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行政記錄和政府統計數據是社會經濟系統中兩大重要的基礎數據，盡管來源不同，兩者卻常常存在交叉，在社會經濟統計中，行政記錄日益為統計部門重視，其開發使用也逐漸成為學術研究的熱點［1－2］。本文試圖從行政數據和政府統計之間的淵源、差異、開發現狀等角度審視兩者的發展，并討論如何使用行政記錄改善政府統計等問題。

一、行政記錄與政府統計的淵源

行政記錄指民政、工商、稅務等政府行政部門為履行其職能，如辦證、登記、檢查、保險、培訓、稅收、付費和罰款等，而收集、記錄和保存在文件、檔案中的個人或單位的資料記錄。在社會經濟實踐中，行政記錄形式多樣，內容廣泛，如法院裁決書、人事檔案、戶口登記、納稅申報表、單位(家庭)地址目錄、入學登記冊、失業保障記錄等。行政記錄與政府統計淵源深厚，隨著社會經濟的發展和歷史的演化，兩者關系在不同時期亦動態發展。中國統計的歷史可追溯到原始公社社會，至西周和春秋戰國時期，統計已經初具規模，許多思想家、政治家如管仲、孔丘、墨翟、商鞅等流露出出色的統計思想，有的還根據論戰的需要，利用統計資料對經濟、社會問題進行了分析［3］。但是由于生產力水平和社會管理水平低下，在兩千多年的封建社會時期內，中國并沒有建立政府統計，行政記錄在一定程度上履行了政府統計的信息職能。清朝末期，在維新運動的帶動下，西方統計學開始傳入中國，1911年，辛亥革命推翻了清朝的君主專制制度，建立了中華民國，中國統計結束了數千年來零星發展的歷史，開啟了中國統計科學發展的艱難之路。19世紀30年代左右，政府統計機構正式設立，結束了之前政府統計工作分散于教育、民政公安、郵電、海關等職能部門的局面。新中國成立后的政府統計工作，經歷了1949－1978年百廢待興中艱難、曲折的探索時期、1978年后高速發展的階段，在這一發展階段，政府統計脫胎于行政記錄，建立了統計調查體系、統計方法體系和統計應用體系，并演變成為一門獨立的社會科學［3－4］。應該說，在我國政府統計建立過程中，國家統計局已經開始探索如何使用行政記錄改善政府統計，前國家統計局局長李成瑞在1984年“國際統計學會第44屆會議第4次會議———《行政記錄在社會與人口統計中的應用上的討論》”［1］中就闡述了如何使用行政記錄改善政府統計的思想。隨著20世紀90年代“金稅”和“金關”等“金”字信息化工程，以及2000年以來“政府上網”等信息化建設的完成，各部門行政記錄已經形成了龐大而系統的數據體系，如何開發利用好這些信息，成為統計研究和統計工作的重要現實問題。

二、利用行政記錄的優點

行政記錄和統計數據提供的信息往往有交叉重疊部分，例如，統計局的房地產調查內容與房地產管理部門提供的房地產記錄有相當大的重復，在很多調查領域使用行政記錄可以替代部分統計數據。實際上，開發和利用行政記錄服務政府統計，具有多方面優點。

