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一、引言

隨著電網投資規模的不斷擴大，小型基建投資每年也水漲船高。根據國家電網計[2003]513號文《國家電網公司小型基本建設項目管理辦法》，需要對小型基建進行開工前審計、建設期定期或不定期審計、竣工決算審計。目前由于時間、人員的限制，各級審計部門主要針對施工結算部分進行審計，加強對造價影響最大、最容易形成管理真空地帶進行控制，取得了較好的效果，2009年、2010年小型基建施工結算平均審減率在8%左右。在審計過程中，審計一方面確實起到了控制造價、防止高估冒算的作用，同時通過審計揭示了小型基建管理中存在的漏洞。相對于電網建設項目動輒幾千萬、幾億的投資而言，小型基建在投資額方面無異于“小兒科”。電網建設對于電力系統管理人員來說是老本行，經過幾十年的摸索，總結出了一套切實可行的管理體系。小型基建投資也就是最近幾年才有所加大，從管理部門設置、人員數量、人員素質來說，還缺少足夠的重視，在管理上還存在不少的漏洞，還做不到電力系統要求的“精細化管理”。本文的目的是通過揭示小型基建工程審計中存在的現象、管理問題，確定審計重點及解決辦法，提出管理建議。

二、小型基建工程審計中存在的現象及問題

1.計劃執行方面

在進行的小型基建調查中，工程超支的情況比較普遍也比較嚴重，造成工程超支的主要原因是未按計劃實施，擅自提高標準或擴大建設規模。每年省公司小型基建投資規模非常有限，按現有的投資規模分攤到各個單位和單個項目后矛盾比較突出，而各實施單位普遍存在先上項目，后逐步爭取建設資金的思想，這樣就產生了很多“釣魚工程”，邊實施邊提高標準和規模，然后再向上級申請解決資金缺口。工程超支給項目實施單位造成較大資金缺口，增加了企業經營負擔，有的單位通過主業拼盤建設，這樣就帶來了資產產權無法分割的后果；有的單位工程超支通過擠占成本或其他項目建設資金來彌補，這樣就產生了很多不規范的現象，給企業帶來經營風險，同時致使建設項目資產反映不真實、不完整。

2.施工合同方面

存在施工合同約定取費就高不就低，增加工程造價現象。施工合同是項目建設的主要合同，是項目建設質量控制、進度控制、投資控制的主要依據，合同本身就是競爭性談判的結果，由于管理人員對相關專業不熟悉，技術條款由施工單位“代勞”，合同簽訂前未嚴格進行審核把關，從而形成有利于施工單位的條款。例如：土建工程，適用2003年湖北省統一基價表定額、2003年消耗量定額及統一基價表定額，套用2008年定額較2003年定額約增加造價5%。

3.招投標方面

(1)招標過程不規范，存在陪標、串標、抬標的嫌疑。在××土建工程招標中，邀請三家單位，未編制標底。審查投標預算書，三家單位計算的工程量編制順序一模一樣，工程量大部分雷同，報價差距不大，認定另兩家單位為陪標，人為抬高了工程造價，招標無效。

(2)存在泄漏標底行為，影響招標公平、公正的環境。

(3)利用設計等存在的漏洞，先低價中標，實施中通過各種變更簽證增加造價。例如：××土建工程，未設計電纜溝的做法，僅注明做法同原電纜溝的說明，施工單位在投標中未含電纜溝的工程量，保證了低價中標，后通過變更簽證增加造價。

4.工程簽證方面

(1)存在工程量不真實，建設方、監理方代表給予簽證的現象。例如：木龍骨膠合板墻裙施工，每平方米墻裙定額其中含有1.8平方米的石油瀝青油氈，用于墻面防潮；0.11公斤的防腐油用于木龍骨防腐；1.1平方米的膠合板當作面層的基層。在實際施工中，有許多施工單位偷工減料，不按操作規程、驗收規范施工，上述三項中，只做一項或兩項，甚至一項都不做。

(2)存在材料價格虛高的現象。建設方代表未予認真審核給予簽證。在招標過程中，因為招標與實際購買存在差異，主要材料按照暫定價施工單位統一投標，合同約定依據據實結算。施工單位勾結材料供應商開具假發票、假證明，抬高了材料價格，建設方代表未予認真審核。

(3)存在人為降低工程質量的現象。在審計中經常發現施工單位利用建設方監管不到位，以次充好，取得虛假材質證明，獲得非法利潤，對工程質量帶來隱患。

5.竣工決算方面

(1)項目管理資料不全，給編制竣工資料、存檔帶來很多麻煩，給以后的維護帶來隱患。具體應包括包括工程管理資料、工程技術資料、工程測量資料、工程施工記錄、工程試驗檢驗記錄、工程物資資料和施工驗收資料等。

(2)存在小型基建工程核算不規范的現象。例如：××公司小型基建沒有按單項工程完整地歸集工程支出，以致無法確定實際投資情況。未及時預估轉資產、轉資產造成少提折舊等。以上各種現象是在小型基建管理中或多或少存在的問題，同時也是我們審計過程中需重點注意的。

