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內(nèi)容提要：本文從目前城市農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀的入手，分析了形成城市農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀的原因所在，主要和我國當前的戶籍制度、法規(guī)缺位以及思維慣性密切相關(guān)，并由此提出了解決城市農(nóng)民工社會保障的近期和長遠兩方面的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工社會保障原因及對策

由于我國社會和經(jīng)濟體制固有的“二元結(jié)構(gòu)”，使得我國在社會保障體系的建立上，也實行了城鄉(xiāng)有別的格局。當前，城鎮(zhèn)化水平的提高使建立健全城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度更為迫切，就業(yè)形式多樣化使更多的非公有制經(jīng)濟從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員進入城鎮(zhèn)，這就是所謂的城市農(nóng)民工。這部分人員的社會保障問題如何解決就成為一個較為突出的問題。

一、目前城市農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀

㈠社會保障的覆蓋面過窄。在現(xiàn)有的戶籍制度下，民工進城后沒有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社會保障等方面面臨著一系列困難，而辦理失業(yè)保險、醫(yī)療保險等都要求有本地戶口。另外，在日常謀生過程中，還有名目繁多的暫住費、管理費等各種費用，增加了農(nóng)民工的務(wù)工成本。幾乎沒有任何用工單位像對待城市工人那樣，為民工辦理基本的社會保險。在陜西的一份調(diào)查中顯示，265位被調(diào)查者當中，只有21人參加了勞動或醫(yī)療保險，而其中勞務(wù)單位代為繳納保險費的僅有1人。這使民工在遭遇疾病等天災(zāi)人禍時只能束手無策。

㈡農(nóng)民工從事的職業(yè)危險度大。很多城市人所從事的工作，農(nóng)民工不是不能干，而是因為他們沒有戶口而不允許干，大量農(nóng)民工只能從事收入低、工作環(huán)境差、福利低劣的工作。民工主要集中在城市的非傳統(tǒng)就業(yè)部門，即城市人不愿干的臟、累、險、差及一些社會排序低、收入低的職業(yè)，有的學(xué)者概括為“3D”(險、臟、難的英文第一個字母)職業(yè)崗位，農(nóng)民工每天工作的時間較長，月平均收入也較低。

㈢城市農(nóng)民工經(jīng)常面臨失業(yè)的窘境。76％的農(nóng)民工在城市中都有沒活兒干的經(jīng)歷，從“失業(yè)”時間上看，失業(yè)在3個月以下的居多，占89％。當然，一部分民工的失業(yè)情況還非常嚴重，在有失業(yè)經(jīng)歷的民工中，失業(yè)4個月以上的占13％。就業(yè)過程突然中斷對于農(nóng)民工的打擊比下崗對于城市職工的打擊更為沉重。因為下崗職工還有穩(wěn)定的住所，有一定數(shù)量的生活保障金，有家庭的直接支持，而農(nóng)民工幾乎一無所有。農(nóng)民工可能會因為突然失業(yè)而出現(xiàn)全面生活危機。

㈣拖欠農(nóng)民工工資的情況經(jīng)常發(fā)生。由于沒有建立起統(tǒng)

一、開放、競爭、有序的勞動力市場，在這種情況下，相當數(shù)量的私營、民營、“三資”等企業(yè)沒有依照法律法規(guī)規(guī)范用工行為。同時，這些企業(yè)主法律意識普遍淡薄，少數(shù)經(jīng)營者唯利是圖，有意克扣、拖欠工資。近幾年來，各地農(nóng)民工因工資被拖欠而上訪、投訴的現(xiàn)象呈逐年上升趨勢。

二、形成城市農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀的原因

首先，從就業(yè)保障方面看，保障制度執(zhí)行不力。《勞動法》規(guī)定，用人單位必須依法與勞動者簽訂勞動合同。但實際上，許多用人單位根本不與外來的民工簽訂勞動合同，造成一旦發(fā)生糾紛難以調(diào)查取證的后果。另外，大多數(shù)的城市民工由于就業(yè)受到限制，沒有平等的就業(yè)權(quán)，很難伸張基本的權(quán)益要求，勞動力市場上巨大的供過于求的壓力迫使他們明顯地處于極為不利的境地，不敢對自己的工資、勞保等權(quán)益提出意見，而不得不接受極低的勞動力價格的現(xiàn)實，和諸多的“不平等條約”。城市有關(guān)勞動監(jiān)察、城管、公安、工商等一些行政執(zhí)法人員對農(nóng)民工存在歧視，時常出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴或面對民工權(quán)益損害時的行政不作為，使民工的合法權(quán)益得不到保護。

其次，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)進行有效的規(guī)范。現(xiàn)行的社會保險法規(guī)政策中，至今沒有一部綜合的關(guān)于民工社會保障的全國性專門法律、法規(guī)或規(guī)章，全國性立法中對民工社會保險的規(guī)定也很少且很籠統(tǒng)。如1991年的(全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定)對民工社會保險作了較為具體卻不完整的規(guī)定；1999年，國務(wù)院施行了(社會保障費征繳暫行條例)，首次將非公有企業(yè)職工和外來勞動力納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌。《勞動法》頒布后的一系列全國性勞動立法中，在適用范圍上大多未對職工作明確列舉，缺乏可操作性。而各地關(guān)于民工社會保險的地方性法規(guī)也差別很大。2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細則》，明確提出了民工應(yīng)參加社會養(yǎng)老和工傷保險的問題；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，要求用人單位必須與民工簽訂用工合同，并為其辦理養(yǎng)老保險手續(xù)；2002年，南京市出臺了《失業(yè)保險辦法》，也對民工的養(yǎng)老保險作了明確的規(guī)定；同年9月，上海市推出了《外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，規(guī)定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險；2003年，成都市下發(fā)了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的所有相關(guān)條例和辦法中針對民工內(nèi)容最全面的社會保障條例。其中，明確規(guī)定民工可以享受老年補貼、住院醫(yī)療費報銷、工傷補償或意外補償?shù)葞醉椌C合社會保險。然而，有的地方則還沒有出臺相關(guān)地方性法規(guī)。在各地制定的法規(guī)中，有不少規(guī)定的險種不完整。由于這些法規(guī)和規(guī)章效力的層次較低，也很難保障民工的權(quán)益。