(一)可降低統計成本

統計調查是需要成本的，特別是對擁有十幾億人口的我國來說，要通過抽樣調查、重點調查和普查等調查方式獲取信息，通常要面臨高額的統計成本，相比較而言，行政記錄的使用成本則微乎其微，通過政府協調向公共管理部門索取行政記錄幾乎沒有成本，這為政府節省了大量的人力、物力與財力。對于被調查者而言，統計使用行政記錄還有助于減少被調查者的負擔，人口普查、失業調查、住戶調查和其他調查需要被調查者的參與和合作，這需要耗費他們很多的精力和時間。如果能將行政記錄加工轉化成統計數據，這將為社會節約大量資源，并且信息能快速，提高統計數據的時效性。有外國學者曾經做過測算，在一般正常情況下，從已經擁有行政記錄的行政機構收集行政記錄的費用比從當事人那里收集信息的費用至少節省80%～100%［2］。即便不能將行政記錄直接轉化為統計數據，行政記錄也能夠為普查和經常性統計調查提供最有效的調查框。開展普查或經常性統計調查的前提條件是要了解調查對象的地理位置、聯系方式和一些基本特征，這些基本信息就是所謂的調查框。很顯然，行政記錄能夠提供這些基本信息。我國的人口普查就大量使用了各部門的行政記錄信息。統計是對未知世界的數據特征和數字規律的研究，貝葉斯理論告訴我們，先驗信息往往能節約我們認識世界的時間、精力和成本，而行政記錄就是政府統計的先驗信息。

(二)可提高政府統計的準確性

行政記錄是為本部門的管理與控制而設立的，這一記錄的真實與否直接關系到對其業務活動的指導是否有效，所以行政記錄能真實地反映社會、經濟現象的運動、變化過程。并且，大多數行政記錄反映的都是公民自愿的主動性行為，不容易出現弄虛作假，如戶口申報、登記、辦證等，即便付費、拘留和罰款等行政記錄反映的是非自愿行為，但是這些行為的記錄往往具有強制性，一旦發生都需要記錄備案，保留最客觀的證據資料。相比之下，政府統計數據的準確性需要進行更多環節的控制，在調查執行前，統計部門要制定一個科學合理的方案，確保調查的有效性。即便制定了科學的調查方案，抽樣調查的統計數據不僅含抽樣誤差，還可能包括無答復等非抽樣誤差。如果不是迫于壓力或其他原因，被調查者在大多情況下不愿意合作。即使愿意合作，其合作意愿也會隨著調查次數的增加而顯著下降，如美國1970年、1980年、1990年和2000年人口普查普查表回收率分別是90%、83%、65%和61%［5］。另外，對于房價、收入和支出等敏感問題，被調查者通常不愿意透露真實信息，這也在很大程度上對政府統計數據的準確性提出了挑戰。

(三)有些數據只能從行政記錄中獲得

一些社會數據通常無法通過調查獲得，如死亡人口信息，只能是從殯葬處獲取，因為調查員無法找到死亡者;又如，罪犯和吸毒者信息也只能是從當地監獄管理部門或居委會處獲得，因為調查員要想找到罪犯和吸毒者本人非常困難，即使找到，他們也很可能拒絕調查;再如，出版發行數據，這些數據通常都有嚴格的備案，可以從相關管理部門輕松獲得，而使用調查既浪費資源又存在誤差。

三、利用行政記錄應注意的問題

行政記錄可為政府統計所用，但行政記錄不是統計，兩者仍然存在諸多差異。首先兩者目的不同，行政記錄主要用于政府信息備案和部門決策分析，統計數據則用于中央和地方政府宏觀或微觀統計分析和政策制定;其次兩者來源不同，行政記錄來源于非統計行政機構，統計數據則來源于國家或地方統計機構;再次兩者所含信息量不同，行政記錄往往只記錄部門需要備案或者與部門決策相關信息，但是統計調查得到的統計數據信息量很大，常常包括社會和經濟等多個角度的數據。正因為這些差異的存在，在政府統計中使用行政記錄，一些問題特別需要注意。

(一)分類不盡一致

政府統計有其專門的方法論體系，特別在經濟統計中，國民經濟核算已經形成一套嚴密的方法論體系。我國GDP核算采用的分類標準是“2002年國民經濟行業分類標準”，而在很多部門的行政記錄數據中，行政部門并沒有采用這一分類，這樣就造成了兩者在分類上的差異。

