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[摘要]目的完善北京市衛生計生行政處罰裁量基準，在發揮裁量基準效力的同時實現規制行政處罰裁量權。方法通過實際執法數據以及對應用中存在問題的總結，研究行政處罰裁量基準。結果北京市衛生計生行政處罰裁量基準在建立、實施中存在評估不足、條款應用僵化、更新不及時等問題。結論從優化制定程序、強化監督管理及完善評估機制三方面來研究探討，可以對北京市衛生計生行政處罰裁量基準制度做出適用性分析。

[關鍵詞]衛生計生；行政處罰裁量基準；制度分析

近年來，對于行政機關“同案不同罰”的現象飽受社會各界人士關注，對于同一違法行為，由于在行政執法過程中存在的各種社會倫理關系、執法者素質參差不齊等原因，造成行政機關出現行政處罰條款濫用、過罰不當等情況。早在2004年4月，國務院就在《全面推進依法治國實施綱要》提出了合理行政的要求，并在之后出臺的指導意見及決定中提出要推動行政處罰裁量基準相關文件的制定及實施。在金華市成功經驗的影響及中央政策的鼓勵引導下，各省市政府紛紛開始探尋制定適合本地的行政裁量基準，能夠使執法者依據裁量基準進行行政處罰，有效遏制行政裁量權濫用。2014年，北京市政府在基層行政機關調研時，發現存在各種“以罰代管”“人情案件”等濫用行政處罰自由裁量權的現象，在聽取了各級執法部門意見后，為了規制這些違法現象，要求各執法部門根據職權履行情況啟動行政處罰裁量基準的制定工作。在北京市政府法制辦公室下發的關于建立行政處罰裁量基準制度的《補充通知》及《若干指導意見》文件精神的指導下，北京市衛生計生委召集各基層衛生執法部門于2015年將用以指導衛生計生執法工作的其中61部法律法規進行拆分，涉及到常用的653項行政處罰職權，制定了《北京市衛生計生行政處罰裁量規則》（以下簡稱《裁量規則》）和《北京市衛生計生行政處罰裁量細則》（以下簡稱《裁量細則》），并于2016年1月1日正式實施。本文主要通過對比分析的方法，以北京市某區衛生計生行政處罰情況為依據來分析研究北京市衛生計生行政處罰裁量基準制度的適用性，根據裁量基準制度在使用中存在的不足，提出完善改進的建議，實現真正意義上的對自由裁量權的規制。

1北京市某區2015年與2017年衛生計生行政處罰數據對比分析

北京市衛生計生行政處罰裁量基準是于2016年1月1日正式頒布實施的，考慮到在各區縣政策的具體落實時間問題以及各區縣實際監管情況，選取北京市某區為代表進行分析對比。假定裁量基準制度實施前后某區基層監督執法人員數量及心態、社會經濟發展情況、管理單位等都一致的條件下，對比分析2015年及2017年行政處罰裁量情況。該行政處罰數據是從某區全模式監督管理工作平臺導出的，具有權威性。根據某區日常行政處罰工作開展情況選取公共場所及生活飲用水2個專業3個最常使用的違法行為數據進行分析，運用SAS數據分析軟件進行完全隨機分析（參見表1）。

1.1根據

《公共場所衛生管理條例實施細則》第三十五條第一款規定，公共場所經營者未取得衛生許可證擅自營業分為兩種違法行為：違法經營時間3個月（含）以內的給予警告，并處以人民幣500元以上5000元以下罰款；違法經營時間超過3個月的給予人民幣5000元以上30000元以下罰款。《裁量細則》對兩種違法行為有進一步細化，尤其是第一種違法行為，對應的裁量標準設定為固定金額數，對比分析2015年及2017年兩年同樣的違法行為即違法經營時間未超過3個月（編號021001），在裁量基準制度實施前后有沒有差異。2015年編號為021001數據（N=170），其最小值為500，最大值為5000，進行正態性檢驗，P<0.001，符合正態分布；2017年編號為021001數據（N=202），其最小值1000，最大值6000，進行正態性檢驗，P<0.001，符合正態分布。對2015年及2017年同一違法行為編號021001數據進行T檢驗，P>0.05，即2015年和2017年兩組數據沒有差異，也就是說行政處罰裁量基準的施行對違法行為編號為021001的行政處罰沒有影響（見表2）。

