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摘要：我國是一個農業大國，農業在國民經濟發展中占有很大的比重，農業作為基礎產業面臨著極大的風險。雖然農業保險在我國取得了一定的發展，但目前仍存在著諸多制約農業保險的因素，本文從農業保險的概念和特征入手，分析了我國農業保險發展中存在的問題，并從擔保人、保險人、政府三個方面剖析其原因，然后基于上述三個方面提出相應的對策。

關鍵詞：農業保險政府導向保險制度

黨的十七大報告指出：“農業、農村和農民問題始終是關系人民事業發展的全局性和根本性問題，要加強農業基礎建設，促進農業發展和農民增收，推進社會主義新農村建設”。而農業風險問題一直是困擾我國農業發展中的核心問題，目前農業保險是許多國家普遍實行的一種農業保障方式，其主要的目的是用于降低農業生產中遇到的自然風險和市場風險。所以大力發展農業保險，對于促進新農村建設，實現五個統籌發展戰略及全面建設小康社會，保障農業和農村乃至整個國民經濟的穩定發展都具有十分重要的意義。但是目前農業保險在我國的發展卻沒有得到大力推行，很多問題亟待解決。

一、我國農業保險發展現狀和特征

(一)我國農業保險的發展現狀

在新中國成立后，以和農業生產合作化運動的第一次制度變革中，農業保險獲得了初步發展，1950年成立不久的原中國人民保險公司就在山東、北京、四川等省市試辦了牲畜保險，后來又在山東、江蘇、陜西等省試辦了農作物保險。20世紀80年代，我國農業在以家庭聯產承包責任制為核心的第二次制度變革中，農業保險發展迅速。我國1982年起中國人民保險公司的各地分公司開始試辦種植業和養殖業保險，1986年以后新疆建設兵團農牧業保險公司(現已改名為“中華聯合財產保險公司”)在建設兵團范圍內舉辦農業保險。此后，民政部的農村救災保險、農村保險相互組織等紛紛出現，各地掀起了興辦農業保險的熱潮，但因為當時實行的是國家財政兜底的計劃經濟體制，盡管在1982-1994年間農業保險的平均賠付率在95％左右，實際損失2，196億元，但各家保險公司對農業保險的成本和盈利考慮較少，所以還是根據各地需要開辦了不少險種。隨著1994年中國人民保險公司向市場化體制轉軌，我國的農業保險業務便日益萎縮，許多地方甚至停辦。2004年以前國內只有中國人民保險公司和中華聯合兩家產險公司在少數地區維持開辦。

進入二十一世紀以來，中央政府對“三農”問題的重視使得盡快建立農業保險制度成為社會熱點問題之一，尤其是從2004年起，中央政府連續四年在一號文件中相繼提出“加快建立”、“穩步推進”、“擴大”政策性農業保險試點，2006年《關于保險業改革發展的若干意見》中明確提出農業保險“三補貼”政策。2007年4月，在政府對“三農”的投入持續增加的大趨勢下，中央財政決定當年拿出1O億元進行政策性農業保險保費補貼試點，試點省份確定為吉林、內蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6個省區，由中國人保、中華聯合和吉林安華3家保險公司將參與試點，此舉極大的促進農業保險的發展。

2007年4月，中央財政10億元資金正式注入被列為首批中央財政政策性農業保險的試點省份，這六個省份是內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川；保險對象為五大種植品種，即棉花、玉米、水稻、大豆、小麥；保險責任包括暴雨、洪水、內澇、風災、雹災、旱災和冰凍；所遵循的原則是低保障、廣覆蓋；保險金額中央財政承擔25％，省級財政承擔25％，其余部分由農戶承擔，或者由農戶和龍頭企業，省、市、縣級財政部門共同承擔，具體比例由試點省份自主決定。保額原則上為農作物生長期內所發生的直接物化成本，包括種子成本、化肥成本、農藥成本、灌溉成本、機耕成本和地膜成本。各試點省份可根據當地的實際情況，適當擴大試點農作物的品種、保險責任的范圍，提高保障水平以及保費比例。

