另外，韓國的平均人口預期壽命2010年已達到80.79歲的高水平，表明韓國正在經歷快速的人口老齡化過程。2000年65歲及以上人口占總人口的比重為7.2%，標志著韓國進入老齡化社會；預計2019年超過14%，步入老齡社會；2026年將達到20%，跨入超老齡社會；2050年進一步增至33%。［5］實現從老齡化社會轉為老齡社會再進入超老齡社會，韓國分別需用19年和7年，同一經歷，法國要用115年和41年，英國則需47年和45年，美國要用71年和15年，日本也需要24年和12年。韓國已成為人口老齡化增速最快的發達國家之一。人口老齡化不單純是老年人口規模擴大和老齡化程度加深，其過程還伴隨著勞動力人口和少年兒童人口的減少。根據聯合國中方案預測，韓國15~64歲勞動力年齡人口規模目前為3490萬，2015年將達到峰值3551萬，然后開始迅速減少，2035年將跌破3000萬，2050年只有2542萬；相應地，占總人口的比重將從目前的72%減至2050年的54%。屆時，0~14歲少年兒童人口規模從2010年7918萬人逐漸縮減到6193萬人，占總人口比重從16%持續下降到13%。21世紀下半葉，人口年齡結構基本穩定，少年兒童人口、勞動年齡人口和老年人口的比例關系保持15∶53∶32，屬于超級老齡社會（見圖2）。如果假設各年齡段人口的勞動參與率維持現狀，就業勞動力數量將在2022年達到峰值2720萬人，然后開始減少，21世紀中期降至2150萬人，降幅為21%；［6］當然，如果提升婦女的勞動參與率，就業勞動力資源規模會增加，峰值會延后。人口潛在扶助比（potentialsupportratio）①2010年平均每4.5名勞動年齡人口撫養1名老年人，2035年以后將減少到不足2人，21世紀中葉降至只有1.6人。顯然，人口老齡化使得養老金繳費人數逐漸縮減，領取人數日益擴大，養老經費的需求不斷增加，國家和家庭的養老負擔將會越來越重。［4］

2.國民年金財務支持難以為繼國民年金基金主要來源于參保者和雇主所繳納的保險費，國家財政支援十分有限，本質上是“課稅制”和“積蓄制”相融合的不完全積蓄方式，［2］退休人員可領用當前在職人員的繳費，而當前在職人員領用下一代在職人員的繳費。如果在職人員的繳費超出退休人員的養老金發放，基金盈余，反之，則基金赤字。2000~2007年，是基金的盈余階段，基金收入從10.4萬億韓元增加到21.7萬億韓元，增長1.1倍，年均增長率為10.59%；基金支出從1.67萬億韓元增至5.63萬億韓元，凈增2.4倍，年均增長率為17.35%（見表3）。顯然，基金收入大于支出，但是，支出的增長速度顯著快于收入的增長速度，導致基金盈余的年均增長率只有8.82%。考慮國民年金制度越8.82%。考慮國民年金制度越來越成熟，覆蓋人群和水平逐漸提升，同時，伴隨人口老齡化程度加深和平均預期壽命延長，年金領取人數必然不斷增加，最終將導致基金收支由盈余轉為赤字，阻礙年金基金可持續發展。預計2036年國民年金支出將超過收入，2047年準備金完全耗盡；公務員年金與軍人年金在2007年已赤字運營，私學年金到2018年支出超過收入，2026年準備金也將耗盡。［7］為實現國民年金財務可持續發展，2007年政府把投保40年的年金受益人的平均工資替代率從原來70%下調到50%，計劃2028年前調整到40%；并計劃把法定退休年齡從60歲逐漸提高到61歲，而后每5年提高1歲，到2033年提升到65歲。盡管如此改革，也只能將國民年金基金的枯竭期向后推遲十幾年，難以從根本上解決公共年金的財政問題。