1.2根據

《公共場所衛生管理條例實施細則》第三十八條規定：公共場所經營者安排未獲得有效健康合格證明的從業人員從事直接為顧客服務工作的，應責令限期改正，給予警告，并處以人民幣500元以上5000元以下罰款；逾期不改的處以人民幣5000元以上15000元以下罰款。《裁量細則》根據違法人數對裁量權進行了細化，固定了處罰金額數。以2015年及2017年兩年同一違法行為（編號為021050）進行對比，假定兩年的數據沒有差異。2015年編號為021050的數據（N=153），其最小值為500，最大值為5000，進行正態性檢驗，P<0.001，符合正態分布；2017年編號為021050的數據（N=320），其最小值為1000，最大值為8000，進行正態性檢驗，P<0.001，符合正態分布。將2015年和2017年同一違法行為編號為021050的兩組數據進行T檢驗，P<0.05，即推翻原假設，兩組數據有差異性，即行政處罰裁量基準制度的施行對2015年和2017年違法行為編號為021050的行政處罰有影響（見表3）。

1.3根據

《北京市生活飲用水衛生監督管理條例》第二十二條第（二）項規定：未按規定取得衛生許可證從事供水活動的責令限期改正，給予警告，并可處以5000元以上30000元以下罰款。《裁量細則》依據日供水量及違法供水時間劃分裁量階次，預留了一定的裁量區間。以2015年及2017年兩年同一違法行為（編號為030082）進行對比，假定兩年的數據沒有差異。2015年編號為030082的數據（N=40），其最小值為5000，最大值為20000，進行正態性檢驗，其P<0.001，符合正態性分布；2017年編號為0.0082的數據（N=54），其最小值為5000，最大值為30000，進行正態性檢驗，其P<0.001，符合正態性分布。將2015年和2017年同一違法行為編號為030082的兩組數據進行T檢驗，P<0.05，即推翻原假設，兩組數據有差異，即行政處罰裁量基準制度的施行對2015年和2017年違法行為編號為030082的行政處罰有影響（見表4）。通過對2015年和2017年3種違法行為分析，在假定其他一切條件一致的情況下，可以得出以下結論：（1）行政處罰裁量基準的實施對部分法律法規的使用有一定影響。行政處罰裁量基準的實施對編號021050及030082的違法行為的行政處罰產生影響，也就是制度實施前，基層監督員均按照法律法規條款開展行政執法工作，可能存在同案不同罰的現象，而《裁量細則》的實施細化了標準，規范了執法行為；對編號為021001違法行為的行政處罰沒有產生影響，這說明，細化標準對行政執法行為沒有產生影響，基層監督員按照法律法規嚴格開展工作。（2）針對違法行為021001，其處罰區間就是500以上5000以下，但是其中有一條是6000，這說明在行政執法過程中，存在執法人員使用條款時出現錯誤的情況。目前所有行政處罰信息都在官方網站進行公示，這不僅是對行政執法工作態度不端正的問題，更是對法治政府形象的侵害，同時也侵犯了管理相對人的合法權益，造成社會資本浪費。

2分析北京市衛生計生行政處罰裁量基準制度的不足

2.1行政處罰裁量基準細化的合理性、科學性

《裁量細則》中的各類違法行為依據社會危害性劃定基礎裁量檔次，然后進一步劃分的基礎裁量階次。梳理裁量階次的劃分情況，部分裁量細則在細化裁量權時采用的標準存在不合理性。

2.1.1有的《裁量細則》的細化標準不夠科學合理的反映違法行為的輕重程度。例如“對安排未獲得有效健康合格證明的從業人員從事直接為顧客服務工作”的違法行為，依據《公共場所衛生管理條例實施細則》第三十八條“公共場所經營者安排從事直接為顧客服務工作的從業人員，如果未獲得有效健康合格證明，由縣級以上地方人民政府衛生行政部門責令限期改正，給予警告，并處以500元以上5000元以下罰款；逾期不改正的，處以5000元以上10000元以下罰款”的規定給予行政處罰，違法情節首先依據該條法律依據拆分成限期改正及逾期未改兩種，然后把“限期改正”的按照違法人數多少劃分違法情節，最后按照違法情節將裁量階次劃分為1000、3000和5000三個檔次。那么違法人數多少對社會造成的危害性有沒有納入評估，未曾評估如何說違法情節的輕重呢，那裁量標準劃分的科學性在哪（見表5）？

