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挪威是北歐最大的產油國之一，其石油工業的收入一直是國民經濟收入的主要來源。如何用好、管理好這些資金，并實現石油資金的保值、升值，是挪威政府財政和金融部門的一項重要工作內容，而監督和檢查石油資金的管理和使用狀況則是挪威審計長公署責無旁貸的職責。本文詳細介紹了挪威審計長公署對1998年挪威政府石油資金項目效益審計的內容和結果，以期通過這些介紹使大家了解挪威審計長公署對重大資金項目進行效益審計的一些做法，從而為我們的工作提供一點思路和啟示。

背景資料

挪威政府石油資金的主要目的在于為政府提供長期的預算資金保障。按照政府石油資金法的規定，挪威財政部負責資金的管理，并建立投資組合基準，對石油資金的投資收益進行衡量。挪威中央銀行代表財政部負責資金項目的具體執行。

石油資金的運行機制是將從石油工業獲得的資金及利息暫時存儲在一個中轉賬戶中，然后按季度劃轉到該項目設在中央銀行的獨立的賬戶中。該賬戶是石油資金的投資組合賬戶，完全用于金融投資和外匯現金存款。投資賬戶由中央銀行單獨成立的工作組進行管理，目的在于實現資金的保值、升值，并根據國家金融和外匯政策買賣外匯，平撫外匯波動，實現挪威克郎與其他歐洲貨幣之間的匯率穩定。

1996年5月，第一筆轉入挪威政府石油資金賬戶的資金大約為20億挪威克郎。截止到2000年6月，已有資金3046億挪威克郎，大約相當于330億美元。2001年底，擁有的資金達到700億美元。根據預測，該資金在2020年前將會繼續增長。

審計目標

在石油資金項目效益審計過程中，主要目標在于調查財政部和中央銀行是否按照議會的決議以及財政部制定的相關規定和工作指南對石油資金進行管理。具體來說，即是否實現了對石油資金的良好管理，在可接受的風險水平上獲得較高的投資回報率；是否將資金以外匯形式投資于國外的金融工具，以及是否能夠保證財政資金作為管理工具的有效性等。

審計方法

為了確保事實的可靠性，審計人員搜集了大量書面數據，并與相關責任人員進行了談話。審計人員還查閱了挪威中央銀行和財政部的相關記錄，并對中央銀行的風險管理體系進行了測試。所有的審計證據都得到了相關人員的書面確認。財政部的反饋也采用了書面形式，并予以書面確認。

審計報告中關于總論和事實認定的章節送交了財政部聽取意見。財政部所反饋的意見，大多數都在審計報告的終稿中得以反映。

審計中所采用的適用于獨立績效審計的審計標準和準則來源于議會的決議、法案、法規、效益目標、工作指南和公認的實務標準。審計人員已經將具體的審計標準告知了財政部和中央銀行，并且就這些標準以及報告中所認定的事實進行了溝通。

審計重點

審計報告中重點闡述了風險管理環境和使用外部服務人員這兩項重要內容，因為這兩個領域是實現資金良好管理最關鍵的因素。

（1）風險因素

挪威中央銀行必須認真分析金融風險因素，建立一套安全的風險管理機制，以應對管理資金和外匯貯備所面臨的大量經營風險。這些風險主要分為市場風險、信用風險和管理風險。市場風險是指由于匯率、利率和股票價格變動所導致的金融工具的價值變化。信用風險是指由于債務人不能償還債務或經營對象不能履行其義務而遭受損失的風險。管理風險則包括其他所有金融和非金融因素造成的風險。

市場風險必須與預期回報率相聯系，投資管理的主要目標在于在既定的回報率下實現風險最小化，或者在可接受的風險標準下，實現收益最大化。挪威中央銀行為了獲得較高的收益率，計算時高估了風險因素，采取了積極的風險標準，有利于實現預期收益。

（2）外部服務人員

為了規避由賬戶結算、存款管理和使用分包商所導致的風險，挪威中央銀行聘任外部專家從事專門的投資管理，并對這些外部服務人員合同執行情況進行監督。

挪威中央銀行挑選和聘任著名的外部投資機構對石油資金的股票投資指數進行管理，并與一家負責股票交易結算的全球性存款銀行簽訂了合同，指定其為股票交易人。此外，還邀請高水平的證券公司和股票經紀人對內部利率和股票期貨的內部交易進行咨詢。

在選擇外部投資機構時，中央銀行采取的標準主要包括衡量其公司規模和在股票指數管理方面的經驗、投資過程、經營系統、與中央銀行的溝通程度、其內部控制狀況、經營隊伍和投資主管的工作能力、交易成本以及收取的費用等。中央銀行還注意考察投資公司在“智能化”交易方面的能力。