(二)我國農業保險發展的特征

從1991年以來的十幾年間來看，我國農業保險發展特點包括：

1、農業保險費收入低，增長過程有所反復

從發展過程來看，2006年我國農業保險發展迅速，農業保險費收入達到歷史最好的8.5億元，但僅占總保費收入0.15％，如果按全國2.2億農戶分攤，平均每個農戶農業保險費3.86元。1990年以來，農業保險的增長過程有所反復，這一發展過程基本與政府對農業保險的政策變化相一致。

2、投保金額少，受災面積大

2006年我國每公頃農業保險金額達到了歷史最高的20.69元，而受災面積卻高達4,109萬公頃，如此少的保險金額對于補償或減輕農業所遭受的風險損失作用甚微。自1990年到2006年來看，大部分年份的單位保險金額在10元左右，最少的只有5元；而由于我國獨特的氣候條件和地質條件，使每年的受災面積占農田面積的比例非常高。

3、農業保險的賠付率高

農作物的生命性、周期性、連續性等特征使農業生產本身表現出極高的“弱質性”，因此，農業除了面對自然風險之外，還同時面臨諸如市場風險、技術風險、地區風險和人為風險等等，這樣的高風險使得農業保險的賠付率與給付極高。從1990到2006年來看，平均的賠付與給付率高達84.71％，其中超過100％的有4年，最高的1991年高達119.10％可見，經營農業保險的公司無錢可賺，如果再加上一定比例的管理費用，其虧損情況不難想象。

4、農業保險占保險業的比例低

我國農業保險的主要承保單位，中國人民財產保險公司后簡稱人保，鑒于人保的完全商業化運作，農業保險的賠付率較高，我國的農業保險市場就開始萎縮，從1991年到2006年統計數據顯示，我國農業保險收入占整個保費收入中的比重非常少。一定程度上制約了我國農業保險的發展。

可見我國農業保險的整體規模較小，發展水平較低，對農業的保障程度較差。要想改變這種狀況，就要加大政府支持力度，完善的供需平衡機制，促進農業保險制度的建立和發展。

二、我國農業保險發展中存在的問題及原因分析

我國農險業發展滯后，有保險業自身發展不成熟的因素，也有地方政府和農民保險意識淡漠的因素。

(一)投保人方面

1、農民參保意識淡薄

農民缺乏保險意識是保險業在農村發展不起來的一大癥結所在。農村經濟發展和文化教育落后、保險宣傳力度不夠使絕大多數農民缺乏保險相關知識，甚至根本就不懂保險是怎么回事，對保險公司、險種、保險條款等的不了解，導致對保險的抵觸，更不用說主動購買了。多數農民認為保險“意義不大”、“不值得”，而且索賠困難，如果出現狀況向保險公司索賠時，手續極其繁瑣，而且很多時候保險公司不肯賠付；再加上有些保險營銷人員忽視職業道德，刻意夸大產品的功能，掩飾保險條款中的免賠責任，嚴重影響了農民對保險公司的信任。所有的這些原因導致農業投保率低。

2、農民收入水平低

近年來，農民的人均收入的年增長率大約在9％左右，城鄉收入的差

距在不斷加大，2007年農民人均收入4,140元，城鎮居民為13,786元。農民必須用這些收入去交納各種費用、購買生活必需品，贍養老人、為子女提供教育費用等，大部分農戶所剩的收入已是非常有限：而且由于我國的農民沒有養老、醫療等方面的保障，另外還要考慮一些其他突發事件，他們還要留有一部分收入來滿足預防需求。

而我國按農業受災損失率制定的農業保險費率也通常較高，因此，在較低的收入水平下，在讓農民拿出高達10％的收入去購買保險，這顯然是農民難以接受的。

3、農業的小規模分散經營模式

農業生產經營過于分散使得農業保險難以推廣，也在客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能。

(二)保險人方面

目前，農業保險在我國基本上是按照商業保險模式經營的，未享受政策性補貼，商業保險公司無力也不愿意承擔風險較大的農業保險責任。業內人士認為，單純依靠商業保險公司來經營農業保險是很難獲得成功的，因為洪水、旱災、禽流感等重大災害和重大疫情往往波及一省或數省乃至全國，其補償額是商業保險公司難以承受的，所以很多保險公司都不愿涉足農業保險。當然農業保險也有很多條件局限了其本身的發展。

