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國(guó)家審計(jì)與被審計(jì)單位是一種組織依存關(guān)系,國(guó)家審計(jì)發(fā)展的榮與衰,與被審計(jì)單位密切相關(guān)。因此,與被審計(jì)單位建立良好關(guān)系至關(guān)重要。本文僅就如何與被審計(jì)單位建立良好關(guān)系作提綱挈領(lǐng)述言。
一、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位建立良好關(guān)系的基本因素
(一)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間關(guān)系的主要方面
國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間關(guān)系是指因?qū)徲?jì)行為相互之間產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)和影響。
1.依據(jù)法律審計(jì)本身在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間形成監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。按照中國(guó)憲法和審計(jì)法的規(guī)定,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支以及國(guó)家財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位組織的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行監(jiān)督,由此,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)與合規(guī)審計(jì),對(duì)中央部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì),對(duì)一定事項(xiàng)進(jìn)行績(jī)效審計(jì),構(gòu)成了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)按照法律對(duì)被審計(jì)單位的法定事項(xiàng)和選擇事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督,而在此過程中被審計(jì)單位同樣對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督,包括審計(jì)范圍、工作程序、審計(jì)人員的道德行為等,構(gòu)成了被審計(jì)單位對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行為的約束和監(jiān)督。
2.在審計(jì)實(shí)施階段,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間形成檢查與配合、溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系。在具體實(shí)施審計(jì)的過程中,審計(jì)人員需要審查會(huì)計(jì)憑證及其相關(guān)聯(lián)的各種文件資料,需要認(rèn)定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事實(shí),需要問詢有關(guān)主體并與之交流,因此,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位形成了檢查與配合,溝通與協(xié)作關(guān)系。
3.審計(jì)結(jié)果公布后,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間形成認(rèn)可與服從的相互影響關(guān)系。審計(jì)結(jié)果公布后:
被審計(jì)單位按照法律的規(guī)定或認(rèn)可審計(jì)結(jié)果,并接受審計(jì)決定和建議;或不認(rèn)可審計(jì)結(jié)果,對(duì)相關(guān)審計(jì)決定和建議提出異議。
被審計(jì)單位的社會(huì)影響或得到正面效應(yīng);或受到負(fù)面沖擊。
國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的社會(huì)作用獲得認(rèn)可。
4.在審計(jì)決定的落實(shí)過程中,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間形成一定的行政法律關(guān)系。按照審計(jì)法及相關(guān)法律的規(guī)定,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)被審計(jì)單位的相關(guān)事項(xiàng)做出處理處罰決定,被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行審計(jì)決定,如被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)決定有異議,可以提請(qǐng)行政復(fù)議。由此,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間因?qū)徲?jì)決定的執(zhí)行而產(chǎn)生一定的行政法律關(guān)系。
5.國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間形成權(quán)益關(guān)系。自審計(jì)行為發(fā)生至終結(jié),國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間形成權(quán)益關(guān)系,被審計(jì)單位的政治和商業(yè)秘密的應(yīng)依法受到保護(hù),作為社會(huì)主體民事權(quán)利的不受侵犯等。被審計(jì)單位因國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的建議而獲得相應(yīng)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。
(二)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位形成良好關(guān)系的內(nèi)涵及主要特征
所謂國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位形成良好關(guān)系,是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間處于一種和諧的狀態(tài):國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)具有自己的組織職能,并獲得被審計(jì)單位的認(rèn)同,在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)組織職能的過程中被審計(jì)單位能夠積極配合,相學(xué)相長(zhǎng)。