三、工程審計中重點注意的問題

1.項目前期審計

(1)前期資料是否完善。審查其是否具備必要的前期資料，審查其審批手續是否完善、審批時間順序是否正確。履行正確的審批程序可以有效的防止“三邊”工程發生，防止盲目投資。審查其可行性研究報告是否進行多個方案的技術經濟比較，對造價影響較大的外部條件進行分析，相應做出優化的技術方案。

(2)前期資料數據是否真實、可信。在項目申報過程中，由于時間倉促、編制水平、項目規模控制等種種原因，造成上報的數據不真實，是項目實施過程中超規模、超投資的主要原因。審計通過將前期資料中的數據與實際比較，分析其超規模、超投資的主要原因，揭示申報流程中存在的不足。

2.項目管理審計

(1)對項目參建方履責審計。一個基建項目質量、安全、工期、造價是否可控、在控，需要設計單位、監理單位、建設代建部門的通力配合，加強項目的全過程管理。①設計單位。工程質量的好壞，工程造價的高低，很大程度上取決于設計質量的高低。對設計進行審查，應重點審查圖紙工程量是否漏項、是否有設計優化方案、是否推行限額設計等。②監理單位。工程監理應該從工程立項開始，包括圖紙的匯審、材料的選定、合同的修改和實施、施工過程的監督、結算的審核等。對監理進行審查應重點審查管理的各個環節是否履行了必要的簽證手續、簽署的意見是否客觀、真實。針對我們現行的監理管理模式，監理工作應不涉及造價的確認。③項目代建管理部門。甲方代表監督施工合同的執行，及時協助監理處理日常事務、向建設單位領導匯報工作，對監理的簽證進行現場監督，并且現場搜集資料，為日后的結算打下基礎。對項目代建管理部門進行審查應重點審查管理的各個環節是否履行了必要的簽證手續、簽署的意見是否客觀、真實。

(2)對施工合同的審計。由于甲乙雙方很大程度的約定體現在合同上，工程建設也圍繞著合同而展開的。因此對合同簽訂的事前、事中、事后的控制、管理進行審查，是審計評價的一個重要方面。審查的重點是：第一，審查合同有無不平等條款，有無違背國家法律法規、部門行業規章制度、管理辦法等條款；第二，審查對設計變更引起的工程量變化的約定。在具體施工中經常出現某個設計細節不合理；或者受到投資資金制約而更改設計內容；或者由于地質狀況與原先勘測的有較大出入引起基礎設計變更等。如果這些問題以及解決辦法沒有考慮清楚并體現在合同中，今后結算時將引起工程糾紛、索賠等，造成不必要的麻煩。

(3)對招標環節的審計。公平、公開、公正、有效的小型基建招標可以起到降低工程造價作用。重點審查：第一，是否存在刻意規避招標的行為，例如：將項目化整為零。第二，招標程序、方法、評標規則、評標人員設置等環節是否符合招投標管理辦法，規范、合理的招標管理制度是招標順利開展的保證。第三，對于違反招標程序、違反招投標法等行為的處理措施是否得當。尤其是違反招投標法的行為，應予以嚴厲處置，否則容易給投標單位造成有可乘之機的思想，不利于單位的長期造價管理。

3.項目造價審計

(1)重點審查結算資料對合同、會議紀要、招標答疑的執行情況、對法律、法規、部門規章制度的遵循情況。在項目管理中存在注重合同，輕視招標答疑的情況。很多施工單位利用設計交待不清楚，未履行招標答疑環節，在工程施工環節發生大量變更簽證，從而結算造價大大增加。在電力工程施工中有一項比較好的作法-圖紙會審，建議可以運用到小型基建開工環節。它是建設單位在工程開工前，主持召集施工、設計、監理、地方質檢部門，針對施工圖紙，共同進行圖紙會審。認真做好圖紙會審工作，對保證工程質量、保證工期、降低工程造價、避免施工中出現差錯起到重要作用。

(2)加強現場檢查與資料簽證相結合審計。隱蔽工程簽證、施工工程量簽證、材料驗收簽證等是施工單位計算造價的必備環節，也是接受建設方、監理方驗收以進入下一環節所必須的環節。現場審計核實簽證的事實是否真實、工程量與實際是否相符，同時也是對建設方、監理方現場是否履行了見證的職責確認。工程量簽證質量的高低是影響造價的一個重要因素，建議對有條件的項目進行項目的跟蹤審計，可以委托外部事務所參與隱蔽工程簽證、施工工程量簽證。

4.項目績效審計

績效評價是提高小型基建管理水平，總結經驗教訓，有效控制工程造價的一個重要環節。

(1)主要審查竣工決算、概(預)算執行情況、建設成本、交付使用資產情況、投資效益評價。

(2)對小型基建項目決策水平、建造指標、使用情況及經濟效益進行評價，總結管理中有效的管理經驗，揭示管理中存在的不足，有利于小型基建項目管理水平的提升。