1、我國農業保險的賠付率高

農業生產的高風險性特點導致農業保險自身難以產生經濟效益，農業保險的低收益局面無法維持商業保險對農業保險的供給，從而面臨兩難的困境。相對于第

二、三產業來說，農業生產周期較長，受自然制約較多，尤其是我國自然災害頻繁。1982-2004年，全國的農業保險保費收入共計80.98億元，賠款支出共計70.65億元，平均賠付率達87.24％，大大高于一般財產賠付率53.15％的平均水平，也超出了保險界公認的70％的盈虧平衡點，如果再加上接近保費收入的20％的經營費用和其他費用，農業保險的平均綜合賠付率超過120％。這都使我國農業保險的賠付率居高不下，從而與一般商業保險的經營目標嚴重背離。

2、農業保險的宣傳力度不夠

農業保險的推行力度不夠，很大程度上是由于保險公司缺乏對保險的宣傳，或者是宣傳不夠，不能徹底的打消農民對農業保險的顧慮，保險公司作為農業經紀人，應切實為農民著想，從農民的思維、利益角度，去制定一系列的農業保險法規。當然也可以通過如宣傳冊、農業保險普及員等等加大農業保險的宣傳。

3、缺乏從事農業保險的專業人才

農業保險種類多、情況復雜，使經營農業保險存在著特殊的技術障礙；我國農村經營方式分散，導致難以對保險對象的資料進行充分收集，保險公司也就無法正確評估風險和厘定準確的保險費率。我國保險公司缺少能對氣象和自然病蟲害進行中期預警的專業人才，也導致農業保險風險不可控。

4、產品的創新度力度不夠

農民不相信、不購買保險的原因還涉及農業保險的產品單一，農民可選擇的空間太過狹窄，而隨著農業的發展，農業生產模式的改變，保險公司針對農業保險的產品還保留在原有的狀態，不能適應農業發展的需要。

(三)政府方面

1、政府推行農業保險發展的力度不夠

農業保險的高風險高賠付率特點，使得單純靠商業性的運作很難發展。基于我國農業投保人對保險認識的局限性和保險人對保險商業經營模式的習慣，所以政府應該加大對農業保險的宣傳力度，使得投保人對保險有認識、了解、和投入使用這樣一個過程。也使保險人能切身從農民的角度出發制定合理的賠付制度。而我國政府在農業保險的宣傳上做的力度不夠。導致農業保險在我國推行發展緩慢。

2、缺乏相應的財政、稅收的優惠支持及相應的法律支持

我國農業保險本身發展就很滯后，再加上再保險機制不夠完善，在現有的賠付條件下，一場大的天災，將使得農業大面積減產甚至顆粒無收，保險公司面對的將是大量賠款后的虧損，使得風險過于集中在經營主體自身，虧損較大，而我國現行的《保險法》對農業保險尚未涉及，也沒有制訂其他有關農業險的條例法規或者出臺其他配套扶持政策。這一切都使得保險公司對農業保險“退避三舍”。

三、完善和推進我國農業保險發展的對策

(一)投保人方面

1、加強對農業保險的認識

發展農業保險，農民是主體，為了改善當前農民對保險的淡薄意識，加大農民對農業保險的認識，開展一些如電視、講座、廣播等使得農民了解農業保險，懂得投保、索賠、防災防損常識，增強農民對農業保險的認識，提高其投保的主動性。

2、鼓勵農業技術創新

提高農業的生產效率，想辦法改進農業發展技術，如灌溉、種子改良等等，提高技術創新的收益，讓創新者能得到收益，同時要加強創新成果的實際應用，減少不必要的人才、技術、資源浪費。政府要提供鼓勵自由創新的環境，減少對創新活動的限制，加強對創新成果的保護，這樣才能降低成本，提高效率，增加收益。