1.國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)具有自己的組織特色,并能有效地服務(wù)被審計(jì)單位。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)必須具有與其他組織不相混淆的職能。和諧的基礎(chǔ)是事物之間的區(qū)別,可謂“和而不同”。只有具備了獨(dú)特的職能和作用,才能獲得被審計(jì)單位能夠充分依靠。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的組織職能適應(yīng)被審計(jì)單位發(fā)展的需求,通過國(guó)家審計(jì)的行為,能夠促進(jìn)被審計(jì)單位對(duì)資源的有效利用。只有職能的有效性,才能獲得被審計(jì)單位充分信賴。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)采取有效的措施,防患于未然。
2.被審計(jì)單位認(rèn)同國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職能。在審計(jì)的實(shí)施過程中,被審計(jì)單位能夠積極配合國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作,無論是資料、事實(shí)的取證等各個(gè)環(huán)節(jié)均提供有效的配合。充分利用審計(jì)結(jié)果,包括錯(cuò)誤的糾正和建議的采納等。被審計(jì)單位能夠就所進(jìn)行的各種活動(dòng)主動(dòng)與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)溝通,聽取國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的意見和建議。
(三)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位建立良好關(guān)系的重要性
1.組織本身的特性要求。在法律框架下,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間是一種組織依存關(guān)系:國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)于被審計(jì)單位而存在,被審計(jì)單位是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)組織生存和發(fā)展的支撐和依托。沒有被審計(jì)單位的存在和配合,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)將失去組織生命的活力。被審計(jì)單位必須依法接受國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是被審計(jì)單位生存和發(fā)展的助推器。借助于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量,被審計(jì)單位才能合理合規(guī)地進(jìn)行著相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)活動(dòng),并獲得效益。
2.國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)變革和創(chuàng)新的要求。眾所周知,中國(guó)正經(jīng)歷前所未有的社會(huì)變革,從社會(huì)結(jié)構(gòu)到利益格局,從人和行為方式到價(jià)值理念等均發(fā)生著翻天覆地的變化,巨大的變化給國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)帶來發(fā)展的機(jī)遇的同時(shí)也帶來生存的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)改革的日益深化,政治民主進(jìn)程的推進(jìn),社會(huì)民眾對(duì)國(guó)家審計(jì)的期望值與日俱增,審計(jì)需求也越來越多樣化,國(guó)家審計(jì)成為促進(jìn)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可忽視的重要力量。為了更好地抓住發(fā)展的機(jī)遇,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)需要在固守審計(jì)本質(zhì)的前提下進(jìn)行變革和創(chuàng)新,包括價(jià)值理念、工作方法、行為方式等等方面,而變革和創(chuàng)新必須以宏觀上促進(jìn)國(guó)家建設(shè),微觀上提高被審計(jì)單位行為效益為軸心。一方面國(guó)家審計(jì)的作用日益凸顯,另一方面在國(guó)家審計(jì)的實(shí)施過程中會(huì)遇到被審計(jì)單位的顯性和隱性的不配合,甚至還有審計(jì)人員被打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象;一方面國(guó)家審計(jì)揭露的問題和提出的建議很多,另一方面建議在一定程度和范圍內(nèi)得不到有效的落實(shí),使審計(jì)報(bào)告所反映的問題雷同化。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位形成良好關(guān)系既是變革和創(chuàng)新的基礎(chǔ),又是變革和創(chuàng)新的成果。組織定位和任務(wù)需要獲得其他組織的認(rèn)同。從審計(jì)的實(shí)施到結(jié)果的產(chǎn)生和利用,整個(gè)行為過程都需要被審計(jì)單位的主動(dòng)配合,只有與被審計(jì)單位建立融洽的合作關(guān)系,才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)既定的目標(biāo),更好的發(fā)揮作用。
二、影響國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間建立良好關(guān)系的因素分析
(一)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的組織目標(biāo)和任務(wù)
組織的目標(biāo)和任務(wù)決定了包括被審計(jì)單位在內(nèi)的與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)生聯(lián)系的相關(guān)組織對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的認(rèn)同程度,而認(rèn)同程度決定了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的關(guān)系性質(zhì)。如,在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期,揭露問題和查處大案要案成為組織的主要工作目標(biāo)和任務(wù),在此情形下,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位處于一種對(duì)立的關(guān)系,審計(jì)工作遇到許多阻礙。