2.1.2部分《裁量細則》裁量標準的階次拆分標準不一致。以某個違法行為違法事件的長短作為裁量細則中的拆分標準，時間節點的選取設置的長短不一致。例如醫療機構未給從事放射工作的人員辦理《放射工作人員證》的和安排未經職業健康檢查的勞動者從事放射工作的兩種違法行為相比，前一種的危害性相對要小，但是拆分階次的時間節點反而短，以周、月劃分，而后一種危害性相對要大的違法行為反而以月、年這樣長的時間節點來劃分。這樣的裁量標準拆分階次存在一定的不科學性。

2.1.3部分《裁量細則》條款出現矛盾。例如“衛生許可證未按規定復驗從事供水工作”，違法行為按照“日供水量”或者“違法供水時間”進行劃分的，如果供水量與違法時間不一致的情況下，應該適用于從輕條款還是從重條款，并未在《裁量規定》中予以明確說明（見表6）。

2.2行政處罰裁量基準的標準更新不及時

《裁量規定》及《裁量細則》是2016年1月1日正式開始實施的，國家衛生計生委于2016年1月19日公布了關于修改《外國醫師來華短期行醫暫行管理辦法》等8部門聯合制定的法規及規定，包括裁量細則中涉及到的《中華人民共和國職業病防治法》《血站管理辦法》《公共場所衛生管理條例實施細則》《消毒管理辦法》等相關條款，而《裁量細則》并未隨行政處罰裁量權的變化而更新，出現法條不適于目前工作情況，使得基層行政執法僵化。

3完善行政處罰裁量基準的制度建議

3.1優化制定程序

實事求是、廣泛參與、公開透明、反饋評估這4個方面是制定行政處罰裁量基準制度的基本保障。首先，在制定行政處罰裁量基準制度前要根據實際情況，確定制定的必要性，要實事求是的研究討論，確定制度的適用區域及制定主體，按照實際情況由區域相當級別的行政機關或人民政府法制部門主導開展調研起草工作。其次，擴大參與人群范圍，制度制定過程包括調研、意見征集及制度制定等，主動邀請專家學者參加座談會，聽取基層行政執法人員意見，調查征集典型案例，與管理相對人溝通，了解參與者的各種心聲。第三，制定過程要公開透明，行政處罰裁量基準制度起草后要及時公布，向社會公眾及行政執法者征求意見，待確定終稿后在有權威的官方網站或者媒體雜志向社會公示，讓社會成員都能了解制度的具體內容。第四，建立健全反饋評估機制，一個制度不是公布實施就結束了，隨著經濟發展社會進步，各種問題層出不窮，生產力與生產關系的矛盾就會促使制度變遷的出現，暢通溝通渠道，對制度在實際執行過程中出現的問題及時進行溝通和評估，以便對制度進行修訂與完善。

3.2強化監督管理

建立健全對行政處罰裁量基準制度執行情況的監督管理機制，明確監督管理框架及責任主體，建立責任追究機制。聯合同級監察部門或者由上級行政機關法制部門對行政執法人員的違法查處情況進行監督。同時，也可利用智慧衛監的信息化手段，通過互聯網對案件從現場檢查、詢問調查、案件討論到終結進行視音頻調取，必要時可實時指揮監控。嚴禁再出現“執法不公，濫用裁量”的現象，降低基層執法風險。

3.3完善評估機制違法行為對社會危害性大小是人為的根據造成人員傷害數量多少或是違法事實存在時間長短來確定的，但是這個人數是幾個還是幾十個，時間是用天、周、月還是年來衡量，作者認為應該建立一個科學合理的評估機制，來均衡對應各個法律條款的違法行為的輕重，減少量化的隨意性。

4結語

作者認為衛生計生行政處罰裁量基準不應盲目制定，應該根據本地現實行政執法環境情況分析評估后再行決定。雖然衛生計生行政處罰裁量基準是為了規制行政處罰自由裁量權制定的，但是制定細化量化標準時要把握好度，不能過分細化標準，以免給一線行政執法人員造成執法過程中的不便。

作者：賈偉偉 陳磊 付瑞芳 單位：北京市朝陽區衛生和計劃生育監督所