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近年來，我國通信業發展迅速，網絡和用戶規模均列世界前列，但我國通信業大而不強，存在著自主創新能力弱，眾多核心專利受制于人，技術對外依存度很高的瓶頸制約，例如，在世界IT標準方面，有中國提出的標準僅占千分之一左右；聯通發展CDMA對高通公司的依賴；截至2006年3月，我國在電信領域內獲得授權的發明專利，國內電信設備制造企業為1614件，還不及歐洲企業在華獲得授權的發明專利數的一半[1]。

嚴峻的現實告訴我們，我國通信業要做大做強，必須要提高科技創新能力和水平。通信業要進行科技創新，首先面臨的是創新資金的問題，我國通信業創新投入存在著政府引導不力，總體不足，行業內部協調統籌機制不健全，企業間投入不均衡，中小企業科技創新投入嚴重短缺，重點領域科技創新投入缺口較大，通信業科技創新專項基金缺失等問題。因此成立通信業內科技創新基金，從行業整體發展的角度，引導、協調、激勵整個行業進行科技創新，達到引領行業發展，突破核心技術，實現我國通信業整體創新水平和能力的提高是必要而現實的。

1我國通信科技創新基金的性質與定位

1）通信科技創新基金的性質。

通信業科技創新基金要經國務院批準，由中央財政、國有通信運營商和骨干通信設備制造商及其他社會閑散資金共同出資設立，用于支持通信業重大項目、關鍵技術和產業薄弱環節科技創新的專項基金。該基金的使用將緊密圍繞國家經濟發展、和諧社會建設與產業由大到強的戰略需求，以提高自主創新能力為中心，堅持服務國家目標、引領產業發展、市場技術互動、統籌規劃協同的指導思想，持續突破核心技術，全面掌握關鍵技術，以點帶面，逐步實現信息產業科技的整體性突破和跨越式發展。

2）通信科技創新基金的定位。

通信業科技創新基金作為對通信業重大項目、關鍵技術和產業薄弱環節科技創新的資助手段，將以貸款貼息、無償資助和資本金投入等方式，通過支持成果轉化、技術創新和業務創新，培育和扶持通信業的產業化發展。發揮政府在技術創新體系中管理調控的主導作用，增強企業技術創新的內在動力，使企業真正成為技術創新的主體，提高我國通信業的核心技術研發與制造能力，促進技術創新和業務創新。

對于具有重要戰略作用和市場前景的信息技術與產品，建立兼顧通信業基本技術投入和專項技術投入的“穩定增長機制”；有選擇地支持行業共性技術及重點項目；健全投資決策和項目法人的約束機制，明確投資責任主體，提高投資回報率；提高投資效率，建立嚴格的投入監管與評價體系。

核心技術。關鍵領域重大資助項目往往只有大型通信企業才有能力承擔，但中小通信企業由于其在創新機制和創新效率方面具有大企業無法比擬的優勢，既是加快科技成果轉化、實現通信技術創新的有效載體，也是通信產業鏈條完善的必要組成。近年來的發展表明，科技型中小通信企業無論是在數量上還是在質量上，都已經成為通信產業鏈條完善的關鍵組成，與中小通信企業密切合作的大型通信企業發展明顯好于孤軍作戰企業，大型通信企業越來越離不開中小通信企業的支持，中小通信企業成為產業、國家經濟發展新的重要增長點。

然而中小通信企業由于其資金規模，融資能力等的限制，在創新投入方面始終處于劣勢。近年來雖有中小科技企業創新基金的支持，但獲得支持的企業數量，支持力度遠不能滿足企業及產業技術創新的需求，致使產業鏈條出現了不少薄弱環節。因此，在注重對核心技術，關鍵領域重大資助項目支持的同時，也要結合中小通信企業發展的特點和現狀，給予中小通信企業必要的創新基金支持，同時鼓勵大型通信企業與中小通信企業的合作，只有這樣才能不斷完善通信產業鏈條，進一步推動通信產業的發展，滿足人民不斷增長的通信產品服務需求，進而推動國民經濟快速增長。