組織的目標(biāo)和任務(wù)在很大程度上受審計(jì)需求的影響,而是否滿足審計(jì)需求是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間建立良好關(guān)系的重要條件。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展,審計(jì)需求在不同時(shí)期呈現(xiàn)不同特征。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)需要根據(jù)情勢(shì)的變遷,在法律框架內(nèi),合理調(diào)整審計(jì)目標(biāo)和任務(wù)以有效滿足審計(jì)需求,從而促進(jìn)與被審計(jì)單位關(guān)系的良好發(fā)展。
(二)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間文化的認(rèn)同
文化是關(guān)于組織的價(jià)值觀和原則,工作的思維模式和工作方式,倫理道德,精神境界及作風(fēng)等集合體的總稱。任何人都是在一定的文化環(huán)境中成長(zhǎng)起來的,不同的群體有不同的文化,從而形成不同行為模式,不同的模式又形成了不同的效率。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間只有在文化上的彼此認(rèn)同,才能實(shí)現(xiàn)良好關(guān)系。
1.國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該樹立建設(shè)性的審計(jì)價(jià)值理念。價(jià)值理念是指導(dǎo)組織行為的一系列基本準(zhǔn)則和信條,其所決定的是:什么事是至關(guān)重要的?什么很重要?我們信奉什么?怎樣行動(dòng)?一個(gè)組織其所確定的各種政策,所進(jìn)行的各種決策,所采取行動(dòng)的方法和方式,都將受到組織所具有的價(jià)值觀潛移默化的束縛和影響,也都是組織所具有的價(jià)值理念的外在表現(xiàn)。因此,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的價(jià)值理念決定了其應(yīng)該做什么,不應(yīng)該做什么,應(yīng)該怎樣做,從而有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)功能。樹立建設(shè)性審計(jì)的價(jià)值理念在于強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的有效性,強(qiáng)調(diào)對(duì)制度的依賴審查,以發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效率為依托,對(duì)被審計(jì)事物的發(fā)展提出科學(xué)合理的意見,使其遵循事物的發(fā)展規(guī)律,并在法定的框架內(nèi)有序運(yùn)行。通過審計(jì)既促進(jìn)各種資源的合理配置,又提高資源利用者的管理水平。通過審計(jì)盡可能減少和避免問題的出現(xiàn),防患于未然;通過審計(jì)提高政府行為的透明度,取信于民。只有樹立建設(shè)性的價(jià)值理念,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的行為才能獲得被審計(jì)單位的支持和認(rèn)同。
2.國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位相互之間文化的理解與融合。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)能否取得被審計(jì)單位的理解和支持,取決于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是否尊重和理解了被審計(jì)單位的文化,取決于被審計(jì)單位充分地理解和認(rèn)同國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的文化。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)只有對(duì)被審計(jì)單位的文化有充分地了解,才能在工作中有的放矢;被審計(jì)單位只有理解和認(rèn)同國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的文化,才能積極地配合國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作,并主動(dòng)地尋求國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的幫助。
(三)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員的素質(zhì)水平
人是決定事物發(fā)展的關(guān)鍵。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)能否與被審計(jì)單位形成良好關(guān)系,關(guān)鍵在于審計(jì)人員的素質(zhì)程度。審計(jì)人員個(gè)體的工作能力、道德水平將直接影響國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的整體效能。具備良好的職業(yè)技能和道德操守的審計(jì)人員,能夠有效貫徹和實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的目標(biāo)和任務(wù),懂得如何在工作中協(xié)調(diào)好與被審計(jì)單位的關(guān)系,懂得如何調(diào)動(dòng)被審計(jì)單位的積極性服務(wù)于審計(jì)工作,反之則不然。
(四)法律制度的健全和完善
審計(jì)的基本定位是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督,而這種監(jiān)督的本質(zhì)就是檢驗(yàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體是否在法律規(guī)定的范圍進(jìn)行有序的行為,法律為社會(huì)活動(dòng)主體提供了一個(gè)邊界清晰的舞臺(tái),又為審計(jì)提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的參照系,審計(jì)只有依照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序進(jìn)行,才具有權(quán)威性和獨(dú)立性,才能保證審計(jì)成果的質(zhì)量。因此,法律規(guī)范實(shí)際上在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間架起了制度溝通的橋梁。
