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一、城鎮(zhèn)化浪潮中的村官腐敗及其治理難題

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快和房地產(chǎn)市場的升溫，農(nóng)村土地開發(fā)與流轉(zhuǎn)日益成為地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的工作重心，村官腐敗問題在此背景下也愈演愈烈。根據(jù)最高人民檢察院的工作報(bào)告和最高人民檢察院反貪污賄賂總局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，2007－2009年三年間，全國檢察機(jī)關(guān)共立案查處涉及職務(wù)犯罪的農(nóng)村基層組織人員16021人，其中2007年3878人，2008年4968人，2009年7175人，明顯呈逐年上升趨勢。②從地方來看，以南京為例，南京市人民檢察院2013年7月的《“村官”職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查報(bào)告》顯示，南京市檢察機(jī)關(guān)自2009年至2012年四年間共查辦農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪案件44件50人，被查辦的村官主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而七成多村官的腐敗問題發(fā)生在征地拆遷領(lǐng)域。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市擴(kuò)張最前沿，征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為該區(qū)域的工作重點(diǎn)，被查辦的大部分村官正是在協(xié)助政府征地拆遷和工程建設(shè)過程中，利用“以地生財(cái)”的“區(qū)位優(yōu)勢”和“發(fā)展良機(jī)”，大肆受賄或貪污補(bǔ)償款、工程款。

③正因?yàn)榇骞俑瘮≈饕性谕恋刭Y源領(lǐng)域和土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)往往用“涉農(nóng)涉土職務(wù)犯罪”這一概念來表述村官腐敗現(xiàn)象。從實(shí)踐來看，村官腐敗問題主要表現(xiàn)為:(1)非法征占、侵占、轉(zhuǎn)用、倒賣農(nóng)村土地、林地、草原、荒地、灘涂、水面等資源;(2)侵占、截留、挪用、揮霍或者違反規(guī)定借用農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)或者各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金、物資以及征地補(bǔ)償費(fèi)等;(3)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，索取、收受或者以借為名占用管理、服務(wù)對象財(cái)物;(4)利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親屬謀取土地利益;(5)違法違規(guī)發(fā)包集體土地、調(diào)整收回農(nóng)民承包土地、強(qiáng)迫或者阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，非法轉(zhuǎn)讓、出租集體土地，或者違反規(guī)定強(qiáng)制調(diào)整農(nóng)民宅基地;(6)挪用、侵吞政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的各類救災(zāi)救助、補(bǔ)貼補(bǔ)助資金、物資以及退耕還林退牧還草款物、征地補(bǔ)償費(fèi);等等。可以說，村官腐敗問題嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)村社會(huì)的肌體健康，破壞了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的秩序，成為農(nóng)民信訪高潮的重要誘因。從我國目前的農(nóng)民信訪流來看，農(nóng)民主要向以下三個(gè)機(jī)構(gòu)反映村官腐敗問題:(1)檢察機(jī)關(guān);(2)黨委紀(jì)檢機(jī)關(guān);(3)黨政信訪部門。此外，人大、政協(xié)、公安機(jī)關(guān)、國土資源管理部門等機(jī)構(gòu)也往往成為農(nóng)民反映村官腐敗問題的訴求對象。