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2014年1月，總理在國(guó)務(wù)院第26次常務(wù)會(huì)議上要求“要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，凡使用財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督”。國(guó)務(wù)院在2014年10月9日以國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，旨在進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，推動(dòng)國(guó)家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，更好地服務(wù)改革發(fā)展，切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和促進(jìn)廉政建設(shè)，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。2016年2月15日，審計(jì)署印發(fā)了《審計(jì)署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見(jiàn)》對(duì)新常態(tài)下實(shí)施審計(jì)監(jiān)督全覆蓋提出了更加具體的要求。就縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如何實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋值得我們基層審計(jì)人員思考和探索。本文從縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作實(shí)踐出發(fā)，通過(guò)對(duì)近幾年審計(jì)全覆蓋實(shí)踐總結(jié)，提出了基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的具體思路和方法。

一、深刻理解審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵

審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是提高審計(jì)監(jiān)督層次、水平，提高監(jiān)督效果，保障政策實(shí)施的重要保證。劉家義審計(jì)長(zhǎng)認(rèn)為，全覆蓋，強(qiáng)調(diào)審計(jì)要有深度、有質(zhì)量，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都審深審?fù)?；審?jì)要有重點(diǎn)、有重心，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，確定審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題；審計(jì)要有步驟、有計(jì)劃，確保實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象每年審計(jì)一次，其他對(duì)象五年至少審計(jì)一次；審計(jì)要有成效、有作用，做到審計(jì)覆蓋面廣，反映情況準(zhǔn)、查處問(wèn)題深、原因分析透、措施建議實(shí)。劉家義審計(jì)長(zhǎng)對(duì)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋進(jìn)行了全面的解釋?zhuān)w了審計(jì)目標(biāo)與職能、任務(wù)與內(nèi)容、程序與成效等各個(gè)方面，為審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的推行指明了思路與方向。

二、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的主要做法

（一）明確縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)全覆蓋范圍。縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)全覆蓋對(duì)象，包括公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象，經(jīng)調(diào)查，全市（縣級(jí)）直部門(mén)、直屬單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及國(guó)有企業(yè)共133家，考慮資金規(guī)模性質(zhì)、審批權(quán)力大小、下屬單位多寡等因素，將所有審計(jì)對(duì)象分為A、B、C三類(lèi)，A類(lèi)為重點(diǎn)單位，有15家，每年必審；B類(lèi)為一般單位，有40家，每2~3年審一次；C類(lèi)為其他單位，有78家，每3~5年審一次。按照上述審計(jì)頻率，5年共應(yīng)審項(xiàng)目180個(gè)左右，每年應(yīng)安排項(xiàng)目36個(gè)左右。局內(nèi)設(shè)9個(gè)科室，每科每年審計(jì)6~7個(gè)項(xiàng)目，雖任務(wù)有點(diǎn)重，但經(jīng)審計(jì)人員努力，也還能夠按時(shí)保質(zhì)完成審計(jì)任務(wù)。通過(guò)分類(lèi)管理，突出重點(diǎn)，確保5年實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

（二）創(chuàng)新審計(jì)立項(xiàng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)全覆蓋。按照“全面覆蓋、動(dòng)態(tài)調(diào)整、突出重點(diǎn)、消除盲點(diǎn)”的原則，根據(jù)被審計(jì)單位類(lèi)型和資金性質(zhì)，合理編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。創(chuàng)新計(jì)劃編制，將年度計(jì)劃和中長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃相結(jié)合。在計(jì)劃安排上我們堅(jiān)持做到四點(diǎn)：一是項(xiàng)目安排盡量不重復(fù)。對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)安排項(xiàng)目涉及的單位和資金不再安排。與組織部門(mén)溝通，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目與財(cái)政財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目不重復(fù)。二是做好項(xiàng)目之間銜接配合。對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中涉及的工程項(xiàng)目，只對(duì)決策過(guò)程和建設(shè)程序執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)，工程造價(jià)由投資科、審計(jì)科負(fù)責(zé)，不再進(jìn)行審計(jì)；對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)和審計(jì)調(diào)查涉及的單位，不再安排其他項(xiàng)目。三是盡量多安排專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目。專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目靈活性大，針對(duì)性強(qiáng)，涉及單位多，覆蓋面廣，容易發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目及資金管理中存在的機(jī)制體制問(wèn)題，審計(jì)成效較為顯著。在2015年的審計(jì)計(jì)劃安排中，我們事先與組織部門(mén)溝通，對(duì)要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)部門(mén)，就不再安排其他項(xiàng)目審計(jì)；上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)安排審計(jì)的，我們也不再安排審計(jì)。全年共安排36個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，覆蓋了所有15個(gè)重點(diǎn)單位，其中財(cái)政決算審計(jì)安排3個(gè)，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)安排5個(gè)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)安排6個(gè)，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)安排4個(gè)，并安排了部分一般單位和少數(shù)其他單位。