法律制度的健全和完善一方面表現(xiàn)為審計(jì)人員在工作中判斷審計(jì)事項(xiàng)的所依據(jù)的國(guó)家法律法規(guī)的健全,有法可依;審計(jì)人員在進(jìn)行工作時(shí)應(yīng)遵循的工作程序和準(zhǔn)則的健全,有章可循。另一方面表現(xiàn)為國(guó)家法律法規(guī)的內(nèi)容符合客觀發(fā)展規(guī)律,具有一定的前瞻性和適用性;審計(jì)的工作程序和準(zhǔn)則符合審計(jì)本身的工作要求。
三、實(shí)現(xiàn)最高審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位良好關(guān)系的制度改進(jìn)與完善
(一)審計(jì)計(jì)劃與項(xiàng)目選擇的針對(duì)性與效果性
國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮審計(jì)的作用,滿足被審計(jì)單位的需求,審計(jì)計(jì)劃與項(xiàng)目的選擇至關(guān)重要。
審計(jì)計(jì)劃的制定和項(xiàng)目的選擇一要有針對(duì)性,包括符合國(guó)家的建設(shè)實(shí)際,適應(yīng)被審計(jì)單位的生存和發(fā)展的需要;二要有效果性,計(jì)劃和項(xiàng)目的實(shí)施能夠產(chǎn)生良好的效應(yīng),促進(jìn)社會(huì)資源分配的有序和有效。
(二)與被審計(jì)單位溝通方式與思維認(rèn)識(shí)
在審計(jì)工作的過程中,通常需要和被審計(jì)單位溝通,而溝通的方式和內(nèi)容如何將直接決定和影響被審計(jì)單位對(duì)國(guó)家審計(jì)行為的認(rèn)可程度,直接決定和影響國(guó)家審計(jì)作用的發(fā)揮效果。
1.改進(jìn)對(duì)與被審計(jì)單位溝通目的的認(rèn)識(shí)。廣大的審計(jì)人員中牢固樹立促進(jìn)被審計(jì)單位發(fā)展的理念,通過與被審計(jì)單位之間的坦誠(chéng)交流:一方面向被審計(jì)單位表明國(guó)家審計(jì)的行為根本點(diǎn)是促進(jìn)其更好的發(fā)展,急被審計(jì)單位發(fā)展之所急,對(duì)于所發(fā)現(xiàn)問題不是為說明而說明,而是以問題為引線,從宏觀與微觀的兩個(gè)層面具體分析問題產(chǎn)生的原因以及如何改進(jìn),并肯定被審計(jì)單位好的做法;另一方面充分聽取被審計(jì)單位的意見,不僅包括對(duì)審計(jì)報(bào)告問題的說明,而且包括對(duì)審計(jì)行為的看法。通過溝通彼此相互理解,相互支持,共同發(fā)展。
2.針對(duì)不同單位,不同層面的問題和審計(jì)的不同階段,采取不同的溝通方式和內(nèi)容。被審計(jì)單位的組織任務(wù)和目標(biāo)千差萬別,所呈現(xiàn)的問題廣度和深度也不同,同時(shí)鑒于審計(jì)工作本身的階段性,在項(xiàng)目總的任務(wù)和目標(biāo)的前提下,各分段子集下又存在不同的目標(biāo)和任務(wù),因此,在審計(jì)過程中溝通的內(nèi)容和方式應(yīng)因地制宜,強(qiáng)調(diào)差異性和針對(duì)性。
3.建立與被審計(jì)單位的定期聯(lián)系制度。除去每年的審計(jì)結(jié)束后的審計(jì)報(bào)告的反饋溝通,應(yīng)該與被審計(jì)單位建立定期的聯(lián)系制度,適時(shí)與被審計(jì)單位進(jìn)行溝通和交流,適時(shí)了解被審計(jì)單位的情況,一方面加深與被審計(jì)單位的情感交流,另一方面能夠及時(shí)的發(fā)現(xiàn)問題,提出建議,避免損失,再次也為審計(jì)的實(shí)施作好充分的鋪墊。
(三)審計(jì)報(bào)告與審計(jì)建議內(nèi)容的有益性
國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)能否獲得被審計(jì)單位的支持和配合,關(guān)鍵在于審計(jì)行為結(jié)束審計(jì)報(bào)告和審計(jì)建議是否具有一定的使用價(jià)值。無論是審計(jì)報(bào)告,抑或是審計(jì)建議,能夠從被審計(jì)單位的實(shí)際情況出發(fā),既要反映被審計(jì)單位存在的問題,又要肯定被審計(jì)單位好的做法;既要針對(duì)問題進(jìn)行原因的分析和總結(jié),提出有效的改進(jìn)和改正措施,又要從問題入手,著眼被審計(jì)單位的所處的宏觀與中觀環(huán)境,分析被審計(jì)單位現(xiàn)實(shí)與未來的發(fā)展,防患未然。
應(yīng)區(qū)分審計(jì)報(bào)告和審計(jì)研究報(bào)告與審計(jì)建議的內(nèi)容。對(duì)于政府部門牽涉到宏觀層面的問題,我們應(yīng)該呈遞專題研究報(bào)告,這種研究報(bào)告不但是對(duì)問題的描述和基本的建議,而是通過我們所具有的分析數(shù)據(jù),從理論上深刻分析和闡釋是什么,為什么,應(yīng)該怎樣做,真正發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在宏觀調(diào)控方面的作用。對(duì)于被審計(jì)單位微觀層面的問題,我們應(yīng)該出具管理建議報(bào)告,從經(jīng)營(yíng)管理的角度,建議被審計(jì)單位如何健全和加強(qiáng)內(nèi)部控制,規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。研究報(bào)告和審計(jì)建議更能充分體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性,更具有適用性。
(四)建立選拔和培養(yǎng)具有特質(zhì)的審計(jì)人員的機(jī)制
審計(jì)人員的素質(zhì)分為基本素質(zhì)與特質(zhì),基本素質(zhì)是指成為審計(jì)人員的基本條件,包括審計(jì)人員的道德標(biāo)準(zhǔn),基本工作能力;特質(zhì)是一個(gè)優(yōu)秀審計(jì)人員與生俱來的對(duì)事物判斷和分析的敏感能力,洞察能力;對(duì)綜合知識(shí)的運(yùn)用能力。國(guó)家審計(jì)是一種專家行為,雖然我們?cè)趪?guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置中屬于行政序列,但國(guó)家審計(jì)的工作職能性質(zhì)與其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)不同,因此,在審計(jì)人員的選拔的程序和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有自己的職業(yè)特色。