2我國通信科技創新基金的運作機制

我國通信業科技創新基金既非完全公共性質的國家財政計劃基金，也非完全商業性質的投資基金，而是介于二者之間、兼有二者特征的一種特殊的基金形式。

作為政府引導型創新基金，客觀上享有政府部門的多方面支持，基金的成功運作離不開政府管理部門的參與和支持。同時，基金必須嚴格保證自己的獨立運作，以保證基金目標的實現。基金的目的是實現行業利益，基金不得被參與企業、單位或政府及其部門利益所控制，在管理模式形成中要注意設計對各利益相關者的制衡機制。因此通信業科技創新基金應該采取一種政府引導，準公司化管理模式。即采取信息產業部門決策和監督、專家咨詢和指導、基金管理機構組織和實施的三位一體的管理模式。在此模式中，基金受托人（管理人）的角色至關重要。因此，建議成立通信業科技創新基金管理中心，管理中心的負責人應該具備豐富的基金管理經驗，管理中心成員的構成應具有充分代表性，基金管理人成員構成中應該包含選舉委員、任命委員和當然委員的三種不同力量，以保證各方利益的相互制衡，突出基金管理委員會的權威性、公正性，有利于最大限度上保護和實現基金的利益。創新基金管理中心設有受理部、審理部、計財部、監理部。分別負責創新基金立項審查及立項實施過程中的項目受理、專家評審、提出立項建議、簽訂合同、撥付資金、項目實施的監督管理以及項目驗收等各個環節，并在每一個環節上設立互相監督機制，也就是說一個項目進入創新基金管理中心后，需經過多個部門的流水作業，共同把關。具體運行機制如下：

1）基金投資方向導引機制。

作為政府引導型基金，政府在基金的管理中的作用主要體現在兩個方面：

一是，制定產業化發展方向。作為技術依存度很高的行業，我國通信業的發展必須符合世界通信業技術和業務的發展趨勢，因此，作為基金的倡導者，政府必須深入了解世界通信業的發展趨勢，結合我國“十一五”發展規劃和信息產業部“十一五”發展規劃，確定通信業的產業化發展方向，從而給出創新基金項目的資助指南。

二是，協調行業發展，完善通信產業鏈。通信行業內企業發展不均衡，各企業的行為往往受短期利益的驅使，使得產業鏈上出現許多薄弱環節，而通信行業技術和業務的發展周期又非常短，市場調節往往具有滯后性，因此，政府可以利用創新基金的杠桿作用，通過創新基金的資金的使用方向，重點支持產業鏈上的薄弱環節，以協調行業內部發展的不均衡，完善通信產業鏈。主要的做法有：成立基金高層專家咨詢委員會；建立主要運營商及主要設備制造商技術需求調研系統；定期舉辦新技術新業務論壇。

2）全年受理的申報機制。

為了減輕人工赴京申報項目給企業造成的經濟負擔，避免來京申報可能會滋生的各種弊病，在創新基金項目申報環節上，創新基金要求所有的申報材料都要采用網上郵寄的方式送達，并采取了常年受理的申報方式，消除“跑部錢進”的現象，也有利于降低評審費用。

3）高水平專家參與的立項審查及評估機制。

專家隊伍建設對于創新基金項目立項和評審質量的好壞至關重要，一大批技術、經濟和管理專家不僅參與基金項目的立項評審、評估和評標工作，而且在立項后的項目監理、后評估過程中，同樣發揮著重大作用。為保證項目評審的高水平，創新基金使用的科學合理，應建立創新基金項目專家庫。并對在庫專家進行有效的管理，在對高水平專家的管理工作中，應該明確高水平專家的資格條件，認定、聘任辦法，職責義務及應遵守的紀律。①立項審查機制。按照市場經濟國家通行做法，創新基金遵循公開、公平、公正、競爭、擇優的立項審查原則。創新基金應該采用鏈式管理，互相制約的立項審查機制。即網上申請-專家評審——網上公示。通過規范的運作程序，保證項目立項審查工作的透明化和順利進行。對所有創新基金申請項目，創新基金管理中心均要委托有關技術、經濟專家進行評審。因此專家隊伍的建設以及對專家實行有效的制約機制，對于規范創新基金管理，確保項目質量是至關重要的。②評估機制。創新基金項目立項后，更為重要的是對項目的監督與評估。因此建立并完善評估機制非常重要。項目的評審主要針對項目的財務監督、技術水平和經濟社會效益三個方面。