在上述各類國家權(quán)力部門中，檢察機(jī)關(guān)是農(nóng)民群眾舉報(bào)貪腐村官的首要選擇，這有兩方面的原因:一是檢察機(jī)關(guān)是法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和專門的貪污賄賂犯罪偵查機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為肅貪機(jī)構(gòu)的形象在農(nóng)民群眾中已經(jīng)深入人心;二是檢察工作的相對封閉性和超然性使得檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)中樹立了相對健康的職業(yè)形象。然而，檢察機(jī)關(guān)在面對洶涌而來的農(nóng)民群眾反映村官腐敗問題的信訪浪潮時(shí)卻有心無力，在信訪工作實(shí)踐中，不得不采取“能推則推，不能推則轉(zhuǎn)”的辦法。所謂“能推則推”，是指盡量將信訪農(nóng)民向其他有關(guān)部門引訪，如告知農(nóng)民向公安機(jī)關(guān)、黨委紀(jì)檢部門或者黨政信訪部門反映。所謂“不能推則轉(zhuǎn)”，是指原則上根據(jù)被舉報(bào)村官是否具有黨員身份，分別轉(zhuǎn)送黨委紀(jì)檢部門或者黨政信訪部門處理，其中轉(zhuǎn)送黨政信訪部門處理是最為穩(wěn)妥的辦法，因?yàn)辄h政信訪部門全面承擔(dān)維穩(wěn)職能，對農(nóng)民信訪不會(huì)坐視不理、袖手旁觀，況且他們擁有更為豐沛的政治資源甚至更為強(qiáng)勢的社會(huì)地位，對此類問題的解決辦法也比檢察機(jī)關(guān)更加務(wù)實(shí)有效。然而，這樣卻容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)與其他部門之間相互“踢球”，使得多頭信訪、越級信訪甚至進(jìn)京信訪成為農(nóng)民信訪的常態(tài)，嚴(yán)重影響了政府的公信力和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

檢察機(jī)關(guān)在受理農(nóng)民信訪、查辦腐敗村官問題上的保守心態(tài)和疲軟狀態(tài)，首先來自立法層面。筆者認(rèn)為，可以分別以1997年新刑法和2000年全國人大立法解釋為界限，將我國檢察機(jī)關(guān)查處農(nóng)村基層工作人員職務(wù)犯罪的過程分為三個(gè)階段:全面查處階段———停滯查處階段———保守查處階段。全面查處階段為1988年至1996年，1988年1月通過并施行的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于懲治貪污賄賂犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》，將貪污賄賂犯罪主體由1979年刑法規(guī)定的“國家工作人員”擴(kuò)大為“國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或者其他從事公務(wù)的人員”，檢察機(jī)關(guān)對此類職務(wù)犯罪擁有廣泛的職能管轄權(quán)。停滯查處階段為1997年至2000年，由于1997年新刑法對農(nóng)村基層組織工作人員是否屬于和何種情形下屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的問題未予明確規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪管轄不明，影響了檢察機(jī)關(guān)對此類犯罪查處的積極性。保守查處階段始于2000年，1997年新刑法公布之后，司法機(jī)關(guān)對農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪法律適用問題反映相當(dāng)突出，為解決這一問題，九屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議于2000年4月29日通過了新刑法施行以來的第一個(gè)刑事立法解釋———《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》(以下簡稱《解釋》)，《解釋》規(guī)定，村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織工作人員協(xié)助人民政府從事公務(wù)活動(dòng)①，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪、第三百八十五條和第三百八十六條受賄罪的規(guī)定。