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政策跟蹤審計作為中國特色的審計現象，在我國經濟發展過程中發揮著重要的作用，本文以直購電政策為例，分析了當前我國直購電政策落實情況中存在的問題，進一步指出我國當前直購電政策跟蹤審計中存在現行政策法規不完善、審計成果不能得到充分運用、審計人員的知識結構、專業技能不能滿足審計要求等問題，并針對上述問題提出相應的對策。

一、開展直購電政策跟蹤審計的必要性

2016年5月，國家審計出臺了《“十三五”國家審計工作發展規劃》，明確要求各級機關開展政策落實情況跟蹤審計。政策跟蹤審計的開展實施，一方面有利于監督現行重大政策是否落實到位；另一方面對于健全制度體系、促進機制建設、加強管理、發揮抵御作用有著重要意義；同時能夠在黨委、政府決策過程中及時提供所需要客觀公正的信息。但重大政策落實跟蹤審計目前在我國尚處于初期階段,仍存在一些不足亟需解決和完善?；仡櫸覈碾娏κ袌龈母锏臍v史，于2002年踏出了第一步，而直購電政策的推行作為改革中的重要一環,在早期的試點之后,于2009年成為貫徹落實國務院電力體制改革方案、不斷深化電力體制改革的重要內容。所謂大用戶直購電，是指電廠和終端購電大用戶之間通過直接交易的形式協定購電量和購電價格，然后委托電網企業將協議電量由發電企業輸配終端購電大用戶，并另支付電網企業所承擔的輸配服務。不管是對用電企業還是社會發展而言，直購電政策都具有重要的社會意義和經濟意義。一方面，直購電方式有利于打破我國一直以來電網公司壟斷的現狀，從而進一步減少企業成本；另一方面，直購電促進形成科學合理的電價機制，是近年來國家引導產業結構轉型的政策之一。因此，本文詳細分析了我國當前直購電政策跟蹤審計中存在的問題及對策。

二、直購電政策開展中存在的問題

（一）落實“八個著力”要求不到位

我國當前仍然存在部分以高耗能產業為主導的重工業省份，新興產業發展缺乏動力，經濟發展大量依賴于電解鋁、鐵合金、電石、碳化硅等高耗能行業。為了促進國家經濟轉型，在“八個著力”重要指示精神中，明確要求各省“著力轉變經濟發展方式，推進經濟結構戰略性調整”，但在制定電力直接交易政策時，仍落實“八個著力”不到位，對先進制造業、小微企業支持力度不夠，偏向支持電解鋁、鐵合金等高耗能行業的現象。

（二）各個監管部門間職權混亂

在直購電交易過程中，涉及的相關監管職能交叉分散、分工不明。政府部門（如發改委、工信委、能源監管辦等）既承擔產業政策、行業規劃的制定等宏觀經濟政策制定職能，同時又和省電力公司共同負責的電力企業監管職能，如投資審批、定價。這帶來了一系列的問題：一方面，多個政府部門共同進行監管會導致監管責任分散，造成相互之間難以協調，電力監管效果大打折扣；另一方面，一旦電力工業的運行過程中出現問題和矛盾，監管部門之間又會開始“踢皮球”，推諉行為的產生導致責任主體缺位。

（三）電力用戶準入資格審核不嚴

根據國家發改委的相關規定，參與直購電交易企業必須符合國家最新產業政策和節能環保要求。列入發展改革委、工信委、環保廳、質監局各年度執行差別電價名單的淘汰類、限制類企業或產能不納入直接交易范圍，然而在電力直接交易中，部分電力交易中心僅匯總市州供電公司提供的交易企業名單，未進行資格審核工作。由于審核工作不到位，部分不符合準入范圍的企業進入直購電交易市場；存在部分企業的產品生產線未辦理環評手續、未進行環保驗收，不符合直接交易的環保政策要求。

（四）對于售電公司監督管理不到位

隨著電力改革工作的深入，我國售電企業數量也在逐年增長，售電公司成交的電力用戶和直接交易規模增幅較高。然而，部分政府機構并未建立完善售電公司信用評價制度、未出臺具體的監督管理制度，對售電公司監管不到位，導致售電公司在電力直接交易中組織用戶操縱價格，屏蔽部分電力用戶的真實交易意愿，惡意壓低直購電交易成交價格，嚴重影響直接交易的成交率，同時發電企業的利益也受到了損害。

（五）棄光、棄水現象嚴重

近年以來，我國新能源棄電問題始終是一大難題，而且難以得到解決。風電、光伏發電、核電等新型電源的快速發展，有效促進了電源結構優化和系統節能減排。但是與傳統發電方式不一樣，新型電源的出力具有不確定性，并且可調節性能較弱，就我國當前情況來說，電力系統與清潔能源的大規模接入和消納尚且難以完全匹配，由此導致棄風、棄光棄水等現象嚴重。在這種情況下，仍然存在政府部門制定發展計劃時進一步擴大水電、風電和光伏發電裝機規模的現象，為可再生能源消納帶來更大壓力。

