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一、地方財政預(yù)算執(zhí)行審計改進之必要

當(dāng)前，我國地方財政管理體制仍然存在許多不完善之處，諸如預(yù)算細化性不夠、支出透明度不高、投資的科學(xué)性不強、審批的漏洞不少等。毋庸置疑，這些問題是地方財政管理方面不可忽視的重要問題，我認為也是一個帶普遍性的問題。正是這樣，它已經(jīng)引起了人們的高度重視，地方各級人大和人民政府為改變這一狀況，正在尋求一條解決問題的科學(xué)方法。自然審計機關(guān)便是尋求解決這一問題的主要執(zhí)行者。面對這一個新的課題，審計機關(guān)要有效地推進地方財政管理體制的不斷改進和完善，就必須正視現(xiàn)實，不斷適應(yīng)新形勢，努力改進自身的工作方法。因此，筆者認為改進財政預(yù)算執(zhí)行審計是審計機關(guān)的當(dāng)務(wù)之急，我們一定要高度重視。

1.政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，決定了既定的審計模式必須隨之而改進。政府職能的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)今社會的一個時髦話題，也是社會發(fā)展需要解決的一個迫切問題。政府各項職能的轉(zhuǎn)變，各種制度的建立都是伴隨著形勢的變化而進行的。形勢的變化發(fā)展，目前是一日千里。因此，人民政府必須建立起與之相適應(yīng)的政府職能。政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，決定著政府財政支出的范圍也就應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。這種與此相適應(yīng)的事實告訴我們，預(yù)算管理制度也要進行變革。由于政府審計是圍繞政府經(jīng)濟活動和財政收支活動而展開的，政府職能的變化，必然會影響政府審計的對象和范圍。如果我們的審計方法依舊，審計模式落后，必然會導(dǎo)致審計質(zhì)量的低劣，難以推進地方財政管理體制改革。因此，不斷改進審計方法和審計模式就顯得十分必要。

2.政策法規(guī)的不斷完善，決定了既定的審計觀念必須隨之而改進。預(yù)算執(zhí)行審計作為審計機關(guān)的基本職責(zé)，它充分體現(xiàn)了《憲法》、《審計法》、《預(yù)算法》賦予審計機關(guān)的權(quán)力。特別是《審計法》的頒布實施，審計機關(guān)實行了預(yù)算執(zhí)行審計，從根本上改變了審計機關(guān)可以對同級財政實施監(jiān)督的問題，審計監(jiān)督的權(quán)威性極大限度地得到了提高。同時，預(yù)算執(zhí)行審計的報告制度，使得審計監(jiān)督為宏觀管理服務(wù)，為地方人大、政府服務(wù)的渠道更加暢通；同時，這一制度的實施，促進了地方政府對預(yù)算管理的加強，也為地方人大加強預(yù)算監(jiān)督提供了重要的依據(jù)。盡管這樣，但從當(dāng)前審計查出的問題來看，很多問題仍然不容樂觀。因此，審計機關(guān)一方面要摒棄經(jīng)驗主義的作法，為之獻計獻策，另一方面要不斷改變觀念，及時提出建設(shè)性的意見和建議，尋求科學(xué)方法，確保財政預(yù)算執(zhí)行管理規(guī)范化。

3.公共財政的不斷推進，決定了既定的審計意識必須隨之而改進。隨著經(jīng)濟社會的不斷改革，我國的計劃經(jīng)濟體制已成為歷史，社會主義市場經(jīng)濟體制正在日臻完善。這種體制上的根本變化，決定了我國財政也要由原來計劃型模式的國家財政轉(zhuǎn)到市場型模式的公共財政上來。建立公共財政不僅僅是財政模式的變革問題，而且它會直接引起我國政府行為的變革，是我國市場化改革進一步深入的關(guān)鍵性步驟，它將大大加速我國市場經(jīng)濟體制建立健全完善的進程。公共財政體制的不斷建立和完善是對傳統(tǒng)審計意識的嚴重挑戰(zhàn)，審計機關(guān)的每一個工作人員都應(yīng)保持清醒的頭腦，要把握新情況，不斷增強與時俱進的審計意識，不斷規(guī)范自己的審計行為，變化發(fā)展了的財政預(yù)算執(zhí)行審計才能審出成效。