（三）強(qiáng)化全覆蓋質(zhì)效。審計(jì)全覆蓋的質(zhì)量主要體現(xiàn)在審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量上。為加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量管理，我們建立健全審計(jì)質(zhì)量控制體系，出臺(tái)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法、審理辦法、審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議制度、審計(jì)質(zhì)量責(zé)任追究辦法，對(duì)調(diào)查了解、現(xiàn)場(chǎng)管理、復(fù)核審理、業(yè)務(wù)會(huì)召開(kāi)、質(zhì)量責(zé)任認(rèn)定與追究都作出明確具體規(guī)定，保證審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量過(guò)得硬。近3年來(lái)，我局有4個(gè)項(xiàng)目在省優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目評(píng)比中獲獎(jiǎng)，共查出違規(guī)金額4000余萬(wàn)元，管理不規(guī)范金額8億多元，移送案件線索30條，有25人次受到黨政紀(jì)處分，審計(jì)成效較以往有大幅度提升。另外，為提升審計(jì)效率，我們制定出臺(tái)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)度管理辦法，將項(xiàng)目分為重點(diǎn)、一般和其他，不同項(xiàng)目規(guī)定不同的審計(jì)完成時(shí)間，因發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題可以申請(qǐng)延時(shí)，不能按時(shí)完成的要說(shuō)明原因并予以一定的處罰，確保計(jì)劃按時(shí)完成，保證全覆蓋順利推進(jìn)。

（四）確保全覆蓋效果。審計(jì)最終目的是通過(guò)揭示和查處問(wèn)題，促進(jìn)制度完善，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。因此只有加強(qiáng)審計(jì)整改，才能確保審計(jì)全覆蓋的效果。在審計(jì)整改上，我們一是加強(qiáng)制度建設(shè)，以縣政府名義出臺(tái)辦法，明確單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人，要求各相關(guān)部門(mén)配合做好審計(jì)整改工作，對(duì)拒不整改或整改不到位的，要堅(jiān)決予以追責(zé)。局內(nèi)部制定審計(jì)整改督察辦法，明確業(yè)務(wù)科室與法制科在審計(jì)整改中的職責(zé)，對(duì)問(wèn)題整改進(jìn)行臺(tái)賬管理，實(shí)行“對(duì)賬銷(xiāo)號(hào)”，對(duì)拒不整改的單位，經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)研究提交相關(guān)部門(mén)督促整改。二是狠抓工作落實(shí)。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，被審計(jì)單位在審計(jì)文書(shū)下達(dá)3個(gè)月內(nèi)要整改到位，并報(bào)審計(jì)整改情況報(bào)告。業(yè)務(wù)科室在整改期限內(nèi)，到被審計(jì)單位進(jìn)行整改情況檢查不少于2次，檢查情況要形成材料，作為工作考核依據(jù)。法制科對(duì)審計(jì)整改情況，要確保整改真實(shí)到位。

三、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋存在問(wèn)題

（一）審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不合理，難以滿(mǎn)足審計(jì)全覆蓋要求。目前縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)還普遍存在結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。以我局為例，雖然近年來(lái)增加了一些審計(jì)人員，力量不足情況得到緩解，但與所承擔(dān)的審計(jì)全覆蓋任務(wù)相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，審計(jì)人員超負(fù)荷工作成為常態(tài)。人員結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)在人員老化和知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，我局目前審計(jì)業(yè)務(wù)人員中45至55歲以上的有12名，占審計(jì)業(yè)務(wù)人員的28%；人員絕大部分為會(huì)計(jì)、審計(jì)專(zhuān)業(yè)，不能滿(mǎn)足當(dāng)前審計(jì)需求多元化的需要。