依循《解釋》之精神，以農(nóng)村基層組織工作人員是否協(xié)助政府從事行政管理工作為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分其職務(wù)行為，分別構(gòu)成貪污或者職務(wù)侵占、挪用公款或者挪用資金、受賄或者非國家工作人員受賄犯罪，分別歸屬檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)立案管轄。但是，《解釋》并未從根本上徹底有效地解決農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪的法律適用問題，反而因?yàn)檫@種區(qū)別定性和二元管轄模式造成了“理還亂”的局面。筆者認(rèn)為，《解釋》在村官腐敗問題法律適用上存在“灰色地帶”和“白色地帶”。

所謂“灰色地帶”，指法律適用界限模糊曖昧的區(qū)塊。從條文文法層面來看，《解釋》第七款即“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”這一兜底條款所留的爭議空間太多，而前六款對情狀的具體邊際界定也存在較大的彈性空間。從實(shí)踐操作層面看，當(dāng)村官侵吞或者挪用的款物既有公共財(cái)物又有村集體財(cái)物且混同難分時(shí)，應(yīng)如何定性?當(dāng)村官侵吞或挪用的款物既有公共財(cái)物，又有村集體財(cái)物，如果對其適用不同的法律條款分別計(jì)算數(shù)額均無法達(dá)到構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)，但合并計(jì)算其侵吞、挪用數(shù)額卻已符合某一具體犯罪的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)如何處理?是否一律采用“有利被告”的原則就輕就低認(rèn)定，如果照此行事，豈非給腐敗村官留出騰挪空間?這些問題在學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐中均爭議頗大。所謂“白色地帶”，即在上述行為之外，村官尚存其他村務(wù)管理活動(dòng)區(qū)域，具體情形不一而足，無法一律比照職務(wù)侵占、挪用資金和非國家工作人員受賄犯罪處理，其定性標(biāo)準(zhǔn)尚付之闕如。最典型者，如村官在從事既非協(xié)助政府公務(wù)又非村辦企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中，利用管理村自治范圍內(nèi)事務(wù)的職務(wù)之便收受賄賂，按照現(xiàn)行刑事立法和司法解釋，顯然不屬受賄犯罪，但是否屬于非國家工作人員受賄犯罪?多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國刑法修正案(六)》第七條之規(guī)定，非國家工作人員受賄罪的主體范圍已擴(kuò)大至公司、企業(yè)以外的其他單位的工作人員。村委會(huì)和村黨支部當(dāng)然屬于“其他單位”，所以村官自然可以歸入“其他單位工作人員”之列，從而彌補(bǔ)了刑法典的漏洞。但是，也有不少學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為村官除非兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員，否則不屬“其他單位的工作人員”，故而前述情況乃屬法無明文之情形，依罪刑法定原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無罪，然此種行為之社會(huì)危害性并不亞于國家工作人員和公司企業(yè)人員等非國家工作人員受賄犯罪，理應(yīng)進(jìn)行刑事追究。可見，《解釋》并未消除反而催生了檢察機(jī)關(guān)在查處村官腐敗問題上的困惑心態(tài)。

我們從《解釋》公布后最高人民檢察院的文件中可以感受到檢察機(jī)關(guān)在這個(gè)問題上所表現(xiàn)出來的困惑心態(tài)。《解釋》公布之后，最高人民檢察院隨即發(fā)出《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于“中華人民共和國刑法”第九十三條第二款的解釋〉的通知》，其第三條指出:“各級檢察機(jī)關(guān)在依法查處村民委員會(huì)等村基層組織人員貪污、受賄、挪用公款犯罪案件過程中，要根據(jù)《解釋》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，嚴(yán)格把握界限，準(zhǔn)確認(rèn)定村民委員會(huì)等村基層組織人員的職務(wù)活動(dòng)是否屬于協(xié)助人民政府從事《解釋》所規(guī)定的行政管理工作，并正確把握刑法第三百八十二條、第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪和第三百八十五條、第三百八十六條受賄罪的構(gòu)成要件。