二、地方財政預(yù)算執(zhí)行審計改進之需要

本文的第一部分從審計機關(guān)外在的客觀情況，我們簡要地分析了地方財政預(yù)算執(zhí)行審計需要改進的理由及其成因。那么審計機關(guān)內(nèi)在的情況又怎樣？筆者認為，這些年來，審計機關(guān)認真執(zhí)行《審計法》，切實履行審計職責(zé)，不斷規(guī)范審計行為，強化審計質(zhì)量控制，審計工作成效明顯，在促進和規(guī)范財政管理、維護群眾利益、推動經(jīng)濟社會發(fā)展和勤政廉政建設(shè)方面發(fā)揮了重要的作用。但是我們還必須看到，審計機關(guān)在做好地方財政預(yù)算執(zhí)行審計方面還有諸多問題需要加以改進。明確了這一點，我們才能掌握審計工作的主動權(quán)。

一是財政預(yù)算執(zhí)行審計的基本思想還不夠正確，可見改進之需要；二是財政預(yù)算執(zhí)行審計的基本制度還不夠健全，可見改進之需要；三是財政預(yù)算執(zhí)行審計的基本手段還不夠完備，可見改進之需要。從審計的情況來看，審計機關(guān)對財政預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險的防范也不知所措。一方面，審計機關(guān)對被審計單位所提供資料是否真實、完整，基本上沒有辦法保證，即便是推行審計承諾制度，對被審計單位不愿鑒定的行為，也無法制裁。另一方面，由于受審計時間、審計力量、審計權(quán)限及審計管轄范圍的制約，審計往往只能對財政資金實施靜態(tài)審計，無法進行動態(tài)審計，難能把財政資金的配置使用狀況與相關(guān)事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系起來，無法達到審計監(jiān)督“橫向到邊，縱向到底”的要求。目前這種審計的深度，這種審計的廣度都無法歸避審計風(fēng)險。再加之現(xiàn)代技術(shù)的裝備落后，不少審計機關(guān)還停留在傳統(tǒng)的手工查賬階段，導(dǎo)致審計不能深研細究，使審計質(zhì)量大打折扣，增加了風(fēng)險隱患。這些事實告訴我們，地方財政預(yù)算執(zhí)行審計的基本手段還相當(dāng)落后，需要百倍努力，大加改進。

三、地方財政預(yù)算執(zhí)行審計改進之概要

堅持創(chuàng)新、深化改革、不斷提高審計工作的質(zhì)量和水平，這是時代對審計部門提出的迫切要求。地方審計機關(guān)只有緊緊圍繞當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作和人民群眾關(guān)心的熱點、難點問題、財經(jīng)領(lǐng)域的重點問題，不斷規(guī)范審計工作行為，提高審計工作質(zhì)量，才能明確方向，造就事業(yè)；只有加強審計力量，創(chuàng)新審計手段，講究審計方法，注重查找具有普遍性、規(guī)律性、典型性的矛盾和問題，分析深層次性、體制性、機制性的原因，提出建設(shè)性的審計意見，才能不斷提高審計工作的水平，做到不辜負黨和人民的期望。要達到這一目的和要求，筆者認為需要從如下三個方面作一些概要性的探討。

1.端正思想，把財政預(yù)算執(zhí)行審計真正作為地方審計機關(guān)的第一件好事來做。適應(yīng)形勢發(fā)展之需要，創(chuàng)新財政預(yù)算執(zhí)行審計之思路，這是擺在每一個審計人員面前的一個新課題。隨著財政管理體制改革的不斷深化，財政性資金將從競爭性、盈利性領(lǐng)域退出，符合市場經(jīng)濟要求的公共財政體制框架將全面建立。這一新形勢告訴我們，審計機關(guān)必須嚴格履行審計的法定職責(zé)，把財政預(yù)算執(zhí)行審計作為審計機關(guān)根本性、首要性的監(jiān)督內(nèi)容。充分認識財政預(yù)算執(zhí)行審計是加強財政預(yù)算、財政決算管理和監(jiān)督的需要，是有效發(fā)揮審計法定職責(zé)的需要，是不斷提升審計機關(guān)的層次和水平，樹立審計機關(guān)權(quán)威的需要。地方各級審計機關(guān)要真正建立起以綜合財政預(yù)算執(zhí)行的審計為主線，以財政部門具體組織和稅務(wù)、國庫參與組織預(yù)算執(zhí)行情況的審計為主導(dǎo)，以部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計為基礎(chǔ)，以專項資金管理使用情況的審計為重點，以提高財政資金使用效益為最終目標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行審計體系，實現(xiàn)全方位的協(xié)調(diào)聯(lián)動，最大限度地發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計的整體效益。這就是我們在今后一個時期內(nèi)，就如何搞好財政預(yù)算執(zhí)行審計必須端正的一個基本指導(dǎo)思想。明確了這一點，地方財政預(yù)算執(zhí)行審計的改進和推動就有了方向。