(二)時間記錄規則不盡一致

經濟統計一般根據日歷年限核算，但有些行政記錄數據出于行政管理的需要，將核算期調整為與日歷年限不同的時期，如稅務數據的年度核算期是從上年的12月1日到當年的12月1日，這就造成了與國民經濟核算在核算期上的差異。在社會統計中，時間記錄規則的差異同樣存在，例如，出生人口和死亡人口，公安機關規定，新生兒只有上了戶口以后才能算作是出生人口，死亡的人只有注銷了戶口后才算作是死亡人口，但人口統計則按實際發生的時點來統計出生人口或死亡人口。從長期來看，公安部機關提供的戶籍年報人口數與統計部門人口調查得到的人口數可能一致;但從短期來看，兩者更傾向于不一致。

(三)覆蓋范圍不盡一致

國民經濟核算中所需要的數據，一般都是要求覆蓋整個行業中所有的常住單位，包括非法金融企業單位、行政事業單位、金融公司和住戶等，但行政記錄一般都只覆蓋本部門管理范圍的數據，而不包括管理范圍外的數據。如醫院病人登記冊只是登記來看病的人，而政府統計對疾病的統計范圍是全體患病者，包括沒有去醫院看病的患病者。在經濟領域中，一些生產行為常常游離于監管之外，經濟學稱之為非正規經濟，這些行為往往沒有在行政記錄中體現，但是在進行國民經濟核算時，這些行為都是需要考慮的。

(四)行政記錄的保密性和隱私性

和統計調查一樣，行政記錄也涉及到保密性和隱私性，特別是對住房、收入、納稅和利潤等重要信息，公眾和企業往往不愿意公開，即便是在行政部門的登記備案，行政部門也有保密義務，所以有時統計機構向行政機構收集行政記錄會遭到拒絕。為解決保密性和隱私性問題，一方面需要統計部門和行政部門之間溝通協調，《中華人民共和國統計法》賦予統計機構向行政機構收集行政記錄的資格和權利，行政機構不得以保密性和隱私性及其他理由拒絕;另一方面，統計部門在索取行政數據時，要以適用性為原則，杜絕無關隱私性和保密信息的索取，并嚴格執行統計法，做到信息的保密。

四、使用行政記錄統計現狀

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，做出了把全黨、全國的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，中國的政府統計工作也隨之打開了新的篇章。應該說，改革開放三十多年來中國統計工作的發展，主要圍繞經濟建設為中心的目標，統計工作的重點是探索適合中國的國民經濟核算制度，并建立起了以1993版《聯合國國民經濟核算體系》(SNA)為基礎的《中國國民經濟核算體系(2002)》。在現行的國民經濟核算中，政府統計使用到了大量的行政記錄。

(一)經濟核算中的使用

我國政府統計部門在第一、二產業核算中的資料較為完整，基本沒有用到行政記錄數據，但是對于第三產業核算，統計部門卻使用了大量的行政記錄。主要體現在:①交通運輸、倉儲和郵政業:用到了國資委的國有及國有控股企業財務資料;工商總局的個體戶和私營企業生產經營資料;稅務總局的各項稅收資料;鐵道部的鐵路建設基金收入資料;建設部的城市公共交通統計資料;郵政局的郵政企業和快遞服務企業財務資料。②信息傳輸、計算機服務和軟件業:用到了國資委的國有及國有控股企業財務資料;工商總局的個體戶和私營企業生產經營資料;工信部的通信行業財務資料;廣電總局的廣播電視企業和行政事業單位財務資料;稅務總局的各項稅收資料。③信息傳輸、計算機服務和軟件業:用到了國資委的國有及國有控股企業財務資料;工商總局的個體戶和私營企業生產經營資料;工信部的通信行業財務資料;廣電總局的廣播電視企業和行政事業單位財務資料;稅務總局的各項稅收資料。④金融業:用到了人民銀行的銀行業企業和行政事業單位財務資料;證監會的證券業企業和行政事業單位財務資料;保監會的保險業企業和行政事業單位財務資料;商務部的典當行業財務資料。⑤科學研究、技術服務與地質勘查業:用到了財政部的全國預算單位行政事業類收入與支出資料。⑥水利、環境和公共設施管理業:用到了財政部的全國預算單位行政事業類收入與支出資料;建設部的城市維護建設資金收入與支出資料，園林綠化、國家級風景名勝區統計資料。⑦教育:用到了財政部的全國預算單位行政事業類收入與支出資料。⑧衛生、社會保障和社會福利業:用到了財政部的全國預算單位行政事業類收入與支出資料;衛生部的衛生行業財務資料。⑨文化、體育和娛樂業:用到了稅務總局的各種稅收資料;新聞出版總署的新聞出版業經營情況資料;文化部的文化產業增加值情況;廣電總局的廣播電影電視企業和行政事業單位財務資料，廣播電影電視行業職工人數和工資情況資料。⑩公共管理和社會組織:用到了財政部的全國預算單位行政事業類收入與支出資料［6－7］。由于國民核算遵循“平衡原則”，這些行政記錄的使用必然貫穿生產核算、投入產出核算、資金流量核算、資產負債核算和國際核算整個體系的始終。