對村民委員會(huì)等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經(jīng)營、管理活動(dòng)不能適用《解釋》的規(guī)定”。其第四條要求:“各級檢察機(jī)關(guān)在依法查處村民委員會(huì)等村基層組織人員涉嫌貪污、受賄、挪用公款犯罪案件過程中，要注意維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，注重辦案的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。對疑難、復(fù)雜、社會(huì)影響大的案件，下級檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)向上級檢察機(jī)關(guān)請示。上級檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真及時(shí)研究，加強(qiáng)指導(dǎo)，以準(zhǔn)確適用法律，保證辦案質(zhì)量”。困惑與謹(jǐn)慎心態(tài)躍然紙上。2008年最高人民檢察院負(fù)責(zé)人在部署涉農(nóng)職務(wù)犯罪專項(xiàng)查辦工作時(shí)也呼吁，要及時(shí)完善相關(guān)立法，有效解決農(nóng)村基層組織工作人員身份性質(zhì)難認(rèn)定、案件管轄分工不明確等問題，加強(qiáng)立法解釋和司法解釋工作，保障辦案工作順利開展。①可見，刑事立法在村官身份問題上的含混給檢察機(jī)關(guān)帶來了認(rèn)識困惑，而這種困惑已嚴(yán)重制約了檢察機(jī)關(guān)查辦村官腐敗問題的積極性。

從社會(huì)學(xué)的層面來看，更深層的原因是中國農(nóng)村超復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)。相當(dāng)一部分農(nóng)民反映村官貪腐問題的信訪件并不僅僅是一個(gè)純粹的法律問題，其目的也不完全在于公益反腐，而是往往涉及農(nóng)村歷史糾葛、宗族沖突和派系斗爭。比如，農(nóng)村換屆選舉落幕之后的一段時(shí)期，往往是農(nóng)民信訪的一個(gè)“小高潮”，其中不乏落選一方采取毀謗煽惑、經(jīng)濟(jì)收買、宗族串聯(lián)等各種方法教唆、策動(dòng)甚至組織農(nóng)民群眾通過信訪反映選舉獲勝一方的所謂歷史貪腐問題，以達(dá)到打擊甚至動(dòng)搖選舉獲勝者的目的。因此，在信訪系統(tǒng)看來，農(nóng)民信訪可謂“水深又水混”，任何權(quán)力部門都不敢輕易造次，貿(mào)然去攪動(dòng)“這攤水”，否則難以自拔。根據(jù)現(xiàn)行的信訪責(zé)任機(jī)制，信訪件的“受理—查處—反饋—息訪”構(gòu)成了一條龍的流水責(zé)任體系，如果信訪件一旦受理下來，意味著受理主體對這條流水線下面的一系列工作環(huán)節(jié)就要負(fù)責(zé)到底;如果未盡這些職責(zé)而引發(fā)群體性事件、突發(fā)事件或者去省進(jìn)京上訪等非正常信訪事件，受理主體是要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任的。毋庸諱言，農(nóng)民是當(dāng)下信訪大軍中最具有聚合力的一支隊(duì)伍，被看作引發(fā)群體性事件的高危人群，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類權(quán)力主體從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移壓力的角度考慮，對農(nóng)民反映貪腐村官的信訪持謹(jǐn)慎保守心態(tài)也是不難理解的。而在事實(shí)上，對于檢察機(jī)關(guān)來說農(nóng)民信訪確實(shí)也是其“不能承受之重”，因?yàn)閮?nèi)中有許多問題即便是地方黨委和政府窮盡各種手段、使出渾身解數(shù)也無法完全解決，更何況可動(dòng)員的資源有限且受司法程序嚴(yán)格限制的檢察機(jī)關(guān)。

二、村官政治臉譜的歷史回望和社會(huì)分析

