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[摘要]

地方政府投資項(xiàng)目作為一種公共產(chǎn)品，其能否真實(shí)滿足公眾需求，其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性如何直接關(guān)乎廣大公眾的利益。當(dāng)前我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)存在法律法規(guī)不完善、缺乏有效的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及體系、審計(jì)責(zé)任問責(zé)制度尚未真正落實(shí)等問題。因此，必須完善我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]

地方政府投資項(xiàng)目；績(jī)效審計(jì)；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

地方政府投資項(xiàng)目作為一種公共產(chǎn)品，其建設(shè)資金主要依靠地方政府財(cái)政，換言之就是地方政府用納稅人的錢來提供公眾的需求，但僅靠市場(chǎng)機(jī)制又無(wú)法充分提供的公共產(chǎn)品。近年來，政府投資項(xiàng)目中出現(xiàn)了一些問題，各地政府紛紛提出諸如規(guī)范政府投資行為、建立責(zé)任政府、強(qiáng)化政府投資監(jiān)督機(jī)制、提高政府投資效益等措施來應(yīng)對(duì)，而實(shí)現(xiàn)上述各種措施的必要途徑就是要對(duì)政府投資項(xiàng)目加強(qiáng)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效審計(jì)工作。

一、我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目的現(xiàn)狀及對(duì)其進(jìn)行績(jī)效審計(jì)中存在問題的實(shí)證分析

（一）我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目的現(xiàn)狀

近年來，國(guó)家為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)需，采取了積極的財(cái)政政策，這也為地方政府投資項(xiàng)目建設(shè)提供了更大的的平臺(tái)與空間。按照“十三五”規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略分析，在未來幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，地方政府投資項(xiàng)目將是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局中的重要一環(huán)，其也必將成為未來政府財(cái)政支出的重要組成部分。筆者通過對(duì)國(guó)內(nèi)多項(xiàng)重大地方政府投資項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行比照分析后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)雖然在地方政府投資項(xiàng)目與相關(guān)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了跨越式的突破，但其中存在的諸多問題也直接影響了項(xiàng)目的績(jī)效。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：投融資體制改革進(jìn)程緩慢；項(xiàng)目決策審批也不盡科學(xué)，政府投資項(xiàng)目易淪為“形象工程”或“政績(jī)工程”；質(zhì)量管理現(xiàn)狀堪憂；項(xiàng)目完成后其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性距預(yù)期較遠(yuǎn)。

（二）當(dāng)前地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中存在的問題

實(shí)證分析當(dāng)前地方政府投資項(xiàng)目在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生方面發(fā)揮著異常重要的作用。同時(shí)因其投資金額巨大，其績(jī)效如何也直接影響了公共財(cái)政資金使用的有效性。筆者通過對(duì)諸多項(xiàng)目的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)如下問題制約了我國(guó)對(duì)地方政府投資項(xiàng)目實(shí)施有效的績(jī)效審計(jì)。

1.法律法規(guī)不完善，目前尚未出臺(tái)一部專門的政府績(jī)效審計(jì)法。依法治國(guó)的前提是有法可依，因此，有效開展地方政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)的前提是要有一部完全針對(duì)地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)，但目前我國(guó)尚未出臺(tái)一部專門的地方政府績(jī)效審計(jì)法，而相關(guān)法律法規(guī)的缺失也導(dǎo)致了審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法有效界定地方政府投資項(xiàng)目的審計(jì)范圍。

2.缺乏有效的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及體系。對(duì)地方政府投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，審計(jì)什么、如何審計(jì)是個(gè)問題。而造成這一問題的關(guān)鍵就在于我們尚缺乏一套合理的、科學(xué)的并能有效適用于各種項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，所謂的績(jī)效審計(jì)必然缺乏公信力，進(jìn)而影響到審計(jì)結(jié)論的可信度。

3.審計(jì)時(shí)間相對(duì)滯后，審計(jì)責(zé)任問責(zé)制度尚未真正落實(shí)。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)地方政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)往往是“事后審計(jì)”。如此一來，即使審計(jì)出了問題，但項(xiàng)目造成的經(jīng)濟(jì)損失、形成不良的社會(huì)影響已很難挽回。同時(shí)，當(dāng)前對(duì)于如何有效挽回國(guó)有資產(chǎn)的損失，如何對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政問責(zé)都還缺乏相應(yīng)的制度保障。

4.審計(jì)結(jié)果公告制度貫徹落實(shí)不足。雖然《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第三十六條明確規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。”但“可以”這一詞并不帶有強(qiáng)制性，而這一非強(qiáng)制性的規(guī)定也給地方政府與審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)留了可操作空間，使得地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告制度至今執(zhí)行仍不到位。

二、當(dāng)前對(duì)地方政府投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的障礙分析

（一）“行政模式”的政府審計(jì)體制使得審計(jì)部門的獨(dú)立性難以得到保障。審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是審計(jì)結(jié)果能否保證真實(shí)性的必要條件。目前，雖然我國(guó)從法律上賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，但是，反映在具體審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性仍然難以切實(shí)保證。而審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的缺失也必然導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)地方政府投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)中瞻前顧后，審計(jì)結(jié)果也難以保證真實(shí)有效。

（二）地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合尚不緊密。《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》中雖然指出，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任職期間應(yīng)對(duì)其所在企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、合法性和效益性以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)負(fù)責(zé)，但是具體到如何負(fù)責(zé)、應(yīng)負(fù)何責(zé)等都未有說明。因此，目前對(duì)地方政府投資項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)還是放在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)上，績(jī)效審計(jì)還未能與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