2.明確重點，把財政預(yù)算執(zhí)行審計真正作為地方審計機關(guān)的第一件大事來抓。審計機關(guān)對政府采購、轉(zhuǎn)移支付、國庫集中收付以及財政部門的預(yù)算組織與管理工作等，應(yīng)作為專項審計監(jiān)督的重點。要加大對財政性投資的重點工程項目審計監(jiān)督的力度，特別是對那些建設(shè)進度慢，效益差，甚至閑置項目的審計監(jiān)督更要高度重視，使財政資金使用效益得到提高，一旦發(fā)現(xiàn)資金浪費、管理失職、虛報冒領(lǐng)、權(quán)錢交易等的腐敗現(xiàn)象和違法違紀行為，要依法依紀嚴肅追究責(zé)任。要加強對組織收入的審計監(jiān)督，促進公平稅負，對重點行業(yè)和企業(yè)納稅情況的檢查、抽查的力度要加大。要加強預(yù)算外資金征收的審計監(jiān)督，對無故少收、不收，導(dǎo)致非稅收入流失的，應(yīng)依法追究責(zé)任。要加強對財政熱點、難點問題的監(jiān)督管理，提高財政運行質(zhì)量和績效。要加強對科教文衛(wèi)、社會保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等專項資金管理使用的監(jiān)督力度，確保社會事業(yè)的快速發(fā)展。抓住了這些工作的重點，審計機關(guān)的職能作用就得到了充分的發(fā)揮。

3.改進方法，把財政預(yù)算執(zhí)行審計真正作為地方審計機關(guān)的第一件要事來辦。改進審計方法，提高預(yù)算執(zhí)行審計效果，這應(yīng)該是地方審計人時刻思考的一個問題。有了科學(xué)適用的審計方法和技巧，審計質(zhì)量就不愁上不去。當(dāng)前，審計機關(guān)要主動運用先進的審計技術(shù)和方法，我們除了采取常規(guī)的審閱、核對、計算等一些常規(guī)的審計技術(shù)方法外，還要將審計調(diào)查的一些專門方法引用到預(yù)算執(zhí)行審計的過程中去，將查找同類問題與延伸審計單位結(jié)合起來，還需要更多地運用分析性復(fù)核、座談等方式，及時發(fā)現(xiàn)重大違紀違規(guī)案件線索；要運用審計抽樣、風(fēng)險評估等審計方法，不斷提高審計工作效率；要通過審查賬戶之間資金運動的聯(lián)系和賬戶與現(xiàn)金流動的內(nèi)在聯(lián)系，把握資金運動的全貌和整體狀況，順藤摸瓜追蹤資金運動軌跡；特別是要充分運用計算機輔助審計，推廣使用審計軟件，以節(jié)省時間、提高質(zhì)量，實現(xiàn)資源和信息共享；要嚴格審計的職責(zé)要求，實行地方財政預(yù)算執(zhí)行的全方位監(jiān)督，要認真建立財政預(yù)算執(zhí)行審計所需的資料庫，為審計取得第一手資料打好基礎(chǔ)；要認真學(xué)習(xí)貫徹落實《各級人民代表大會常委委員會監(jiān)督法》精神，積極、全面、真實地向本級人大常務(wù)委員會報告財政預(yù)算執(zhí)行審計工作的情況，形成好的輿論氛圍，以求得社會各界對審計工作的支持和重視，從而把預(yù)算執(zhí)行審計質(zhì)量提高到一個新的水平。