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【關鍵詞】城市商業銀行；內部控制制度；建立健全

【內容提要】通過建立城市商業銀行有效內部控制和構建“以人為本”的城市商業銀行內部控制體系。使城市商業銀行內控管理有標準、部門設置有制約、操作有制度、崗位有職責、過程有監控、風險有監測、工作有評價、事后有考核的全面有效內控制度體系，從而確保商業銀行實現經營目標。

眾所周知，一個沒有免疫系統、或免疫力偏低的生命體是不可能健康成長的，而內部控制就是企業“生命體”的免疫系統。因此，欲使城市商業銀行這一新生的特殊企業不斷成長壯大，就必須在大力拓展各項業務的同時，更加有效地推進其自身免疫系統──內部控制建設，以保證城市商業銀行的穩健發展。

商業銀行的內部控制指為實現經營目標，通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。以確保國家法律規定和商業銀行內部規章制度的貫徹執行；確保商業銀行的發展戰略和經營目標的全面實施和充分實現；確保風險管理體系的有效性；確保業務記錄、財務信息和其他管理信息的及時、真實和完整為目標。為此，城市商業銀行內部控制制度必須保證在各級部門和各級人員中得到正確且充分地貫徹執行，以有效杜絕內部人員的違規操作、內部欺詐與犯罪行為。

一、建立城市商業銀行有效內部控制

所謂有效的內部控制包含有四層含義，即：其一，它是無時不控的---貫穿于業務操作的始終；其二，它是無處不控的---與業務的速度和空間同步，甚至有所超前，以體現內控優先的思想，其三，它是無人不控的---上到管理當局，下至基層組織，只有內部控制才是至高無尚的；其四，它是無事不控的---小業務要控，大事情更要控，一切經營管理活動無不在其控制之下進行，沒有例外與“個案”處理。

城市商業銀行有效內部控制要做到“一二三四五”。一是要培育一種在全行上下得到溝通、講究誠信、勤勉盡責、排斥利益沖突的控制文化。這是建立適當的、有效的內部控制體系的基礎和前提條件。二是要破除兩個誤區：一是以運動式的檢查監督代替連續性的內部控制，二是以內部控制規章制度代替內部控制。內部控制是一個過程，是一種機制，其生命力在于持續性和有效性，而不在于一時間的轟轟烈烈，或者是洋洋灑灑的制度匯編。將內部控制視為一種機制，就會關注其有效性；將內部控制視為一種規章制度，就只會關注其存在與否。同時，還要消除兩種威脅：管理層的違規和形式主義。三是要確立內部控制的三大目標，構筑三位一體的內部控制體系，具體而言，就是要確立經營的效率和效果、財務信息的可靠性和完整性以及遵循法律規章這三大控制目標，構筑前臺監控、中臺監督和后臺評價的三位一體的內部控制體系。四是要建設好前臺監督、內部控制、內部稽核和風險管理委員會四支內部控制監督隊伍。由于基層網點復核人員配備不充分，可將事后監督關口前移到一線進行事前預防性控制；內部控制應實行集約化管理，整合會計、清算、儲蓄、信用卡、信貸、科技等各項監督檢查職能，進行檢查性控制和指導性控制；內部稽核對內部控制的效果進行獨立的后評價，起到糾正性控制作用；風險管理委員會負責對銀行的全面風險管理，是內部控制的最高決策機構，發揮戰略性控制作用。五是要建立內部控制五要素的分析評價框架，學會運用管理層的監督和控制文化、風險確認和評估、控制活動和職責分離、信息交流和溝通以及監督活動和糾正缺陷這五大要素對城市商業銀行的內部控制狀況進行分析和評價。

1、增強自律意識是根本。人類社會一切活動離不開人，人是生產力中最活的因素，內部控制不能例外。良好的內部控制即是經營管理者設計構造的產物，也是其遵循維護的結果。如果說設計構造不易，那么有顏色遵循維護則更難。因為，需要持之以恒孜孜不倦，一以貫之。從這一意義上說，只有商業銀行人自律意識牢固樹立之日，才是其內部控制運行完全到位之時。

增強自律意識，從基本面來看，就是要增強全員的自律意識。即：每位行員首先要強化按規章制度辦事的觀念，不再是憑“經驗”操作。其次，要建立制度面前人人平等的信念，不再是惟命是從。再者，要樹立內部控制人人有責，從我做起的思想，不再是事不關己，高高掛起。

增強自律意識，從重點對象看，就是要增強兩級經營管理班子的自律意識，真正做到經營與管理兩手抓，展業與內控兩手抓，效益與守規兩手抓，做自律的表率。

增強自律意識可以從學習教育、剖析典型、調整人員等三方面入手。一線操作人員要做到業務再忙不忘學習規章制度；支行經營管理者要堅持事情再多不忘把吃透政策法規擺到自己工作的重要議事日程。通過學習，要教育每位員工知道該做什么，不該做什么，從而有的放矢開展各項業務。要剖析正反兩方面典型，使全體員工能夠學習經驗有標桿，吸取教訓有對象。要頂住一切壓力，對那些置內控制度于不顧的我行我素者，果敢地進行調整，直到清理出隊伍，以儆效尤。

