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一、取消農業稅對鄉鎮財政的影響

(一)鄉鎮財政收支矛盾突出，鄉鎮運轉難以保證。一方面，鄉鎮財政收入增加難，缺口較大。中部欠發達地區大部分鄉鎮的經濟基礎薄弱，農村產業結構單一，商品化農業的規模小。鄉鎮收入構成以農業稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉鎮財政收入比重很小，鄉鎮財政增長潛力有限。同時，農業稅一般占當地財政收入的30%以上，有的甚至可以達到70%—80%，地稅和國稅的收入所占比重是很低的，所以取消農業稅使鄉鎮收入銳減，給基層政府帶來財政困難。論文百事通另一方面，鄉鎮財政支出經費口徑依舊。農業稅取消后，鄉鎮財力的有限性與事權的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉面臨著很大的困難。同時，在鄉鎮財政收入缺口增大的同時，鄉鎮道路建設、優撫、五保戶贍養、計劃生育、民兵訓練支出基本上轉移到鄉鎮財政的預算中開支，增加了財政困難。農業稅取消后，相當一部分縣鄉失去了一個主體稅種，一些鄉只能主要依靠上級財政的轉移支付來維持機構運轉，根據稅費改革的相關精神和農業稅有關政策，中央的轉移支付主要是鄉鎮彌補稅費改革帶來的地方財政缺口。實際上，鄉鎮財政的支出遠遠大于以農業稅為主的財政收入，而這個差額部分，中央轉移支付不能覆蓋到。而當前縣級財政又普遍困難，難以擠出財力安排鄉鎮轉移支付，由于受到財力約束，制約了基層政權功能的有效發揮，也影響到了政府工作的主動性和積極性。

(二)農村社會公共產品的供應能力下降。我國農村公共產品的供給實行的是以農民為主體的公共產品的供給機制，公共產品的供給通過上交稅費的方式最終由農民來承擔。在取消農業稅后，鄉鎮財政失去了重要的財力保障，無力提供足夠的公共產品來滿足農民的需要。主要表現在：農村義務教育經費嚴重不足，農村基礎設施建設支出缺口較大，農村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。

(三)鄉村債務負擔沉重，化解的難度增大。鄉鎮負債是歷史遺留問題。在稅費改革前，我國大部分鄉鎮都存在著嚴重的負債現象。據國家統計局抽樣調查，全國鄉鎮負債2000～2200億元，平均每個鄉鎮400萬元。鄉鎮債務的成因主要是：（1）分稅制下“財權上收，事權下移”，使鄉鎮逐漸沉淀了大量債務。（2）要求鄉鎮完成自上而下的各種達標升級和“一票否決”任務而不得不加重農民負擔，高息借貸。（3）個別鄉鎮的負責人為了得到升遷或保住烏紗帽，不顧本身條件，超越財政承受能力，大興木土，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。（4）機構臃腫，財政供養人口多。我國共有鄉鎮政府45462個，全國每40個農民養活一個鄉鎮干部，平均為1：40，可見財政負擔的沉重。巨額赤字和債務由于農村稅費改革形成的財政政策性缺口、收支管理、預算管理的規范化剛性約束，這些債務沒有消解的希望。取消農業稅后，如果沒有上級大力度的轉移支付，債務更是無法化解。

二、取消農業稅后鄉鎮財政陷入困境的原因

取消農業稅后，鄉鎮財政陷入困境的原因是多方面的，既有體制內的原因，也有體制外的原因。概括起來，主要有以下幾點：

(一)，鄉鎮經濟基礎薄弱，財源不足。目前我國大部分鄉鎮經濟仍然是傳統的農業經濟，經濟結構單一，以糧食生產為主的種植業仍占主導地位。體現在財政收入上，在部分鄉鎮財政收入仍以農業稅收入為主，而農業生產比較效益和邊際效益率很低，因此稅收貢獻率較低。而在農業稅取消后，稅源更加萎縮。我國大部分農村地區經濟欠發達，市場化程度不高，農產品加工業尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工企業，很難為當地鄉鎮財政提供穩定的收入來源。農村地區的第

二、第三產業發展滯后，缺少新興財源，造成鄉鎮財政收入缺乏穩定性，增長難度大。鄉鎮的地理位置和人才資源的劣勢不利于招商引資，通過借助外力來發展鄉鎮經濟、擴大財源。

(二)，鄉鎮政府機構膨脹，吃飯財政包袱沉重。鄉鎮政府是全國政權的最底層，上級政府為了減緩機構改革后的震蕩，裁減后的人員很大一部分分流到下級政府，最終積壓在鄉鎮一級；同時鄉鎮又是農民非農化轉移的第一站，只要進入鄉鎮工作，就能吃上“皇糧”，以致造成鄉鎮人員編制失控。而且在小農經濟多元化兼業經營，生產和交易都過于瑣碎的情況下，政府卻硬要對兩億四千萬農戶征收稅費，還要加強管理，并且上級政府每年下達硬性征收指標且逐年遞增，鄉鎮為了能順利完成這項“政治任務”，機構設置保持與縣級對應關系，除“六套班子”外，“七所八站”也相繼建立，真是“麻雀雖小，五臟俱全”。因此，我國鄉鎮一級普遍存在“小政府、大機構”的狀況，財政供養人員支出負擔過于沉重，呈現出典型的“吃飯財政”特征。