3、增加農民的收入

直接和間接的增加農民的收入，使更多的農民有經濟能力參加農業保險。其中直接增加農民收入主要有三種途徑：鼓勵農民外出務工；農業結構調整；鼓勵多元化經營如種植業、養殖業及其它可獲得收入的項目。而間接的增加農民的收入的方法有兩種途徑：一是由政府補貼部分保費分攤一部分保險成本；二是農民可以轉嫁保險成本，因為農產品的需求彈性較小，農民可以通過提高農產品的價格，將一部分保費轉嫁給消費者，這樣使更多的農民有經濟能力參加農業保險。

(二)保險人方面

1、轉變經營體制，進行農業保險經營模式創新

保險市場競爭激烈，商業保險公司無暇顧及農業保險對農業發展和農村經濟及社會的保障作用，商業保險公司承辦農險的經營模式已經適應不了現實社會的需求。因此，應當因地制宜地進行農業保險經營模式的創新。

在實務中可以參考借鑒我國黑龍江、吉林、上海等9個省、自治區、直轄市在農業保險試點工作中采用的組織經營形式。例如：①上海安信保險公司采取的政府財政補貼推動、商業化運作、以險養險的經營模式；②黑龍江陽光保險公司采取的相互保險、互利互濟模式；③浙江政府推動的多家商業保險共保模式和引進外資；④法國安盟保險公司混業經營模式等。此外，也可以考慮把農業保險從商業保險中分離出來，再將財產保險、人身保險等一并包容在內，成立政策性、綜合性農業保險公司，形成以國家農業保險公司的宏觀調控引導農業保險發展方向，以各省農業保險公司的區業保險公司的區域性管理為業務主導，以縣鄉兩級的農業保險合作社為經營主體的健全的組織體系。

2、轉變經營觀念，加強農業保險產品創新力度

商業保險公司要轉變觀念，在產品上創新，在服務上創新，在銷售渠道上創新，不斷擴大保險產品的覆蓋力。要適當拓寬承保的風險范圍和地域范圍，不但要承保低風險的項目和災害發生率低的地區，還要承保部分風險較高的項目和地區，切實體現農業保險提供保障的特點，在農戶中樹立起良好的形象。

應當加強保險產品的創新力度，突破目前的產品模式：一方面，在目前市場利率水平較低的情況下，設計出具有較強保險保障功能、能夠反映市場利率變動、投資預期收益合理、投資和保障靈活可變、在市場中有較強競爭力的新產品；另一方面，應開發一些新險種，以適應農業經濟結構調整和產品多樣化的需求。還應設定多級費率，以適應農業風險的多樣性，同時可以滿足不同經濟水平農戶的要求。

3、積極參加再保險，增強農業保險公司承保能力

一方面，建立農業保險的風險分散轉移機制；由于農業保險具有高風險的特征，要大規模的開展農業保險業務，單一的商業保險公司沒有實力承擔全部風險。完善農業保險的再保險體系，是幫助保險公司轉移風險的重要手段。以財政資金進行再保險，比直接用于救災賑濟款項，更能夠提高農民和保險公司的經營積極性，更好地發揮資金的運作效益。

另一方面，農業保險資金也嘗試可以利用現代金融工具分散風險，如將農業期貨市場的相關品種與農業保險相結合，通過套期保值將農業保險資金的風險轉移到金融市場。農業保險公司也可以嘗試與世界其他國家的農業保險公司進行保險標的互換，以便在全世界范圍內分散風險。

4、重視人才培養，積極引進高素質人才

建立一支既能吃苦耐勞、又具有豐富的農業生產和保險專業知識的農業保險隊伍，對于推動我國農業保險事業的發展有十分重要的意義。具體表現在：①農業保險人員工作環境較差，待遇低，要吸引更多的人來從事農業保險事業，必須要提高他們的待遇；②要積極從一些吸收和委培一些高層次人才，為農業保險的發展提供堅實的后盾；③要加強在崗培訓和管理，并定期進行考核，以提高工作人員的業務水平和操作技能。