2、完善規章制度是前提。無規矩不成方圓。規章制度是構筑內部控制的基本要素，是各項業務應當遵循的標準和程序的總和，也是檢查和糾正一切違規問題的依據。內部控制離不開規章制度，否則不可能達到預定的目標。

當前，城市商業銀行規章制度完善的重點可以從四個方面進行：一是從管理層次看，總部、支行都需要加快規章制度建設的步伐，但主要在基層支行，支行要在全行總體制度框架的范圍內，結合自己的實際，制定相應的實施細則，使各項制度具體化和本單位化。二是從管理范圍看，要著重解決內部控制的“真空地帶”的問題，填平補齊，使內部控制的觸角延伸到經營管理的各方面。三是從管理內容看，要把可操作性的規程規范建設放在完善內控制度的首位，做到一冊規范在手，操作方法在心。四是從管理質量看，舊制度的更新和制度間相互關聯無疑是亟待研究解決的問題。對那些時過境遷，不適應新情況的規定和辦法，該廢止的廢止，該補充的補充，該修訂的修訂。要提高制度之間的關聯度，應當與其目標考核制度、稽核制度更緊密結合起來，做到先考核、稽核，后離任離崗，避免逆向操作。又例如，網點領建設管理制度應與業務發展、財務管理制度聯系起來，凡是沒有市場分析，沒有一定比例的自有資金，沒有概預算控制，不落實投招標與監理制度的，就不能批準立項和費用列支渠道等等。

3、優化資源配置是關鍵。內部控制資源主要指配置在其三道防線上的人財物。優化資源配置的目標，就是要提高內部控制整體合力。優化資源配置的重點是：三道防線之組合及其協調。就三道防線組合而言，根據每道防線存在強弱兩種搭配方式，可以看出大體有七種形式即：A型---強強強、B型---強強弱、C型---強弱弱、D型---弱弱弱、E型---弱弱強、F型---弱強強和G型---強弱強。而每一種形式所產生的內部控制合力是不同的。例如：A型和D型就是內部控制優劣的兩個極端；而B型與E型則分別代表強化業務監督、弱化稽核監督和放棄業務監督、一切依靠稽核監督的兩種不同選擇。理想的方式當屬A型，其次可供選擇的順序大體為G→F→E→B→C→D。至于三道防線之協調，是指在既定的組合方式下，提高快速反映、整體配合、協同作戰的能力，用盡可能少的投入取得最大的內部控制效率。優化資源配置的途徑可以多樣，目前城市商業銀行要推行從D型向E型、再向G型、最終達到A型的演進。為此，逐步加強了

一、三道防線即事后監督與審計監督建設，但力度仍嫌不夠。當務之急要盡快增加人員數量，達到監管部門規定的標準。同時，要切實提高人員質量，不只做到以一當一，而且要力爭以一當十，以一當百，努力造就一支能戰斗的隊伍。此外，相關部門、相關崗位的相互監督即第二道防線的加固工作亦相當迫切，應通過相關制度建設來啟動。

4、嚴格嚴厲查處是保障。內控制度的建立并不意味著就一定能有效貫徹執行，這是因為還存在削弱其效力的主客觀因素。如是，嚴格檢查，嚴厲處置種種悖于內部控制要求的人和事便成為不可或缺的重要保障措施。

嚴格檢查，就是要堅持以制度為標準，事實為依據，甄別是非，確認對錯，分清主次，界定責任。不搞雙重或多重標準，不故意夸大或縮小問題，不回避矛盾，混淆是非，不當“和事老”，報實情、說實話、辦實案。嚴厲處置，就是要對一切破壞內部控制運行的違紀違規者，不管是誰，縱然有過“功高蓋主”的業績，也要做到王子犯法與庶民同罪，堅持“令不可輕，勢不可通”，“誠有功，則雖疏賤必嘗；誠有過，則雖近愛必誅”，以維護制度的嚴肅性、權威性。否則，姑息遷就，不過是內部控制建設上的葉公好龍；“下不為例”則久必釀成大禍；搞“心太軟”將無異于自我放縱等等。所有這些管理之大忌，足以令人警醒。

二、構建“以人為本”的城市商業銀行內部控制體系

在現代公司制下，以保護資產和查錯防弊為主要內容的內部控制，明顯不能滿足需要。這種內控職責不僅僅包括財產的安全完整和會計資料的真實可靠，還將促進單位貫徹其經營方針及提高經營效率納入其中，這是公司治理結構對內部控制提出的新要求。因此，商業銀行的內部控制構建思路是：明確各控制成分之間的相互關系，建立以控制環境為基礎、風險評估為依據、控制活動為手段、信息與溝通為載體，監督與控制為保證的內部控制整體框架。