中國的村官或者說農(nóng)村基層組織工作人員之所以會(huì)成為刑法中的一個(gè)特殊群體，其直接原因當(dāng)然是這一群體在現(xiàn)行政治制度框架內(nèi)所具有的較為特殊而復(fù)雜的政治臉譜，以致刑法對其身份難以給出一個(gè)簡單清晰的言說。這種復(fù)雜政治臉譜的形成具有某種歷史的延續(xù)性，其背后映射出非常深刻和深遠(yuǎn)的歷史社會(huì)背景。眾所周知，西方政治學(xué)和社會(huì)學(xué)理論普遍認(rèn)為，國家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)是二元分立甚至對立的，這是因?yàn)槲鞣酱嬖谥皇車覚?quán)力染指的獨(dú)立的自主空間，這種空間被冠以“市民社會(huì)”、“公民社會(huì)”或者“公共領(lǐng)域”等名號并形成相應(yīng)的理論。這種公民社會(huì)的理論在闡釋西方社會(huì)歷史方面也許是比較貼切的，但是用以解讀中國傳統(tǒng)農(nóng)村則并不合適。事實(shí)上，許多西方的歷史學(xué)家和社會(huì)學(xué)家都在試圖建構(gòu)另外一套話語體系來解釋中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)獨(dú)特的政治與社會(huì)倫理構(gòu)造，在這方面，具有亞裔背景的西方學(xué)者，如黃宗智和杜贊奇等人的研究具有特別的啟發(fā)意義。黃宗智從清代基層司法體系的歷史考察中受到啟發(fā)，提出了“第三領(lǐng)域”概念。他認(rèn)為，中國傳統(tǒng)社會(huì)的構(gòu)造并非“國家—社會(huì)”的二元對立格局，而是在國家與社會(huì)兩個(gè)領(lǐng)域之外，發(fā)展出并不屬于國家與社會(huì)兩方但兩方又均涉足其間的領(lǐng)域，這就是所謂的“第三領(lǐng)域”。這個(gè)“第三領(lǐng)域”是一個(gè)價(jià)值中立的范疇，它具有迥異于國家與社會(huì)領(lǐng)域的自身特質(zhì)和邏輯。基于“第三領(lǐng)域”概念，黃宗智把中國的社會(huì)系統(tǒng)空間想象為“一個(gè)由大小不同的三塊構(gòu)成的垛子，頂部小塊是國家的正式機(jī)構(gòu)，底部大塊是社會(huì)，兩者之間的是大小居中的第三塊”。①他認(rèn)為，這種模式不僅可以解釋封建制的清代，也適合解釋現(xiàn)代化的當(dāng)代，正是國家與社會(huì)在這個(gè)“第三領(lǐng)域”中的交叉、滲透與合作，構(gòu)成了富有特色的中國傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)村地方秩序的維系機(jī)制，在當(dāng)代中國，國家與社會(huì)在第三領(lǐng)域的互動(dòng)參與還在不斷地深化與制度化。在“第三領(lǐng)域”概念的基礎(chǔ)上，黃宗智后來又提出了“集權(quán)的簡約治理”概念，所謂“集權(quán)的簡約治理”，就是傳統(tǒng)中國政府在農(nóng)村使用準(zhǔn)官員進(jìn)行治理的方法構(gòu)成一種半行政的基層治理模式。明清時(shí)期的“鄉(xiāng)保人員”就是這種典型的準(zhǔn)官員，“他們具有兩副面孔，既是社會(huì)代表人，也是國家人”②，“鄉(xiāng)保人員”這種模式正是國家與社會(huì)在“第三領(lǐng)域”互動(dòng)的實(shí)踐樣態(tài)。相較于黃宗智關(guān)于“第三領(lǐng)域”的經(jīng)院式論述，杜贊奇的“經(jīng)紀(jì)體制”概念也許更接“地氣”。

杜贊奇對清末至民國時(shí)期的華北農(nóng)村治理進(jìn)行了研究并發(fā)表了他的成名之作———《文化、權(quán)力與國家:1900－1942年的華北農(nóng)村》。在這部著名的中國鄉(xiāng)土研究作品中，杜贊奇以“國家政權(quán)建設(shè)(Statemaking)”和“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)(Culturenexusofpower)”這兩個(gè)概念為邏輯焦點(diǎn)，梳理了晚清和民國時(shí)期中國鄉(xiāng)村與政府關(guān)系的流變歷史。“國家政權(quán)建設(shè)”指國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的官僚化和合理化，意指中國政府為推進(jìn)現(xiàn)代治理而使權(quán)力在基層下沉從而形成對社會(huì)的控制;而“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”主要指宗法和宗教文化，指在中國鄉(xiāng)土社會(huì)中發(fā)揮政治權(quán)威作用的組織體系和象征規(guī)范。杜贊奇認(rèn)為，在傳統(tǒng)時(shí)代，政府和鄉(xiāng)村的關(guān)系是相對靜止的，所謂“皇權(quán)不下縣”，鄉(xiāng)村治理依靠士紳完成，士紳作為鄉(xiāng)村領(lǐng)袖，扮演著“保護(hù)經(jīng)紀(jì)人”的角色，他們既是國家經(jīng)紀(jì)人，以協(xié)助政府征收稅賦等形式增進(jìn)國家的利益，同時(shí)也作為村民經(jīng)紀(jì)人，以溝通官民等形式維護(hù)村民的利益。