三、直購電政策跟蹤審計存在的問題

（一）現行政策法規不完善

我國現行審計體制屬于行政性模式，政府審計法律法規的健全程度對于政府審計的效用會有很大程度的影響。當前，我國政策跟蹤審計尚處于起步階段，完整的體系仍未健全，政策跟蹤作為一種全新的審計類型，相較于常規審計來說，在審計對象、審計內容、審計方法、審計程序、審計質量控制流程、審計風險防控體系、審計組織形式以及審計報告等方面還沒有明確的規定。因此，審計人員在工作中缺少相關準則的指引，對于審計問題的界定很大程度需要借助于自己的判斷，主觀性過強，審計質量也難以得到保障。另一方面，由于發展時間較短，直購電交易尚未形成一個完整、科學的體系。中共中央、國務院的相關政策文件的內容也相對較為籠統不夠細致，未對直購電準入用戶、禁入用戶、交易具體流程等做出明確規定，因此，各省在制定地方實施細則時有較大的自主性，那么對于審計人員來說在審計工作中如何界定各省的政策制定符合中央政策文件情況就存在著一定的困難。

（二）審計成果不能得到充分運用

我國目前普遍重視查出問題，但提出問題之后，對審計整改情況卻缺乏相應的監督，而被審計單位在面對整改意見時，做出的反饋也往往是敷衍拖延、避重就輕，著一系列的原因導致了屢查屢犯的現象嚴重。涉及的監管單位忽視審計整改，一部分原因是審計整改會對傳統重工業行業的運營產生沖擊，在電價優惠缺失的情況下，重工業行業如果不愿意進行技術升級會導致成本大于收入，帶來破產危機，從社會層面來說可能在短期內影響當地的經濟發展與群眾就業，由此導致成本過高，政府部門不愿意照搬執行。另一方面，由于審計整改責任考核制度的缺位，審計人員對整改工作不嚴不實的情況缺乏追責的權力，以不合規的行為進行電價補貼的行為一直存在，最多只是換了個名字而已，換湯不換藥。

（三）審計人員的知識結構、專業技能仍需提升

從我國各級審計機關整體來看，審計力量不足一直以來都是較為顯著的問題，就直購電政策跟蹤審計來說。我國審計人員的業務能力存在較大欠缺，因此難以完成需求各方面專業知識的審計任務。當前各界審計人員在財務方面的知識儲備較為完善，然而新時代審計事業的發展導致審計與其他專業方面相結合，例如電力科學，而審計人員往往在過往的教育經歷和過程中幾乎沒有接觸過這些截然不同的專業。因此我們在實際的審計工作中，需要首先耗費大量時間來了解電力相關政策、直購電交易流程以及一系列電力相關知識才能開展下一步的審計工作，審計效率受到影響。

四、完善直購電政策跟蹤審計的對策

（一）完善相關政策法規

目前為止，國務院雖然已經出臺了一系列關于加強審計工作的意見,然而這些條文缺乏強制性，同時缺乏激勵及懲處方面的規定，挫敗了一些審計人員的工作積極性和熱情。加快健全和完善相應的法律法規，為審計工作的開展提供法律保障，對我國審計工作的日后積極發展是具有重要意義的。目前來說，我國的直購電政策落實情況跟蹤審計工作中可以借鑒的中央政策文件只有《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）以及其他少部分相關的去產能政策。從國家層面來說，直購電交易工作的方方面面仍需要具體指引，這就需要有關部門進一步制定相關細則來規定交易市場的準入條件、具體的交易流程和各個部門的監管權責等使地方政策的制定有據可依；從地方層面來說，各方針政策的制定都需要符合中央文件的有關要求，促進直購電工作的有序推進，而不能為了地區的發展而違背中央的政策文件精神。

（二）加強審計結果地運用

建立合理的信息披露機制，可以更好地將審計結果運用起來。一方面，可以由各級審計機關通過網絡向社會各界發出通告，同時利用大眾使用較為廣泛的一系列平臺向其告知民眾當前直購電政策落實情況及存在的有關問題。另一方面，專業媒體人員加入也有利于審計結果的公開，對于深入開展電力改革的部門可以予以表彰，相應的，對于存在違規行為的部門及進入直購電交易市場的不合規企業可以進行曝光，讓社會各界共同督促其不足之處以促成改進。

（三）進一步提升審計人員的專業素養

為了將審計的風險有效地減少，提高審計效率，把審計人員的能力提高最為重要。為了避免審計風險，審計人員必須要做到以積極態度投身工作，提升自己的專業素養，這是保證審計效果，提升效率的重中之重。首先，從內部提高自己，審計人員不僅要對傳統的財務審計，還要對其他知識有更多的了解，與此同時還要慢慢熟悉各種被審計項目所涉及的新知識領域。各級審計人員每隔一段時間定期去上級審計機構匯報這一階段的審計成果及審計工作中所遇到的困難，針對審計中所遇到的難點疑點及時交流討論；相應地，上級部門應定時派審計精英傳授審計各方面的知識。通過多方式的交流及培訓，使審計人員更快地成長成各方面開花的審計能手。其次是外部共享，在工作開展過程中，審計人員要時不時地面對監測數據轉換、行業指標認定、數據正誤辨別等各種各樣的專業問題，審計工作的行進需要專家意見來輔助。專家組的意見，可以科學性地提高審計效率。

作者：錢凱利