(二)調查體系中的使用

除了作為經濟核算資料外，行政記錄也被用于我國失業率調查和人口普查等調查體系，2010年頒布的《第六次全國人口普查方案》第二十九條規定:“在人口普查機構統一領導下，公安部門應按照《中華人民共和國戶口登記條例》和《第六次全國人口普查戶口整頓工作方案》的要求進行戶口整頓。戶口整頓應當按照普查區域的范圍，摸清常住人口、流動人口、無戶口和應銷未銷戶口等情況。戶口整頓有關資料應當提交同級人口普查機構，供普查登記時參考?！?/p>

五、國外經驗

美國、日本、澳大利亞和歐洲等發達國家都比較重視行政記錄的統計開發，這些國家對行政記錄的使用，可歸結為三個方面:第一，借助行政記錄，建立政府統計名錄庫。以法國為例，法國名錄庫的全稱是“全國企業與基層機構的計算機管理名錄庫”(法國稱其為SIRENE)，該名錄庫最早起源于1942年，法國雇主協會建立的機構檔案卡片系統。1948年，為滿足管理的需要，法國政府決定建立一個統計、稅務和社會保險機構等部門共同使用的跨部門的生產單位識別系統，由法國國家統計及經濟研究院(INSEE)負責登記單位賦碼，并負責管理和維護更新這一系統;1975年法國政府頒布法令對1948年的名錄庫進行徹底改造，并把非生產性的公共機構補充進來，正式命名為SIRENE名錄庫。1983年法國政府將所有法人單位和自然人單位納入SIRENE名錄庫，至今年SIRENE名錄庫共收集法國所有法人單位和自然人單位近700萬個。第二，借助行政記錄改革完善現有統計調查體系。以人口普查為例，新加坡在2000年進行了第一次基于行政記錄的人口普查。該次普查項目共有54個，基本的人口統計特征項目(性別、出生日期、種族、宗教信仰、公民身份、婚姻狀況、國籍、家庭地址)直接從行政記錄中獲取;未從行政記錄來源獲取的其余普查項目則是從人口總體中抽取20%的家庭調查并抽樣推斷間接得到的。行政記錄和抽樣調查兩部分的結果就構成了2000年人口普查的全部數據，實現了人口普查由全面調查逐步過渡到行政記錄與抽樣調查相結合的轉變［2，8］;瑞典的人口普查也正在由局部使用行政記錄過渡到完全使用行政記錄;美國的人口普查正在由有限范圍內使用行政記錄到全部使用行政記錄［11］。第三，借助行政記錄，評估統計數據的準確性。國外學者不僅利用行政記錄和政府統計數據之間的關系評估本國數據，他們還將這一方法應用于評估其他新興經濟體的統計數據。2001年美國匹茲堡大學經濟學教授ThomasG．Rawski在《中國經濟評論》發表一篇文章《中國GDP統計發生了什么》，該文列舉了“十五”期間，中國的能源增長和交通量增長與GDP增長數據不同步的事實，認為中國的官方統計明顯夸大了經濟增長［12］。