4）激勵與約束機制。

在通信業科技創新基金設立運行的初期階段（至少5年），運營商和設備制造商的資金來源比例之和為80％。因此，如何激勵通信企業主動地將資金注入到創新基金中是關系到創新基金持續的一個非常重要的問題。解決此問題的關鍵點在于創新基金能有效使用，真正能夠對整個行業帶來利益，激發整個行業的創新意識和提高創新能力，從而提高我國通信業的核心競爭力。因此，在基金的使用過程中，必須建立有效的激勵和約束機制，以保證創新基金健康持續的發展。①激勵機制。a對大型運營商和制造商的激勵政策。由于大企業有較雄厚的資金，對大型運營商和制造商創新基金支持主要起引導作用，激勵主要以大型企業創新基金投入的稅收抵免為主。對大型運營商和制造商投入到創新基金的資金可按照1∶1.2進行稅收抵免。對能把創新重點放在產業重大項目以及產業鏈條薄弱環節上的項目的企業，給予更寬松的稅收等優惠政策。為使風險共擔，要求大企業對創新基金項目按照100％進行資金配套。b對中小企業的激勵政策。創新基金作為政府對中小企業技術創新的資助手段，以貸款貼息、無償資助和資本金投入等方式，通過支持成果轉化和技術創新，培育和扶持中小企業。創新基金重點支持產業化初期（種子期和初創期）、技術含量高、市場前景好、風險較大、商業性資金進入尚不具備條件、最需要由政府支持的科技型中小企業項目，并將為其進入產業化擴張和商業性資本的介入起到鋪墊和引導的作用。同樣，為使風險共擔，要求中小企業對創新基金項目按照最低不得少于50％的資金配套。②約束機制。基金管理失效的一個重要原因是在基金管理過程中，沒有根據受資助者項目實際完成的情況與其在申報時的承諾情況進行對照，并給予受資助者一定的獎勵或者懲罰。受資助者作為理性人或法人，追求利益的最大化，如果其在獲得資助后不認真不努力而沒有受到懲罰或受到的懲罰小于因不認真不努力得到的額外收益，受資助者必定會不認真不努力；如果對受資助者不認真不努力的懲罰大大超過因不認真不努力得到的額外收益，那么對于受資助者，懲罰的效用將會相當高。反之，對于獎勵也是如此。

為約束企業的不良行為，避免基金支助項目達不到預期目的，應建立起創新基金的約束機制。對未能取得預期社會、經濟效益的項目，對其所在企業在以后的項目批復中要適當減少，項目負責人應受到相應的懲罰，并給予地方監理部門公開的批評。建立信用記錄監督機制。注重所有相關環節的監督，對在項目申請、推薦、評審、監理、驗收等過程中有弄虛作假、違反工作紀律等行為的企業、推薦單位、監理單位、評審專家、評估機構，視情況采取暫停其申報、推薦、評審、評估資格等制裁措施。情節嚴重構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

當然為了形成良好的創新氛圍，鼓勵創新，使企業在寬松的環境中取得創新成果，對失敗項目應客觀評價，找出其失敗的真實原因，對無法克服的非人為原因應予充分考慮。對市場化程度低但對通信行業整體發展有重要推動作用的項目，不應只看其短期的經濟效益，應從長遠發展的視角去評價。這依賴于完善的評審機制。