3.失衡的繳費與給付結構，特殊職業年金收支嚴重失衡國民年金以防止貧困、注重不同階層之間的收入分配為主導，特殊職業年金以功勞補償為主導，二者之間在繳費和待遇上存在很大差距。首先，國民年金的繳費計算公式為：國民年金給付額=基礎年金+加給年金，［8］其中，基礎年金=1.8×（A+B）×（1+0.05n/12），A為年金開始支付前3年國民年金全體參保者的月收入平均值，B為參保者個人國民年金參保期間月收入的平均值，n為超過20年的參保月數。基本年金在計算中的A部分與參保者個人實際收入無關，充分體現了國民年金收入再分配的效果，使得高收入者的工資替代率較低，而低收入者的工資替代率較高。以公務員年金為例計算特殊職業年金，公務員在職20年以上退職時：退職年金=（最后3年平均月收入×0.5）+（最后平均月收入×超過20年在職年數×0.02）。可見，公務員退職年金以個人月收入為基數，在計算時完全和自己的收入相關，不存在國民年金計算時的均等部分。從同樣參保20年來看，二者受益標準也存在差異，國民年金參保者受益標準為其參保期間月平均收入的30%，而職業年金參保者的受益標準為其參保期間月平均收入的50%。總體來說，特殊職業年金的收益水平明顯高于國民年金。顯然，這種狀況不得不讓人們產生質疑，普通納稅者是否也在為特殊職業年金參保人的收益繳費？除去國民年金與特殊職業年金在收益水平等方面的差異，在政府支援方面也表現出明顯的傾向。如2007年，政府財政對不同年金的支援比重為公務員年金68.0%，軍人年金23.7%，私學年金5.1%，國民年金3.2%，［9］明顯偏重于特殊職業年金。這種在社會保險制度中的不平等狀況，在韓國國內也飽受詬病。而要解決國民年金和特殊職業年金收益水平嚴重失衡問題，就必須要對特殊職業年金的給付和繳費結構進行調整。

4.公共養老保障制度難以緩解老年貧困問題年金和社會保障的限制性標準（limitedscale）使幾乎過半的韓國老年人口淪為相對貧困人群，其比率在OECD成員國中最高。2008年建立的基礎老齡年金制度旨在給那些低收入的老年人提供援助，確實使70%的老年人口受益，但保障標準僅為平均工資的5%左右，遠低于相當于平均工資20%的最低生活標準。顯然，減少老年貧困最有效的方法是對低收入老年人群進行專項補助。隨著國民年金制度日益成熟，貧困老年人數量將會逐漸減少。但即使參保人從1998年開始繳費，參保時間達到最長40年的繳費年限，在2028年才開始享受津貼，收入替代率也只有40%，遠不及OECD國家58%的平均水平。在這個收入替代率標準下，為了增加老年人養老金收入，或者上調繳費率，或者把計劃到2033年提升到65歲的退休年齡再提前，或者提高年金領取年齡。顯然，走哪條路都不易，較低的收入替代率減弱了國民年金對老年人口貧困率的降低能力。國民年金制度遵守率和收入透明性差也是老年貧困的原因。以2010年為例，30%的勞動年齡人口沒有繳納保費，部分參保人連最低10年的繳費年限也難以達到，如果這種趨勢持續到2030年，將有40%的老年人口領不到公共年金。［10］此外，自我雇傭者和家族從業者收入缺乏透明性，同時，虛假收入申報的情況時有發生，因而年金的收入水平難以保障。

5.經濟發展趨緩，公共養老基金保值增值壓力大公共養老基金運營成果直接影響參保者的保險費負擔和年金給付水平，從國民年金發展歷史來看，國民年金的整體投資回報率為6.6%，［11］與國民年金成立伊始就以贏利性作為主要目標相吻合。近年來，韓國的國民年金加大了對股票和境外證券的投資份額，2012年，韓國國民年金取得了中國“合格境外投資機構者”的資格，正式進入中國資本市場，國民年金投資正朝向風險型轉變。韓國國民年金本質上是不完全積蓄性質，世界范圍內，養老基金采取市場化投資策略的多為基金制國家，現收現付制模式下走市場化投資策略的國家少之又少。顯然，韓國采取風險性投資策略本身就是對社會保障基金投資理念的一種挑戰，受國內外經濟形勢影響很大。例如，2000年國際金融危機爆發之后，韓國經濟增長乏力，國民年金投資回報率開始下降，特別是2008年美國次貸危機爆發時，國民年金投資回報率降為-0.18%。［3］所以如何保持長期而又穩定的投資回報率是國民年金未來投資所面臨的重要課題。