六、行政記錄統計使用的方向

(一)建立和完善中國基本單位名錄庫建設

2010年末，國家統計局提出在未來兩三年內基本建成以“統一的基本單位名錄、統一的一套表調查制度、統一的數據采集處理軟件平臺、統一的聯網直報系統”為內涵的統計“四大工程”。建立真實完整的、及時更新的基本單位名錄庫，既需要深挖統計部門內部資源，同時要整合工商部門、稅務部門等部門的行政記錄，將企業填報的基本單位情況表，相關指標重點與企業年度財務決算、法人代碼證、工商執照、稅務登記證進行比對、核實，從而夯實“四大工程”基礎［13］。

(二)替代現有的某些調查

《中華人民共和國統計法》第十條明確規定:“凡通過抽樣調查、重點調查和行政記錄能取得統計數據的，不得制發全面定期統計報表?！比绻軌蚴褂眯姓涗浫〉媒y計數據，那么一些抽樣調查、重點調查同樣也是可以替代的。2011年2月國家統計局公布的新的住宅價格調查方案———《住宅銷售價格統計調查方案》，首次對直轄市、省會城市、自治區首府城市(不含拉薩市)、計劃單列市等35個城市新建住宅銷售價格、面積、金額等資料直接采用當地房地產管理部門的網簽數據(行政記錄)，使用網簽數據是我國住宅價格調查改革的新方向，未來國家統計局還將進一步將網簽數據擴大到70個調查城市。類似地，稅務、工商和央行等職能部門的信息系統保存了大量的行政記錄，開發好這些數據，一些傳統統計調查是可以直接或者部分替代的。

(三)校正調查資料

對于一些敏感性問題來說，統計調查往往難以得到被調查者配合，調查數據可能并非現實的真實反映，在這種情況下，行政記錄的準確性通常要強于調查數據，可根據行政記錄來修訂調查數據的偏誤，或用行政記錄的邏輯關系來甄別“非真實數據”。居民對收入和支出調查通常較為敏感，統計部門可利用居民報稅和納稅的行政記錄進行真實性甄別，也可以輔助以銀行存款和信用卡支出數據等進行校正，對微觀資料的校正往往會涉及保密性問題，這要求統計工作人員有良好的職業操守，更要求我們的校對方法設計盡量避免出現私人信息。

(四)評估政府統計數據的質量

通常難以找到合適的方法來測量經濟統計數據的準確性，在常用的方法中，不管是指標法還是計量經濟模型法，在應用時都必須有兩個前提，一方面要假設用于檢驗數據準確性的先驗性規律是客觀存在的，另一方面要假設參與測定該指標科學性的其他統計指標是準確的。行政記錄則是統計數據質量評價的可靠的參照指標，許多對GDP準確性評估的文獻都是通過建立GDP與資本投入和勞動投入等變量之間的經濟模型來進行的，是一種以“統計數據”評價“統計數據”的方法，如果能建立用“行政記錄”評價“統計數據”的模型，這樣的數據質量評估無疑更具有說服力。

(五)其他用途

比如在統計調查中利用行政記錄設計和調整抽樣框，又如利用行政記錄估計兩次普查期間各年人口和經濟數據。新中國成立至今，我國已經開展了六次人口普查和兩次經濟普查，如果兩次普查間的數據調整方法缺乏科學性，一些重要的社會經濟指標將出現扭曲，從而錯誤地指導經濟實踐。我國經濟普查對GDP的調整采用“趨勢離差法”，該方法假設非普查年份統計的GDP增長關系是準確的，如果能找到與普查增量相關的行政記錄，以行政記錄對非普查年份數據進行調整將更加客觀科學。