3我國通信科技創新基金的管理

1）創新基金支持對象。①創新基金支持的項目。創新項目要符合國家有關通信產業的產業技術政策，技術含量高，創新性較強，知識產權清晰，技術處于國內領先水平；項目相關產品或服務要有明確的市場需求和較強的市場競爭力，可以產生較好的經濟效益和社會效益，如以下重點技術：高性能多業務承載網技術；寬帶無線與移動通信技術；業務控制與媒體處理技術；寬帶多媒體網絡技術；光通信技術；家庭網絡技術；智能終端技術；智能信息處理和無處不在的通信網絡技術；數字內容與應用開發技術等。可歸類為主要支持5類項目：重大項目；通信產業發展的關鍵技術項目；產業鏈條薄弱環節的相關技術創新項目；中小通信企業的創新項目；通信科技技術轉移項目。更具體的項目應包含在年度基金重點支持《創新基金年度支持重點方向和工作指南》（每年由管理中心制定）所列的項目范圍。②承擔項目的企業應具備的條件。a具備獨立企業法人資格；b主要從事通信產品的研究、開發、生產或服務業務；c科研實力強，直接從事研究開發的科技人員占職工總數的比例不低于20％；d承擔創新基金資助項目的企業要具有比較完善的治理結構，有健全的財務管理機構、嚴格的財務管理制度和合格的財務管理人員，能給予項目以最少100％的配套基金。中小通信企業可適當降低，但最低也不得低于40％。

2）創新基金支持的方式及支助款撥付方式。①創新基金支持的方式。創新基金分別以無償資助、貸款貼息，資本金注入不同資助方式支持通信企業的技術創新活動[2]。在基金運作的企業化程度不完全的初期5年，30％的項目采取無償資助，30％的采取貸款貼息，40％的采取資本金注入。支持方式應靈活，同一種支助方式可以支持所有類型項目，一種類型的項目亦可采取不同的支助方式。②創新基金支助款撥付方式。項目承擔單位收到通信產業發展基金項目計劃的通知（以下簡稱通知）后，按通知要求，項目承擔單位盡快落實項目配套資金，并根據通知批復的項目和金額調整可行性報告，填制信息產業制定的基金支持項目合同書，基金管理中心再次審核、確認調整后可行，與項目承擔單位簽訂合同書，基金管理中心根據合同書撥付資金。基金分前期，中期，后期三期撥付，管理中心分階段檢查，也可隨時抽查，根據創新基金項目的實際執行情況，做出對創新基金項目合同繼續執行、調整執行或中止執行的處理意見。只有基金管理中心審核認為可行后方可繼續撥付支助款項。如發現承擔企業有嚴重違約行為，管理中心將依據創新基金項目合同書的有關條款撤銷或中止合同。對撤銷或中止合同的創新基金項目，承擔企業應進行項目財務清算，并將基金支持的剩余經費如數上交管理中心。同時，管理中心將不再受理該企業的申請并據懲罰機制給予相應的制裁。

3）基金運作程序。①項目申請。創新基金全面實行數字化管理系統，項目申請實行電子申請，企業需通過登錄創新基金系統進行網上申請。在創新基金網站上在線填寫企業注冊信息，按申請系統要求程序完成申請。同一個企業在同一年度內，管理中心只接受一個項目的申請，并根據申請支持的項目所處的階段和企業的具體情況，明確選擇一種相應的支持方式。已獲得創新基金支持的企業，必須在已立項項目驗收合格后，方可申請新項目；驗收基本合格的項目，承擔企業當年不得申請新項目；驗收不合格的項目，承擔企業原則上3年內不得申請新項目。②項目評審及立項。管理中心對申請創新基金支持項目按下列程序組織項目審查、評審和立項：申請資質審查及推薦材料審查；審查合格的項目，管理中心組織有關專家和機構對其進行立項評審、評估，重大項目須采取實地考察、答辯等立項審查方，擇優確定擬支持項目；擬支持的項目，報信息產業部、財政部批準；批準立項的創新基金項目，管理中心將在通信企業創新基金網站以及相關新聞媒體上分期公告；管理中心受理項目異議；有重大異議、項目及項目承擔單位發生重大變化，管理中心將推遲與項目承擔單位簽訂項目合同，直至取消支持計劃；異議期過后無異議項目，企業與管理中心簽訂項目合同；資助項目的承擔單位，須對項目資金進行單獨核算。③項目的監理、驗收。監理、驗收工作依照《通信企業創新基金項目監理與驗收工作體系》，設計工作規范，由管理中心及地方監理單位對創新基金項目的實施全過程監督管理。創新基金項目《合同》到期時均需進行項目驗收，《合同》是驗收工作的主要依據。項目承擔單位在合同完成后，應根據管理中心要求，填寫驗收申請材料，由地方監理單位組織項目驗收，并報省級科技主管部門簽署意見后報管理中心。管理中心根據項目驗收評審意見，確定驗收結論及余款撥付數額。