(三)，鄉鎮財政體制不健全，鄉鎮財政收入上繳，支出下移，收支矛盾難以自我消化。實行分稅制以后，縣鄉需要將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政，而中央財政對于縣鄉的補助主要有稅收返還和數次機關事業單位增加工資補助，這符合分稅制改革的原則，但中央集中各地的增值稅和消費稅收入增量較多，地方得到兩稅增量的比重下降幅度卻較大，這無疑會縮減鄉鎮財政一部分財力。而省級和市級政府在中央集中一部分財力的基礎上，又對共享收入和地方固定收入進行了分成，再次對縣鄉財力進行了集中，這就客觀上形成了鄉鎮財政“無稅可分”的局面。除此之外，在縣財政困難加劇的狀況下，縣級政府為彌補財政缺口一方面可以強化財政征收、減少對鄉鎮的轉移支付；另一方面還可以通過調整鄉鎮財政體制而集中一部分財力，把縣級的部分困難轉嫁到鄉鎮一級，即轉移事權。這對于鄉鎮財政而言，一方面決定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，由于入不敷出，只好向農民亂集資、亂收費、亂攤派。而農業稅的取消，徹底斬斷了鄉鎮政府向農民收取各種費用的途徑，鄉鎮財政的困境顯現化。

三、取消農業稅后鄉鎮財政建設的路徑選擇

取消農業稅后，鄉鎮財政建設的路徑選擇，應當從鄉鎮財政的基本現狀出發，努力通過對鄉鎮財政“開源”、“節流”，來壯大鄉鎮財政收入，化解鄉鎮債務。

(一)，“開源”，即努力發展鄉鎮經濟，不斷增強鄉鎮財政實力，形成穩定增長的鄉鎮財政收入來源。這就要求：

1，鄉鎮政府主動依托當地的資源優勢，加大招商引資力度，調整優化產業結構，既注重發展投入少、見效快的項目，又注意發展生產周期長、稅源穩定的項目，以形成穩定可靠的財源體系。

2，適應市場需求，加快農業產業結構的調整。要用市場化的理念、工業化的道路來發展農業和調整農業生產結構。種植業、牧業、漁業、林業要以市場為導向，因地制宜。逐步建立生態農業、科技農業、品牌農業、規模農業、產業化農業、標準化農業、信息化農業、管理現代化農業、觀光旅游度假農業，提高農業生產率、農產品商品率和農產品市場競爭力，提高農產品的附加價值，在增加農民收益的同時，增加鄉鎮財政收入。

3，大力發展非農產業，加強鄉鎮財源建設。要大力發展鄉鎮企業，調整鄉鎮企業的產業方向，重點發展以農產品為原料的深加工企業，加快農業產業化進程，走農、工、貿、產、供、銷一條龍的路子，提高農業經濟效益。同時，要大力發展農村的農產品流通業和農村運輸業，加強農產品的市場建設。

4，積極發展農村要素市場，提高農業生產要素的市場化程度，通過改善農民的生產條件來增加鄉鎮財政收入。建立土地流轉制度，有條件開放農村土地市場，有利于土地的集中，實現規模經濟；積極培育農村的資本市場，解決鄉鎮企業和農戶貸款難的問題；完善農村勞動力市場，加快農村剩余勞動力的轉移，增加農民收入。

(二)，“節流”，即轉變鄉鎮政府職能，積極推進鄉鎮機構改革，完善鄉鎮財政管理體制。這就要求：

1，精簡機構，削減冗員，節約鄉鎮財政支出。精簡機構，重點是壓縮財政供養人員。一是歸并鄉鎮的站所，將“七所八站”歸并成“農業服務中心”、“文化服務中心”、“村鎮建設發展中心”、“計劃生育技術服務中心”等。二是改善鄉鎮教師隊伍結構。要按師生數量和分布等實際情況適當合并現有中小學校，對教師隊伍進行必要的整頓和壓縮，整合和配置現有教育資源。三是改革鄉鎮醫療衛生和計劃生育辦事機構；四是在不影響社會穩定，有利于發展生產和城鎮建設的前提下，適當撤并鄉鎮。

2，調整鄉鎮政府的職能范圍，鄉鎮政府從競爭性領域退出，不再投資辦企業，專注于提供公共物品和公共服務的職責。取消農業稅后，鄉鎮政府要向服務型政府的轉變，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把更多精力放在促進社會事業發展和建設和諧社會上，切實履行好社會管理和公共服務職能，提供道路、電網、飲水、通訊等基礎設施的建設，提供農業技術研究與指導，提供農產品的市場供求信息，提供社會治安和教育服務等公共物品。一方面，可節約鄉鎮財政支出，另一方面，又能為農村經濟和社會的發展提供良好的條件。新晨

3，完善鄉鎮財政管理體制，努力化解鄉鎮債務。這就要求：

一方面，要按照財權、事權相統一的原則，合理界定鄉鎮事權財權，使之責、權、利相稱，確保基層政權的正常運轉和各項事業的健康發展。把鄉鎮財政的內容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務教育，由全國人大規定，中央政府統一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規定，地方政府統一支付，凡是上級行政部門規定或交辦的事務，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉鎮范圍的事務，由鄉鎮人大規定，鄉鎮政府操作稅費收支。在轉移支付目標確定后，應建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移支付作為補充的財政轉移支付制度。

另一方面，改革鄉鎮財政的管理方式，在條件具備的地方，采取“鄉財縣管”的方式，完善鄉鎮財政管理體制。“鄉財縣管”是以鄉鎮為獨立核算主體，將鄉鎮財政所的人權、事權、財權上劃縣里，按照鄉鎮預算管理權不變，鄉鎮資金所有權、使用權不變，鄉鎮財務審批權不變的原則，實行“預算共編，賬戶統設，集中收付，采購統辦，票據統管”的財政管理方式，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，實行縣財政局對鄉鎮財政所的垂直管理。鄉財縣管能能有效防止鄉鎮截留挪用，坐收坐支和亂收濫支；使鄉鎮財政得到了有效規范；約束了非正常性開支，確保了鄉鎮資金的正常發放。