二、啟示和借鑒

韓國的人口老齡化過程超前于我國，其公共養老保障制度在創建、改革和完善的過程中積淀了豐富的經驗和教訓，必然會對我國公共養老保障制度改革和實踐提供有益的借鑒和啟示。

1.人口老齡化的迅速發展，要求公共養老保障體系建設必須及時有效根據2010年第六次人口普查資料，我國60歲及以上老年人口總量為1.78億，占總人口的比重為13.26%；65歲及以上老年人口1.19億，占總人口比重為8.87%。到2050年我國60歲及以上人口將占總人口的33.9%，65歲及以上人口將占總人口25.6%，［12］屬于重度老齡社會。人口老齡化是21世紀我國不可逆轉的社會常態，經濟發展和社會建設只能以人口老齡化為背景并適應人口老齡化，不可能改變人口老齡化去適應經濟社會發展，這是單向的適應關系。我國和韓國同屬世界上人口老齡化速度最快的國家，同在世紀之交進入老齡化社會，21世紀前半期將經歷快速老齡化進程，且存在明顯的城鄉和地區差異（農村老年人口比例高于城市）。所不同的是，韓國的人口老齡化程度和速度都將快于我國；韓國人口老齡化加速期出現在經濟騰飛和社會福利政策體系相對完善之際，屬于“富老同步”，而我國的經濟發展和社會政策明顯滯后于人口老齡化進程，屬于“未富先老”和“未備先老”。［13］人口現象屬于長周期事件，且具有滯后性，因此，在人口發展問題上做出正確決策，在解決當前問題的同時，必須把握機會，抓住機遇，為長期的社會經濟發展做好充分準備。韓國在剛剛進入老齡化社會時就制定了長期的年金繳費與待遇規劃，從而為應對人口老齡化贏取了時間。此外，為積極應對低生育率和人口老齡化問題，韓國在2010年10月老齡化社會與人口的第二個基本計劃，提出逐漸恢復生育率水平，并建立一個應對老齡化社會的響應系統，將生育率提高到經合組織的平均水平，有效解決人口老齡化社會問題。目前，我國正在進行養老保障制度的重構和完善，而此時正處于少兒撫養比和老年撫養比都相對較低的“人口機會窗口”期，2005年，勞動年齡人口與老年人口的比例為86∶14，1個老年人平均有6.2個勞動年齡人口贍養，這種壓力不算大；2020年，二者的比例關系將為79∶21，一個老年人的平均贍養者減少為3.7個勞動年齡人口，壓力明顯增大；2050年，二者的比例關系將變為63∶37，一個老年人平均只有1.7個勞動年齡人口贍養，壓力更加沉重。［14］可見，當前一段時期正是構建我國老年社會福利體系的最佳時期，因此，我們應把握好“人口機會窗口”，及時建設和完善我國公共養老保障體系。

2.多層次公共養老保障體系是實現我國養老保障制度可持續發展的最佳路徑韓國國民年金制度的一個突出特點是把職工、農漁民、自營業者及臨時工整合到一個制度內的國民整合結構。這種模式的好處之一在于能夠盡可能地擴大養老保障的覆蓋面；其二，一個多元化制度本身能統籌利用年金資源，協調不同行業和類型年金的財政負擔。無疑，韓國為我國提供了一個可供參考的能夠覆蓋全民的公共年金制度模式。我國當前的養老保障體系整體還呈現一種“碎片化”的狀態，很多制度和政策都是在城鄉之間、地區之間和不同群體之間分別設計和實施，統籌層次和融合度都很低，致使我國養老保障水平在城鄉之間、區域之間、不同群體之間存在很大差距，缺乏公平，成為影響全民共享經濟和社會發展成果的一個重要因素。雖然公務員、事業單位工作人員、企業職工、農民以及農民工等各類群體之間存在明顯身份差異，其就業特征和收入水平也大不相同，不可能在短期內建立統一繳費統一支付的基礎養老金制度，但亦可根據不同群體的生活和收入水平將其納入相應的養老金制度，各個制度之間形成有效銜接，進而構筑一個多層次和多元化的公共養老保障體系。