在這兩個(gè)角色中，后者顯得更為突出，鄉(xiāng)紳們必須竭盡所能地運(yùn)用他們的各種資源保護(hù)區(qū)域內(nèi)的村民免受或者少受官府的欺凌和壓榨。正是鄉(xiāng)紳這種“保護(hù)經(jīng)紀(jì)人”的存在，避免了官府和農(nóng)民的正面沖突，為雙方營造了一條“活路”。鄉(xiāng)紳這種“保護(hù)經(jīng)紀(jì)人”的地位，源于他們在“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”中獨(dú)特而重要的地位。正是這種“保護(hù)經(jīng)紀(jì)人”的角色構(gòu)成了國家與社會(huì)、政府與底層互動(dòng)的底蘊(yùn)。清末至民國期間，國家一方面需要建立現(xiàn)代科層制政權(quán)體制，另一方面需要從民間汲取更多的財(cái)政資源，所以強(qiáng)勢推動(dòng)“國家政權(quán)建設(shè)”，這樣就逐漸破壞了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，傳統(tǒng)的“保護(hù)經(jīng)紀(jì)人”角色自然也就逐漸退出。為了填補(bǔ)權(quán)威真空，“贏利經(jīng)紀(jì)人”或者說“掠奪經(jīng)紀(jì)人”的角色應(yīng)運(yùn)而生，即以協(xié)助政府征收賦稅為名同時(shí)又依賴國家政權(quán)來搜刮民脂的鄉(xiāng)村官僚逐步形成，這類人一個(gè)比較大眾化的說法就是“土豪劣紳”。①“贏利經(jīng)紀(jì)人”角色的泛濫，催生了“國家政權(quán)內(nèi)卷化”(Stateinvolution)。在民國鄉(xiāng)村，一方面，國家通過“掠奪經(jīng)紀(jì)人”從農(nóng)村榨取到越來越多的財(cái)稅資源，但與之相伴的另一方面則是國家對鄉(xiāng)村的控制能力也越來越弱。杜贊奇用“國家政權(quán)內(nèi)卷化”這個(gè)概念來描述當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村存在的這種悖論現(xiàn)象———國家在鄉(xiāng)村的財(cái)政增長與國家對鄉(xiāng)村的管控效益遞減相同步，國家政權(quán)的表面垂直延伸與基層鄉(xiāng)村的無政府狀態(tài)發(fā)展相同步。顯然，這種“國家政權(quán)內(nèi)卷化”破壞了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村既有的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，最終削弱了國家政權(quán)的合理性，制造了鄉(xiāng)村與國家的對立緊張關(guān)系。杜贊奇認(rèn)為，這種對立緊張關(guān)系成為中國共產(chǎn)黨開展農(nóng)村革命極為重要的社會(huì)資源。②的確，“打倒土豪劣紳”是中國共產(chǎn)黨在第一次和第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期在農(nóng)村最為嘹亮的政治動(dòng)員口號，這一口號無疑切中了當(dāng)時(shí)中國農(nóng)民的最大傷痕，在農(nóng)民群體中產(chǎn)生了強(qiáng)烈的共鳴。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在政治上實(shí)行了和封建宗法制度決裂的政策，在經(jīng)濟(jì)上通過對農(nóng)業(yè)和手工業(yè)的社會(huì)主義改造，最終以生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)和三級隊(duì)社模式將農(nóng)民整合起來。過去有許多學(xué)者認(rèn)為，在改革開放之前，執(zhí)政黨以其強(qiáng)大的意識形態(tài)號召力徹底改變了中國鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)，把現(xiàn)代國家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村的每一個(gè)角落，這是改革開放之前中國農(nóng)民生活長期無法得到改善的一個(gè)深層次原因，因?yàn)檫@種權(quán)力擴(kuò)張制造了中國農(nóng)民的新型人身依附關(guān)系，窒息了他們追逐財(cái)富的激情與活力，這也是農(nóng)村改革所要解決的主要課題。但是近年來，許多學(xué)者經(jīng)過田野和歷史考察后提出，在改革開放之前，盡管國家權(quán)力對鄉(xiāng)村秩序進(jìn)行了急風(fēng)暴雨式的改造，但這種改造實(shí)際上還是受到農(nóng)民群體的抵觸，所以成效相當(dāng)有限，同時(shí)為了減輕阻力也有意或無意地利用和保留了一些傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理資源。美國社會(huì)學(xué)家波特夫婦(SulamithH．Potter＆JackM．Poter)在研究了中國東南部農(nóng)村的家族制度后發(fā)現(xiàn)，新中國成立后，鄉(xiāng)村家族制度雖然發(fā)生了很多表層變化，但其深層結(jié)構(gòu)卻表現(xiàn)出了令人詫異的連續(xù)性，在某種意義上甚至為執(zhí)政黨的政策所支持。