4）基金管理轉制及管理特點。①基金管理轉制。在基金運作的企業化程度不完全的初期（初步設想為5年），即準公司化管理階段，采取無償資助的基金占當年總基金的30％，采取貸款貼息的基金占當年總基金的30％，采取資本金注入基金占當年總基金的40％（考慮到創新基金主要支持《信息產業科技發展“十一五”規劃和2020年中長期規劃綱要》中與通信密切相關的重大項目，而重大項目投入量大一般需要有銀行的支持，我們確定了30％的貸款貼息比例；考慮到重大項目成功后的報酬率高以及長期內基金的來源問題，我們確定了資本金注入40％的較大比例）。每年40％的資本投入資助的項目，按5年后可開始取得回報計算，國家及通信企業從第6年開始可相應地減少基金的注入，直到回收報酬能滿足每年的創新基金投入設計規模。國家及通信企業逐步退出期為轉制期。資金回收可據協議一次性收回或參與利潤分配。國家及通信企業停止基金注入后，基金以商業性基金方式運作，資金的來源主要以資本形式投入的回報為主，基金發展為自身滾動發展形式，同時鼓勵社會資本參與。②基金管理特點。科技型中小企業創新基金、電子信息產業發展基金主要以政府財政撥款為主，主管部門成立的基金管理委員會管理基金，與其相比通信科技創新基金管理具有以下特點：

第一，初期的準公司化管理。

在科技創新基金的起步階段，為了發揮政府的積極作用強調政府的主動參與。在我國目前條件下，通信業科技創新基金所需要的配套條件和法規還不完善，此時如果完全由市場機制進行調節，通信業科技創新基金就不可能順利地發展起來。政府要從投資模式、機構建立、資金提供、配套措施的完善等方面出面進行協調。同時為使創新基金能長期健康發展有良好的基礎，基金管理實行準公式化管理，按市場規律引導基金發展。在早期由政府和通信企業出資較大比例，隨著基金的進展，逐漸實現以基金養基金，不斷稀釋政府和企業的資金比例。

第二，長期的公司化管理。

管理轉制后的基金運作也轉制為完全按市場機制運作，實行公司化管理，成立基金管理公司，國家及企業以投入的基金數量參股。雖然通信企業對基金的投入比例較大，但單個企業的投入必然小于國家的投入，基金成為國家控股的商業性投資基金，這將有利于投資領域仍局限在通信企業的技術創新。轉制后基金主管部門仍為信息產業部，但信息產業部只負責對資金投向的監督，信息產業部退出項目的評審與驗收，項目的評審與驗收將完全由基金管理中心轉制而成的通信創新基金公司運作。具體運作有待在總結通信創新基金運作初期的經驗基礎上進一步地研究探討。

總之，通信科技創新基金的創立能加速國民經濟信息化進程，推動國家自主創新體系的建立；促進通信業整體發展，強化產業中的合作與互動；強化企業科技創新意識，提高企業的國際競爭力。只要基金運作機制健全，管理措施適當，科技創新基金就一定能增強企業開展技術創新的內在動力，發揮企業在技術創新中的主體作用，提高企業在國際市場的競爭力，一定能促進我國通信產業快速健康發展。