1、以“人本主義”作為構建內部控制機制的信條，營造良好的內控管理文化氛圍。具體表現在內部環境的控制，包括領導班子與組織機構控制、人力資源管理、安全保衛及法規管理、信息系統控制等方面，既要重視正式約束的建設，也要充分考慮非正式約束的作用。從內控管理降低銀行風險的角度看，好的非正式約束有助于人們價值觀念、道德規范的形成，自覺約束人們的行為，減少制度對其的強制性。從而節約銀行運行中處理磨擦的費用和正式約束制度成本的支出，避免出現再好的正式約束制度由于沒有非正式約束的配合導致“好看不中用”尷尬局面。

為此，首先要建立內部控制管理理念，也就是風險控制思想。銀行每項業務都是伴隨著對風險的分析、評價、監控、轉移、分解等處理方式展開的。內控管理是銀行提高核心競爭力的重要手段，關系到銀行的生存和發展，要使全體員工都要有這樣一種理念，作為組織行為的共同指導思想，促使由決策層、執行層和監督保障層共同構建的風險內部管理體系充分發揮相互制衡作用。再者，要建立合理的內控管理激勵約束機制，充分實現內控制度管理的多元化目標。作為制度建設者、執行者的人，是內控管理的基礎，只有充分發揮了人的能動性，才能激勵其自覺實現內控管理目標。

2、以“風險評價”為依據，通過建立內控評價管理辦法推動內控管理工作有序開展。

（1）制度建設評價標準

內部控制制度建設評價標準，首先要遵循國家的金融監管政策法律法規；二是遵循“控制論”的基本原理，既要具有完整性和有機結合性，又要以“有效控制”為原則，通過對信用風險、市場風險、操作風險等有效監測分析、有效控制銀行經營活動；三是遵循電子技術的程序化和科學化原則，將內控資料規范存儲和積累，便于監測、分析和評價工作的順利開展。

（2）制度執行評價標準

內控制度執行評價標準包括內控環境、內控風險識別、內控活動的有效性、內控信息的交流反饋。一是內控環境標準，包括：內控執行人員的價值觀和道德觀是否完整可靠；內控激勵約束機制的作用程度是否達到預期目的；各級管理層的內控意識是否牢固樹立；內控人員的內控能力是否與其責任相匹配；內控用人機制是否健全有效；內控管理層和監督層對內控是否給予了充分的關注等。二是內控風險識別標準，包括：內控管理的總體目標和分項目標是否明確，二者的關聯程度如何，各級管理層為確保整體目標實現的參與情況和承擔責任是否清晰、明確；是否建立了對內部和外部內控風險預測和識別機制，即內控風險預測是否透徹和恰當，內控風險評價概率和頻率依據是否準確可靠，是否建立了內控風險的預測和識別的反應機制。三是內控活動的有效性標準，包括：銀行的每項經營和管理是否都設有恰當的風險監控活動；內部風險控制活動是否保證內控指令得到全面的執行；通過內控活動的實施是否及時有效地化解相關風險。四是內控信息的及時反饋標準，包括：是否建立了各種有效的內控信息交流反饋系統，即內控系統崗位員工通過內控責任的履行，發現可疑和不軌行為是否及時將信息傳遞給管理層，管理層是否將內控信息以一定方式及時轉達給有關人員有效履行其內控職責，達到內控的預期效果；內部控制系統當中每位員工和每個內控管理部門所負有的內控管理信息的交流職責、交流渠道、交流方式、交流時間是否真正明確；內控信息的上傳下達和橫向交流手段與方式是否切實可行、及時有效等。

（3）內控制度保障評價標準

一是是否建立和設置了適時跟蹤評價反饋內控情況的渠道和工作程序以及組織保障措施。二是內控體系中各個職能部門之間的內控制約關系是否建立和運轉有效。三是內控制度的缺陷是否得到及時的發現和糾正。四是隨著銀行業務的不斷拓展和品種的創新，內部控制制度、程序和政策是否得到了及時的調整、修正和完善。

3、以“高效信息溝通”為依托，通過電子化信息交流渠道的安全運轉，保證銀行內控體系有效運作。通過建立風險報告制度保證風險管理的信息溝通，保證決策層能夠通過內控評價和風險報告，對內控狀況進行檢查評價，對風險監測報告進行整理分析，做出有分析依據的判斷決策；執行層在責任劃分和權限內履行風險內控管理職責監督檢查層通過對決策管理層和執行層工作的事后再監督與檢查，對違規違紀行為進行處罰。

只有形成內控管理有標準、部門設置有制約、操作有制度、崗位有職責、過程有監控、風險有監測、工作有評價、事后有考核的全面有效內控制度體系，才能確保商業銀行實現經營目標。