（三）針對(duì)地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效不良的問責(zé)與改進(jìn)機(jī)制尚不完善。近年來，無(wú)效政府投資項(xiàng)目屢屢出現(xiàn)，諸如新橋坍塌、“鬼城”、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象已引起廣泛關(guān)注，十八屆四中全會(huì)所提出的“重大決策事項(xiàng)終身負(fù)責(zé)制”亦體現(xiàn)出對(duì)這一現(xiàn)象的隱憂。

三、完善我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的政策建議

（一）保證審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。正如英國(guó)學(xué)者艾彌爾·沃爾夫所言“審計(jì)的概念與獨(dú)立性的概念，如同一枚硬幣的正反兩面”。由此可見，審計(jì)機(jī)關(guān)沒有了獨(dú)立性也就沒有了靈魂，那么其所實(shí)施的績(jī)效審計(jì)也必然徒有其名。要提升審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，例如，可效仿司法體系改革的模式，實(shí)施地方黨委與上級(jí)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙重備案。也可試行“雙軌制”，即建立分屬于人大與地方政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，重新分配審計(jì)范圍并實(shí)施相互監(jiān)督。

（二）健全地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)。“工欲善其事，必先利其器”，因此，有效實(shí)施政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的前提是建立一套科學(xué)、合理、易用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是政府審計(jì)人員審計(jì)地方政府投資項(xiàng)目時(shí)使用的規(guī)矩或規(guī)范，其不僅僅要滿足必要的“3E”標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，針對(duì)不同功能、不同效用的地方政府投資項(xiàng)目，更要設(shè)定具有針對(duì)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中應(yīng)遵循如下一些標(biāo)準(zhǔn)。一是真實(shí)合法性標(biāo)準(zhǔn)。所謂真實(shí)合法性標(biāo)準(zhǔn)就是指源于相關(guān)法律、政策的一些標(biāo)準(zhǔn)化工作的原則及統(tǒng)一規(guī)定。二是“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性標(biāo)準(zhǔn)。這也是對(duì)地方政府投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)。三是安全性標(biāo)準(zhǔn)。安全問題是地方政府投資項(xiàng)目所要注意的第一問題。公共產(chǎn)品若缺失安全性，不但會(huì)損害政府部門的公信力，同時(shí)政府投資項(xiàng)目其他標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果也無(wú)從談起。因此，為了滿足社會(huì)公眾的安全性需求，地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)應(yīng)從其安全性和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)入手并貫穿績(jī)效審計(jì)始終。四是公眾滿意度標(biāo)準(zhǔn)。判斷一項(xiàng)政府投資項(xiàng)目績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)就是其能否可以實(shí)現(xiàn)公共利益，滿足公眾需求也是地方政府投資項(xiàng)目建設(shè)的初衷。因此，我們?cè)趯徲?jì)、評(píng)估地方政府投資項(xiàng)目的績(jī)效時(shí)一定要將其提供的公共服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)的社會(huì)福利效果等都涵蓋其中。

（三）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)相關(guān)法規(guī)和工作規(guī)范的制定。依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策，若要做好地方政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)就必須有法可依。因此，為實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，必須針對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀，并結(jié)合國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)制定出與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的《地方政府績(jī)效審計(jì)法》《政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)條例》以及制定出和地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)相關(guān)的指標(biāo)體系等，為地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)提供法律保障。

（四）深化全過程跟蹤審計(jì)。我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目的生命周期包括了從投資決策一直到項(xiàng)目審計(jì)和建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等一系列相關(guān)階段。因此，在對(duì)其進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)要根據(jù)工程項(xiàng)目的生命周期以及地方政府投資運(yùn)營(yíng)的不同階段進(jìn)行由前期績(jī)效審計(jì)、中期績(jī)效審計(jì)和后期績(jī)效審計(jì)組成的全過程跟蹤審計(jì)。

（五）強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目績(jī)效不良問責(zé)及改進(jìn)機(jī)制。通過推行地方政府投資績(jī)效問責(zé)制，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)與審計(jì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持有責(zé)必問、權(quán)責(zé)相符、失責(zé)必究的原則，為加快建設(shè)責(zé)任政府提供審計(jì)保障。同時(shí)要注重地方政府投資審計(jì)的問責(zé)效果。通過投資績(jī)效審計(jì)問責(zé)，避免投資項(xiàng)目中存在的形象工程、人浮于事、績(jī)效不良、損失浪費(fèi)等問題，通過審計(jì)與問責(zé)提升地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效，并借此推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)。

（六）推進(jìn)績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告制度。“公開是限制行政的一種手段，陽(yáng)光是最好的消毒劑。”審計(jì)機(jī)關(guān)或上級(jí)政府部門可通過在具有影響力的報(bào)刊、門戶網(wǎng)站或者審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公眾關(guān)注度高的或規(guī)模巨大的項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)結(jié)果，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的影響力，吸引公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)的關(guān)注，并引導(dǎo)公眾積極參與到績(jī)效審計(jì)中來，發(fā)揮社會(huì)與公眾的監(jiān)督功能，提升地方政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的實(shí)效性。

（七）加大公眾及第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)結(jié)果的再評(píng)估。公眾及第三方機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)結(jié)果的再評(píng)估有助于審計(jì)機(jī)關(guān)壓力機(jī)制建設(shè)，倒逼審計(jì)機(jī)關(guān)更為公正、客觀地實(shí)施績(jī)效審計(jì)。中央政府可通過頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行體制創(chuàng)新，加大公眾及第三方參與評(píng)估力度，確保績(jī)效審計(jì)結(jié)果的公平與公正。

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作者：柏潔 單位：哈密地委黨校