3.引入“名義賬戶”制，真正做實個人賬戶韓國的國民年金制度從本質上來說屬于不完全積蓄制，是現收現付制和基金制混合體。退休者可領取目前在職者的繳費，而當前在職者領取下一代在職者的繳費。由于目前在職者繳費多于退休者的年金給付，因此國民年金尚有余額積累，但伴隨低生育率和超人口老齡化的到來，這種帶有部分積蓄方式的養老保障也不可避免地出現資金枯竭的難題。當前我國實行的是世界首創的“社會統籌與個人賬戶”相結合的部分積累制社會保障模式。實行伊始，旨在借鑒發達國家的經驗，充分應對人口老齡化沖擊。但由于歷史原因導致的“轉制成本”較高，致使個人賬戶“空賬”運行。2011年底，中國城鎮基礎養老保險個人賬戶“空賬”額繼2007年突破萬億元后，首次突破2萬億元，達到2.22萬億元。［15］養老金個人賬戶“空賬”運行致使我國現行“統賬結合”的養老保障制度困難重重，在人口老齡化快速到來的今天，更是步履維艱，難以實現其可持續發展。為此，我國可引入“名義賬戶制”，最終做實個人賬戶，完成從現收現付制到部分積累制的過渡，實現我國公共養老保障制度可持續發展。

4.確保養老保障基金真正做到保值增值雖然韓國國民年金基金進行投資進而保值增值的過程中遇到了諸多難題，但毋庸置疑，其基金投資收益在經濟發展較好的年份里還是取得了相當高的收益回報，充實了整個國民年金基金的物質基礎。并且，國民年金在投資過程中也實現了盡可能追求最大收益，并謀求盡量實現降低對國內金融市場的沖擊程度等目標。近些年來，我國養老金積累規模雖然在不斷擴大，但仍存在養老金基金積累不足的問題。當前我國城鎮養老保險仍舊實行省級統籌，由全國社會保障基金理事會管理的養老基金只占全部年金的很小部分，其余大量養老基金仍然由各地方政府掌控，不僅沒有實現保值增值，反而因通貨膨脹等原因貶值。因此，在當前我國資本市場不健全不完善的條件下，可借鑒韓國“政府側重于行政管理、國民年金公司自行投資運營”的模式，［16］成立中央政府直接監管的年金基金運營機構，不僅投資于我國境內的證券和股票市場，也可進行境外投資，實行養老保障基金投資渠道多元化，進而實現養老金保值增值，充分應對人口老齡化快速到來的沖擊。

5.注重制度之間的均衡性，整合企業和事業單位養老保險政策無論從政府在財政上的支持力度還是在籌資與給付標準方面，韓國國民年金和特殊職業年金之間都存在較大差距，對特殊職業年金支持力度大，而對國民年金支持力度卻很小，這顯然違背了公共養老保障本身存在的價值，難以促進社會公平。顯然，協調公共年金制度內部均衡，真正實現其作為社會資源再分配的手段，是韓國未來所要面對的極具挑戰性的課題。我國當前也同樣存在社會保障制度內部失衡的問題，其中尤以企業和機關事業單位養老保障待遇相差過大最為突出。黨的十八大報告提出，“改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制”。我國一直以來在積極探索機關事業單位養老保障改革，改革目標就是要使機關事業單位與企業職工在退休以后享受同等水平年金，在繳費、待遇、服務方面實現一體化，真正實現企業和事業單位養老保障“雙規制”的并軌。針對事業單位的特點，事業單位養老保險改革的路徑應是堅持社會統籌與個人賬戶結合的改革方向，同步建立事業單位職業年金制度，并加大對事業單位養老保險改革的財政投入，最終消除不同人群在基本養老保障方面的不公平。

作者：李雪原新單位：吉林大學東北亞研究院南開大學經濟學院