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摘要:我國審計監督制度可促進環境保護資金的有效使用,促進政府環境政策的落實和完善;根據政府審計與環境審計的關系,改革促進環境審計的方式以及政府審計對社會審計和內部審計作用。政府審計在環境審計過程中應起主導作用,政府審計部門是環境審計各項法規的制定者,排污收費制度改革可促進環境審計的發展,政府環境審計應實行“綠色”審計,政府審計對社會審計和內部審計具有指導作用等。

關鍵詞:政府審計;環境審計;主導作用

1引言

與許多發展中國家一樣,中國在協調環境與發展的關系方面面臨著嚴峻的考驗,中國的環境狀況不容樂觀。一方面,中國的自然環境決定了中國的生態環境脆弱,自然災害頻繁;另一方面,一些地區存在的不合理生產活動和消費方式,加劇了中國生態環境的進一步惡化。近年來,中國政府對環境保護的資金投入逐年增加,巨額資金的投入使用的合理性與效益均需獨立的審計機關加以監督。此外,國家環保法規的執行情況,環保管理體系的運行情況,大氣污染、水污染、有害廢物控制與治理情況及自然資源保護狀況等,也都需要有審計部門進行監督。

2政府環境審計作用的不可替代性

政府審計在環境審計過程中應起主導作用,這是由我國的基本國情決定的,自審計機關成立以后產生并發展了多項政府專項審計,政府環境審計具備了其他專項審計沒有的功能,政府環境審計必須發揮環境保護主管部門所沒有的作用,才能在環境保護工作中具有獨立地位而不是這些部門工作的重復。

(1)促進環境保護資金的有效使用。審計機關對環境保護資金的監督檢查,為實現對資金的管理、使用情況的客觀評價,就必須突出對環境因素的考慮,這正是環境保護資金審計不同于其他資金審計的地方,也正體現了政府環境審計在環境保護資金的監督檢查上的不可替代性。

(2)促進政府環境政策的落實和完善。政府強化環境保護的措施、行動是通過一系列的環境政策、法規體現的。一方面,環境政策、法規的執行情況直接影響著環境保護的效果,首先必須確保環保政策的執行,審計通過對政策執行情況的檢查,能夠及時發現存在的問題,運用審計的監督處理予以糾正,促進環境政策的落實。另一方面,在我國,部分現行的環境管理制度已不能滿足環境保護的需要,改革、完善這些管理制度勢在必行。此外,目前我國政府的一些環境政策首先是以試點的方式在部分地區實施的,對這些試點政策的進一步完善同樣需要審計機關以獨立的身份提供分析材料及建議。

3政府審計部門是環境審計各項法規的制定者

環境審計工作要依法審計,就要有審計依據。如果環境審計法律法規不完備、不配套,則審計監督難以實現。近30年來,我國雖然頒布了一系列環保方面的法律法規,但缺乏具體規范環境審計工作的法規。目前已頒布的《審計法》、《中國獨立審計準則》等法規中,都沒有環境審計的內容和具體實施辦法,使環境審計的實施缺少法律依據。

隨著我國政治經濟體制改革的深入發展,審計的領域將不斷拓展,環境審計成為一種現實需要,審計標準滯后的矛盾將日益突出。因此,建立和完善相關的審計準則,做到有法可依,有章可循,是政府審計發展的一個必然趨勢。政府審計機關的首要任務是盡快制定出環境審計準則和開展環境審計的具體辦法,為開展環境審計提供切實的依據。

(1)對土地、礦產、森林、海洋等重要資源保護與開發利用情況的審計,重點揭露和查處破壞浪費資源、國有資源收益流失、危害資源安全等重大問題,從體制、機制和制度上分析原因,提出建議,促進資源保護和合理開發利用。

(2)對水、大氣、固體廢棄物、生態保護等方面的審計,重點關注環保資金投入、管理、使用情況和環保政策落實、環保目標實現情況,揭露和查處破壞生態、污染環境、影響人民群眾身體健康的重大環境問題,提出提高資金使用效益和完善環保政策措施的建議。

(3)對土地出讓金和土地開發整理資金的征收、管理和使用情況的審計,總體掌握和評價地方政府執行國家有關政策法規、實施土地開發整理的情況,關注、查處違法違規問題,提出進一步建立健全有關制度和政策措施的建議,促進國家土地有償使用制度和耕地保護政策的貫徹落實。

(4)對企業執行國家節能減排相關政策及采取具體措施情況進行專項審計調查,重點了解企業節能減排工作所取得的成效,關注各項措施的落實情況,查找存在的主要問題并分析原因,提出完善節能減排的政策意見及建議,促進企業進一步增強節能減排意識,自覺履行社會責任。

(5)著力構建符合我國國情的資源環境審計模式,2012年初步建立起資源環境審計評價體系;認真履行亞洲審計組織環境審計委員會主席國職責,積極開展環境審計國際交流,借鑒國際做法和經驗,強化對資源環境審計經驗和案例的總結提煉,推動資源環境審計實用技術方法的研究和推廣運用,促進資源環境審計工作質量和水平不斷提高。4排污收費制度改革促進環境審計的發展

治理環境污染是一個龐大而復雜的系統工程,其根本在于立足于防,“防患于未然”。為了改革沿用了近30年的排污收費制度,審計署早在2000年對國家直接進行環境質量考核的46個城市1998、1999兩年排污費征收、解繳和環保補資金的分配、使用情況進行審計時,就發現了排污費征收及使用方面的諸多問題,并向國務院提出了修改完善排污費征收辦法的建議。2003年1月2日,國務院第369號令頒布了《排污費征收使用管理條例》,該條例已于2003年7月1日開始正式實施。新的《排污費征收使用管理條例》對收費標準、排污費的用途等均有新的規定。與此相適應,2003年2月28日,當時的國家環保總局(現已升格為國家環境保護部)與財政部等四部委聯合頒發了《排污費征收標準管理辦法》,與審計直接相關的是,新條例根據收費體制的變化,強調排污費實行收支兩條線,收繳分離,明確排污費必須納入財政預算,列入環保專項資金進行管理,并加強審計監督,這就為開展環境審計工作提供了依據,促進了環境審計工作的發展。

5政府環境審計應實行“綠色”審計

綠色審計是指審計機關從可持續發展的角度出發,依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬薄、會計報表以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產,監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為,確保綠色會計制度的科學性和順利實施。它是對如實披露其資源、環境情況以及環境經濟責任鑒證的特殊審計,用以證實其真實性、合法性。

目前,我國政府審計的管理體制是,省以下審計機關受本級政府和上級審計機關的雙重領導,業務上以上級審計機關為主。如何在這種松散型的體制下,調動地方審計機關和環境審計人員的積極性,最好的辦法是盡快實行綠色審計制度。國家根據各省、市、地區的不同情況,分別將草原、林地、綠化、江河污染等內容作為評價指標,審計地方領導所出臺的經濟決策和所謂“政績”是否以犧牲生態環境為代價,樹立綠色GDP社會可持續發展觀,發展資源3R原則(減量化、再使用、再循環)的綠色循環經濟,促進人與自然的和諧,在審計界積極推行綠色審計監督,加強綠色生態資源監管。

6政府審計對社會審計和內部審計具有指導作用

(1)政府審計機關可通過制定環境審計工作指南,完善環境審計依據,并通過對社會審計機構進行監督檢查來規范并指導社會審計部門實施環境審計。