①改革開放后，以農(nóng)村基層群眾自治制度為主線的農(nóng)村政治改革也證實(shí)了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式在當(dāng)代的“盤活”。1978年以后，以包產(chǎn)到戶為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對政社合一的體制帶來直接沖擊，體制難以為繼，導(dǎo)致了農(nóng)村管理秩序的真空。1980年，廣西宜山縣合寨村的農(nóng)民為了應(yīng)對解體后的混亂局面，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安，自發(fā)組織成立了中國第一個(gè)村民委員會(huì)。這個(gè)村民委員會(huì)作為農(nóng)村政治改革的標(biāo)本獲得了中央高層的認(rèn)可并在全國各地得到推廣。1981年6月，十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來若干歷史問題的決議》明確提出“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”。1982年8月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《全國政法工作會(huì)議紀(jì)要》，指出要在農(nóng)村有計(jì)劃地開展建立村民(或鄉(xiāng)民)委員會(huì)的試點(diǎn)工作，并發(fā)動(dòng)群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約。1982年12月4日，五屆全國人大第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》，以國家根本大法的形式確立了村民委員會(huì)制度。憲法第一百一十一條對村民委員會(huì)的性質(zhì)、地位和職能作了高度原則的規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”1998年11月4日，九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》以國家基本法律的形式將農(nóng)村基層群眾自治制度予以法律化。該法第二條進(jìn)一步明確了村民委員會(huì)的性質(zhì):“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，第四條對村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的相互關(guān)系作了規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。從國家立法來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村民委員會(huì)的關(guān)系有兩個(gè)基本特征:一方面，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對村委會(huì)僅有指導(dǎo)職能而非領(lǐng)導(dǎo)地位，不能干涉村民自治事務(wù);②另一方面，村委會(huì)對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府工作負(fù)有協(xié)助義務(wù)，它也不能完全游離于國家政權(quán)體系之外。在這種制度設(shè)計(jì)中，可以看到黃宗智所說的“集權(quán)的簡約治理模式”和杜贊奇所說的“國家經(jīng)紀(jì)”體制。黃宗智認(rèn)為，中華帝國的簡約治理模式持續(xù)存在于清末改革時(shí)期、民國政權(quán)建設(shè)時(shí)期、時(shí)代的時(shí)期直至當(dāng)今的改革開放時(shí)代，雖然“新時(shí)代對福利國家的需求當(dāng)然會(huì)使舊有的簡約治理傳統(tǒng)的部分內(nèi)涵成為過時(shí)，但是簡約主義中的半正式行政方法以及國家發(fā)起結(jié)合社會(huì)參與的模式，也許仍然可能在中國起一定的作用，在其追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個(gè)角色”，中國當(dāng)代的村官和清代的鄉(xiāng)保并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，都屬于準(zhǔn)官員，“被稱作‘集體’政府的村‘政府’實(shí)際上具有許多過去的半正式行政方式的特性……而且，在作為政黨國家人或‘官員’的同時(shí)，他們也是村莊的代表”。