（二）臨時(shí)交辦事項(xiàng)較多，影響審計(jì)計(jì)劃執(zhí)行，加大審計(jì)全覆蓋難度?？h級(jí)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會(huì)穩(wěn)定的基層政府，面臨矛盾和問(wèn)題較多，因而縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)也較多，以2015年為例，我局共完成領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)30項(xiàng)，比正常的審計(jì)項(xiàng)目花費(fèi)的精力還多，導(dǎo)致審計(jì)計(jì)劃不能按時(shí)完成。

（三）激勵(lì)機(jī)制缺乏，審計(jì)人員工作動(dòng)力不足，影響審計(jì)全覆蓋推進(jìn)。審計(jì)工作具有特殊性，其工作完成好壞取決于審計(jì)人員的主觀能動(dòng)性，因而調(diào)動(dòng)審計(jì)人員工作積極性非常重要?？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員政治方面晉升機(jī)會(huì)較少，很多審計(jì)人在審計(jì)崗位上奉獻(xiàn)了自己的一生；經(jīng)濟(jì)方面受政策限制，與其他單位人員相比，除了享受一點(diǎn)崗位津貼外，沒(méi)有什么其他待遇。政治和經(jīng)濟(jì)待遇上都得不到體現(xiàn)，加之長(zhǎng)期從事單一、重復(fù)的工作，有的審計(jì)人員存在職業(yè)倦怠感，工作動(dòng)力不足，效率不高，成效不顯著，影響審計(jì)全覆蓋推進(jìn)。

（四）審計(jì)權(quán)限受限，審計(jì)全覆蓋不能到邊到底。由于不少資金實(shí)行省統(tǒng)籌、市統(tǒng)籌，數(shù)據(jù)由省、市集中管理，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法取得數(shù)據(jù)，因而不能開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。

（五）審計(jì)獨(dú)立性缺乏，執(zhí)法剛性不足，影響審計(jì)全覆蓋效果。目前管理體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物歸地方管理，在執(zhí)法時(shí)不可避免要考慮各方面因素，有的不敢監(jiān)督，不能監(jiān)督。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不能?chē)?yán)格依法依規(guī)處理，受到影響較多。審計(jì)獨(dú)立性的缺乏，影響審計(jì)全覆蓋效果。

四、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提升人員素質(zhì)。審計(jì)全覆蓋關(guān)鍵在人，沒(méi)有足夠的人員力量作保障，全覆蓋計(jì)劃就會(huì)成空，因此一定要加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。在沒(méi)有實(shí)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理前，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極向地方政府爭(zhēng)取進(jìn)人，沒(méi)有行政編制的，就爭(zhēng)取事業(yè)編制。實(shí)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理后，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的人員力量需要，有計(jì)劃、有步驟地增加縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員力量。對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)人員要采取各種形式強(qiáng)化培訓(xùn)，提升人員素質(zhì)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，為審計(jì)全覆蓋提供能力保障。

（二）加快推進(jìn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性。審計(jì)獨(dú)立性缺乏，導(dǎo)致審計(jì)在計(jì)劃安排、工作開(kāi)展、問(wèn)題處理等方面顧慮較多，審計(jì)監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。十八屆四中全會(huì)決定提出要探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，是解決審計(jì)獨(dú)立性的重要舉措，建議要加快推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋提供制度保證。

（三）加快實(shí)行審計(jì)職業(yè)化，激發(fā)審計(jì)人員工作熱情。實(shí)行審計(jì)職業(yè)化后，審計(jì)人員培訓(xùn)機(jī)會(huì)增多，人員素質(zhì)得到提升；更加獨(dú)立開(kāi)展工作，職業(yè)地位得到提高；打通職業(yè)晉升渠道，收入待遇得到保障，增強(qiáng)了審計(jì)人員職業(yè)榮譽(yù)感，把審計(jì)工作作為自己終身事業(yè)，有效解決審計(jì)人員工作動(dòng)力不足問(wèn)題，切實(shí)提高工作效能。

（四）加快大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮審計(jì)信息化優(yōu)勢(shì)。審計(jì)的出路在信息化，審計(jì)全覆蓋也要依靠信息化。要加快大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，按照“集中分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核查”的審計(jì)模式，增強(qiáng)審計(jì)精確打擊的能力，避免審計(jì)工作盲目性，提升審計(jì)工作效率，使得審計(jì)全覆蓋更具有針對(duì)性。

作者：高麗