第三，思想觀念上的慣性思維作祟是民工社會保障缺位的深層次原因。長期以來，在工業(yè)化過程中形成的以犧牲農(nóng)民利益為代價、歧視農(nóng)民的政策在民工社會保險權(quán)益保護上存在慣性作用，使得城市社會考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護，出于對既得利益的維護，城市管理者還沒有切實地考慮和解決這些“新來者”的權(quán)益問題，并且還會對這些“新來者”采取一些限制和排斥措施。在這種情況下，城市民工各方面的基本權(quán)益自然就難以落到實處。城市社會由二元社會結(jié)構(gòu)所形成的就業(yè)、醫(yī)療、教育、勞動保護、社會保障等制度也不可能立即得到改變。雖然政府管理部門也作出了相關(guān)反應(yīng)，進行過一定的改革，但這些有限的改革與國家工業(yè)化對城市化的要求來講仍然十分不夠。以戶口身份為準入條件的就業(yè)、就學(xué)、人事、保險、福利、醫(yī)療等相關(guān)制度仍將民工拒之門外。

三、改進城市農(nóng)民工社會保障問現(xiàn)狀的對策

當前，理論界關(guān)于建立城市農(nóng)民工社會保障體系大致有三種意見，一是把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會保障體系；二是建立新的農(nóng)民工社會保障體系，就是說既不同于城鎮(zhèn)社會保障體系，也不同于農(nóng)村社會保障體系，是一種另起爐灶的做法；三是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系。對于這三種辦法中，筆者不同意第二種做法，這樣會形成一個新的“三元結(jié)構(gòu)”問題，把問題復(fù)雜化。而第一種和第三種做法，似乎是在固化目前的“二元結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)上提出的辦法，這與黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中關(guān)于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的戰(zhàn)略目標不符，也不是解決問題最終的辦法。筆者認為，就好像我國城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”不是一朝一夕形成的一樣，關(guān)于農(nóng)民工社會保障體系的建立也不是馬上就能建立起來的。所以，目前當務(wù)之急是解決城市農(nóng)民工的切身利益不受侵害，要有步驟，分階段的解決當前能夠解決的問題，循序漸進的完成這一關(guān)系到億萬農(nóng)民工切身利益的制度建立工作。具體設(shè)想是：

就近期工作而言，應(yīng)該有以下幾個方面：

⒈建立健全城市民工登記制度。目前，農(nóng)民工進入城市務(wù)工，需要辦理城市暫住證，應(yīng)該把暫住證登記與社會保障登記聯(lián)系起來一并完成，這樣可以把基礎(chǔ)工作做實，對于各地務(wù)工的農(nóng)民工人員情況做到心中有數(shù)。

⒉對城市農(nóng)民工實行分類管理。這一工作的意義在于可以首先把流動性相當較小的、已經(jīng)長期留住城市的農(nóng)民工和經(jīng)常處于流動狀態(tài)的農(nóng)民工進行劃分。對于在長期在城市工作，并且已經(jīng)在城市已經(jīng)有固定住所的農(nóng)民工，可以在達到規(guī)定的年限之后，給予其享受城市居民權(quán)益的資格，包括轉(zhuǎn)為城市戶口，納入當?shù)氐纳鐣Ｕ象w系；對于流動性較大而且今后不一定在城市安家生活的農(nóng)民工先不予考慮。這項工作比較細致，并且有一定難度，但這應(yīng)該是目前解決農(nóng)民工社會保障問題的一項重要的基礎(chǔ)工作，應(yīng)該抓緊做好。

⒊建立農(nóng)民工的工資保障制度。農(nóng)民工進城的首要目的是要增加收入，這比給他們提供社會保障來的更加直接和實在。現(xiàn)在的問題是農(nóng)民工應(yīng)該得到的勞動報酬卻無法得到，再讓他們參加社會保障、繳納各種社會保險費就顯得勉為其難了。如果要在當前的形勢下保障農(nóng)民工的切身利益，那么保障農(nóng)民工能夠如期得到他們應(yīng)得的工資是最現(xiàn)實的。因此，必須堅決貫徹、嚴格執(zhí)行《勞動法》，對惡意拖欠農(nóng)民工工資的單位和個人要下大力氣整治。

從長期目標看，應(yīng)該從以下幾方面做工作：

⒈抓緊制定有關(guān)民工社會保障方面的法律和法規(guī)。可考慮制定綜合性的面向全體公民的《社會保險法》或針對民工的綜合或單項社會保障的法律與法規(guī)。目前區(qū)域性的有關(guān)農(nóng)民工社會保障的規(guī)章制度已經(jīng)陸續(xù)出臺，而農(nóng)民工流動是一個全國性的現(xiàn)象。所以要把相關(guān)的法律法規(guī)提高到全局的角度，提高立法的級次和權(quán)威性。

⒉改革現(xiàn)行的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消針對民工制定的限制性就業(yè)政策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，完善流動人口管理制度。筆者認為，戶籍制度的“二元結(jié)構(gòu)”是目前妨礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度性障礙，必須從源頭解決。

⒊最終的解決辦法還是要建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，這是解決農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會保障差別的根本途徑。如果做到了社會保障體系的統(tǒng)一，所謂農(nóng)民工的社會保障問題就不在是問題了。