審計結論

1998年，挪威中央銀行的投資回報率比基準投資組合的回報率高0.2%，1999年高1.25%，2000年高0.2%，而2001年僅高出0.02%.審計報告認為石油資金執行部門所取得的成績是令人滿意的。1998年全年度的預期相對風險，即實際投資組合的收益率相對于基準投資組合收益率的標準方差，一直保持在1.5%的限定范圍之內。與其他國際資金管理機構執行的同類投資行為相比，管理成本也是較低的。

審計人員還發現政府石油資金項目建立的基準投資組合對資產和貨幣的分布位置也予以了充分考慮。所選擇的市場都功能良好、流動性強、并且有適當的法律和機構對其進行調控。財政部所制定的石油資金管理戰略反映出其對風險和收益比例的慎重考慮。

挪威中央銀行的管理和控制能力符合國際同類資金管理的實務標準。實際上，目前挪威中央銀行正以完善的石油資金管理和控制系統與其他國際同行的做法相比，要求更為嚴格，嚴格遵循著政府所確立的指導原則，與中央銀行內正使用的管理系統相匹配，并且滿足挪威證監會所提出的內部控制要求。

審計人員還發現挪威中央銀行已經建立了一套完善的風險管理和控制系統，但在完成規定任務方面缺乏足夠的專業人員，因此在股票投資和委托管理方面聘請了外部人員協助。審計結果認為提供外部服務的金融機構都具有必要的行業標準，都來自銀行監管較為完善的國家。審計報告中認為項目管理的不足之處主要包括：1998年，挪威克郎面臨下滑壓力，但挪威中央銀行繼續從市場上購買外匯，加劇了挪威克郎貶值壓力；執行單位在向議會匯報石油資金在外幣資金累計凈值方面的真正增長情況方面，還需進一步完善；挪威中央銀行只公布了石油資金整體的收益情況，未公布石油資金臨時中轉賬戶的績效情況，因此無法對使用臨時中轉資金的經濟效果進行評價，以及財政部應對將來石油資金收益對挪威經濟的影響進行綜合性分析等。

挪威審計長公署概況

挪威是世界上較早從憲法上規定審計制度的國家。早在1814年的挪威憲法中就規定，議會應任命審計長來監督檢查政府公共賬目。目前的挪威審計長公署成立于1816年，隸屬議會，獨立于政府和行政管理部門，屬于典型的議會制審計體制。

審計職責

審計長公署的工作任務由挪威憲法第75條、1918年制定的《政府賬目審計法》以及其他議會法規、決議共同規定。主要職責包括審計中央政府賬目、審計各部及其下屬部門的賬目、監督各部對關系國計民生的國有大型企業和銀行的管理、監督公共財產的使用和管理、向議會報告審計結果等。此外，審計長公署還負有向政府行政部門提出建議的責任，以便促進政府管理和指導的有效性。

組織結構

審計長公署在審計長委員會的領導下工作，該委員會由議會任命的5人組成，任期4年，主席由審計長擔任。委員會的主要職能是制定戰略性長期工作計劃、批準年度審計工作計劃、批準審計工作中新的法律法規及指南等。公署下設7個司—6個審計業務司及1個綜合管理司，現有雇員450人，其中有90人在全國20個派出審計機構工作。

審計類型

審計長公署從事的審計

類型主要有三種：財務審計、公司控制審計和效益審計。財務審計主要針對中央政府各部及其下屬部門，目的在于檢查這些部門財務活動的真實性、合規性以及是否按照規定對公共資產進行管理等。

由于大型國有公司的經營好壞直接關系到國民經濟的發展狀況，挪威審計長公署十分重視對國有大型企業管理情況的監督審計。公司控制型的審計主要是評價負責管理大型國有公司的政府各部是否以國家利益為出發點，并且按照議會的決定和意圖對這些大型公司實施管理。

效益審計是對政府管理的經濟性、效率性和有效性進行的系統分析評價。審計長公署利用效益審計手段對政府管理的特定領域進行審查，從而更好地規避風險、避免浪費和低效問題的出現。

報告體制

審計長公署通過一系列的報告向議會匯報其審計成果和工作狀況。

每年秋，審計長公署向議會提交一號報告，主要是報告上一年度中央財政審計以及重大事項審計的結果。每年春，審計長公署向議會提交其年度工作報告，即二號報告。此外，公署還對外公布一系列報告，即三號報告，向議會說明已完成的效益審計、公司控制審計和不與政府資金直接關聯的其他事項的審計結果。此外，還有一些不需向議會正式報告，但又具有重大影響的審計結果會被寫入審計長公署行政報告中。所有這些報告都向公眾披露。

國際交往

挪威審計長公署重視與國際審計同行的交往與合作，是國際審計組織和歐洲審計組織的重要成員。2001年，挪威審計長公署開始擔任國際審計組織發展項目（IDI）的秘書長，為加強國際間審計培訓與交流做出有益的貢獻。