(三)政府方面

我國要想使農業保險健康發展，發揮其在減輕農業災害損失和保持農村穩定方面的作用，政府就應發揮其主導作用，采取強制性措施來加強對農業保險的支持。

1、加大資金的投入

政府應籌集大量的資金，給予農業保險必要的財政支持，從公共經濟學的角度看，農業保險屬于準公共產品，具有較強的外部性。從國際、國內開展農業保險的實踐證明，如果完全實行商業化經營模式，必然導致市場失靈。因此，政府應該承擔一定的責任，對農業保險給予大力支持。

(1)政府對投保人即農民提供保費補貼以刺激農業保險需求。作為準公共物品，農業保險的購買和消費具有正外部性特征，由農民獨自承擔購買農業保險的全部成本和社會責任既有失公平也讓農民難以承受。尤其是中國農民收入較低，保費對于廣大低收入的農民而言確實是不小的負擔。而費率過高加劇農業保險有效需求的嚴重不足。因此政府應對農險投保人進行保費補貼，以減輕農民的承受負擔，刺激和增強其對農業保險的有效需求。

(2)政府對保險人提供經營費用補貼和再保險支持，實行減免稅政策，以激勵其經營農業保險，增加農業保險的供給。經營農業保險面臨的風險較大，賠付率較高，使農業保險的供給具有明顯的外部性特征。因此，政府應對農業保險經營機構提供經營費用補貼和再保險支持，實行減免稅收政策，以解決農險供給的外部性，鼓勵農業保險供給。

2、增強稅收優惠力度

政府要從稅收上扶持農業保險，就要成立專門的農業保險管理機構來監督制度的實施。具體：(1)要免征農業保險業務的全部營業稅和所得稅；(2)是對保險人經營主體的盈余，可在一定期間內減免稅收，以利于經濟主體增加準備金的積累來降低保險費率，提高農民的保費支持能力；(3)國家還可以制定相應的信貸扶持制度，對農業保險給予信貸支持；金融機構也可為參加保險的農戶，給予優先貸款；(4)各級政府也應高度重視農業保險事業發展，加強對農業保險機構的領導，督促農業保險機構履行好職責、發揮好作用，促進農業保險事業健康發展。

3、加強農業保險的立法

中國目前還沒有規范的農業保險法規。加強農業保險的立法是建立中國農業保險制度的關鍵一環，用法律的形式明確農業保險的政策性屬性、各級政府的管理職能和支持作用、保險費率形成機制、經營主體應該享受的政策支持、農業保險補償體制框架、農業保險再保險機制、政府各部門的協調機制等內容，避免政府支持農業保險的隨意性或因財力問題而忽視對農業保險的支持，并以此提高農民的保險意識，促進中國農業持續、穩定發展。

4、建立完善的農村服務體系

建立完善的農村服務體系主要包括：(1)由氣象部門、農情研究機構組建農業風險預警防范機制，分析研究洪澇災害臺風霜凍等自然災害的發生并給予預警，抵御自然災害對農業生產的損害；(2)發揮國家農業科學研究機構的作用，建立技術支持網絡，提高農民科技水平，推廣抗災的優良品種以降低自然災害對農業的損害；(3)建立農產品的市場信息系統，引導農民走市場化道路，積極參預國際農產品市場的競爭以降低農業的經營風險；(4)完善農村的金融系統，將農業保險與農民獲得農業貸款相結合，在風險發生時由保險方歸還部分貸款，可以降低銀行貸款風險，由農業保險的把關與支持，降低了農業貸款的經營風險。

綜觀農業的發展，在整個國民經濟發展中農業具有十分重要的戰略作用，但是由于歷史的原因以及農業中高風險的存在，當前農業發展面臨著嚴峻的挑戰，農業保險對農業風險損失的經濟補償功能是其他方式所無法完全替代的。通過對我國農業保險發展中存在的問題及原因分析，可以看出單靠任何一方的參與是很難以促進農業保險發展的。針對當前我國農業保險發展中存在諸多復雜問題，提出了農業技術改造、提高農民收入和增強農業保險公司經營管理，并依賴政府在資金、立法、構建農村服務體系等方面的作為，也隨著社會主義新農村建設的步伐加快，我國農業保險的發展一定會越來越好。