①村官對中國農(nóng)村的治理，非常清晰而生動(dòng)地展示了中國特色的鄉(xiāng)村治理模式與架構(gòu)，那就是國家權(quán)力與鄉(xiāng)土權(quán)威的互動(dòng)，國家法律與地方知識的共洽。這種互動(dòng)與共洽所形成的中國特色的地方秩序，維系著中國農(nóng)村的運(yùn)行。在這種模式中既有國家的經(jīng)絡(luò)，又有社會(huì)的架構(gòu);既不是簡單的國家，也不是純粹的社會(huì)。從農(nóng)村基層組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作狀況來看，可以將農(nóng)村基層組織工作人員即村官們的職務(wù)活動(dòng)析分為兩大基本類別:第一類是國家公務(wù)，即協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作，行使本屬國家政權(quán)組織享有和履行的公共管理職能，主要包括社保優(yōu)撫、計(jì)劃生育、征地拆遷等。第二類是集體事務(wù)，其中又包括兩項(xiàng)內(nèi)容，一是村內(nèi)公益事務(wù)，即既非協(xié)助政府從事行政管理，又非經(jīng)營性質(zhì)的，以提供社會(huì)公共服務(wù)保障為內(nèi)容的村自治事務(wù)建設(shè)活動(dòng)，如農(nóng)田水利、交通設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)等;二是村級經(jīng)營活動(dòng)，即村經(jīng)濟(jì)組織從事以營利為目的的經(jīng)營性行為，如商品房建造、村辦企業(yè)發(fā)包、村辦企業(yè)工程發(fā)包、村固定資產(chǎn)出租等。可見，農(nóng)村基層組織“麻雀雖小，五臟俱全”，稱得上是“小政府”，所謂“上頭千條線，下面一根針”，村官既然集公務(wù)與事務(wù)于一身，其履職過程中往往國家公務(wù)職能和集體事務(wù)職能交錯(cuò)累疊，難以進(jìn)行清晰精準(zhǔn)地切割。因此，村官們同時(shí)擁有的國家人和村民人的雙重面孔，使他們在刑法中的臉譜顯得相當(dāng)模糊。這正是造成村官身份困惑的深層原因。村官同時(shí)擁有國家人和村民人的雙重面孔，反映在立法上便是刑法對國家工作人員的界定令人困惑。刑法學(xué)界關(guān)于“國家工作人員”的本質(zhì)規(guī)定存在兩種基本見解:一是“身份論”，認(rèn)為國家工作人員的資格或者身份乃是國家工作人員從事公務(wù)并且具有合法性的基礎(chǔ)和依據(jù)，故而身份構(gòu)成國家工作人員的核心要素，在界定國家工作人員性質(zhì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以行為人是否具有上述資格身份作為核心準(zhǔn)則;二是“公務(wù)論”，認(rèn)為國家工作人員犯罪作為職務(wù)犯罪，只有在履行職能、從事公務(wù)的情況下，才具有評價(jià)意義，故而從事公務(wù)乃是國家工作人員的本質(zhì)特征，在界定國家工作人員性質(zhì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以行為人是否從事公務(wù)即代表國家行使管理職能為基本依據(jù)，而不受取得從事公務(wù)資格方式的限制。然而，細(xì)細(xì)品味刑法第九十三條規(guī)定之行文與措辭，足見立法精義。該條分為兩款，第一款規(guī)定:“本法所稱國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。”第二款規(guī)定:“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。”我國刑法基于嚴(yán)密反腐的刑事政策考慮，將國家工作人員析分為本來意義上的國家工作人員(或者說嚴(yán)格意義上的國家工作人員)和擬制意義上的國家工作人員(或者說延伸意義上的國家工作人員，即“以國家工作人員論”的三類人員)兩類，實(shí)質(zhì)上是兼收了“身份論”和“公務(wù)論”的合理內(nèi)涵，然而卻加劇了村官臉譜的模糊性。

作者：徐宏單位：華東政法大學(xué)科學(xué)研究院